關(guān)于構(gòu)建和完善我國地方稅的探討

摘 要：地方稅體系構(gòu)建與完善直接影響地方政府效率，隨著營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，在這種新形勢下構(gòu)建與完善我國地方稅體系，變得格外重要。本文在分析了我國地方稅系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，找出近20 年時間地方稅體系存在的問題，最后按照地方稅體系的核心內(nèi)容的要求，立足國情，提出了構(gòu)建適合我國的地方稅體系的若干完善建議。

關(guān)鍵詞：地方稅系；事權(quán)；稅權(quán)；稅種

稅收作為國家對經(jīng)濟(jì)加以宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，對國家的經(jīng)濟(jì)、發(fā)展具有十分重要的影響。1994年分稅制改革之后，我國一直把地方稅系建設(shè)作為稅收制度改革的重中之重。長期以來，地方稅系建設(shè)發(fā)展緩慢，地方稅收收入占全國稅收收入的比重較低，中央轉(zhuǎn)移支付一直是地方財(cái)政支出主要依靠。2012年隨著營業(yè)稅改為增值稅的改革在我國的全面啟動，營業(yè)稅將隨著“十二五”期間營業(yè)稅改增值稅的進(jìn)程而一點(diǎn)點(diǎn)消失于歷史舞臺。在新的國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢要求下，地方稅體系的優(yōu)化必將成為新一輪財(cái)稅改革的重點(diǎn)。

一、我國地方稅系的發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

稅收作為一種社會產(chǎn)品分配關(guān)系并不是從來就有的，它是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，產(chǎn)生了私有制、出現(xiàn)了階級社會，隨著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。而地方稅體系則是由于國家多級財(cái)政管理體制的產(chǎn)生，伴隨著分稅制的發(fā)展而出現(xiàn)的。

建國初期，我國呈現(xiàn)出稅收制度混亂、各地稅收制度不統(tǒng)一的現(xiàn)象，為了解決這一問題，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一稅法，建立起了高度集中的稅收管理體制。直至改革開放前，我國的稅收制度又進(jìn)行了多次調(diào)整，但是總體上依舊是圍繞著中央與地方稅收分成的辦法進(jìn)行收入的分配，形成了較多稅種一體的地方稅系。1988 年以后，我國開始實(shí)行財(cái)政包干辦法，在原有地方稅收入的基礎(chǔ)上，又劃分了一些稅種到地方稅系。同時，把在規(guī)定幅度范圍內(nèi)確定稅率、稅額、減免稅的權(quán)利賦予給了地方。

1994 年，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會進(jìn)一步發(fā)展、保證財(cái)政收入、加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力為目的，我國對稅收制度和管理體制進(jìn)行了建國以來范圍最廣、規(guī)模最大的一次改革——分稅制改革，我國稅收體系正式進(jìn)入了分稅制時代。

2003 年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，做出了“分步實(shí)施稅收制度改革”的戰(zhàn)略部署，明確了我國下一步稅制改革的基本原則和主要內(nèi)容。之后“十一五”規(guī)劃提出：要劃分不同功能區(qū)，形成區(qū)域合理發(fā)展的格局，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)健康、有序、持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，黨的十七大提出：要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體制。實(shí)際上，我國早在“十五”規(guī)劃中就明確提出要“完善地方稅稅制”，在“十二五”規(guī)劃中則提出要“逐步健全地方稅體系”，在黨的十八大報告中提出要“構(gòu)建地方稅體系”。地方稅體系歷經(jīng)所得稅分享、農(nóng)村稅費(fèi)改革、出口退稅等一系列的政策調(diào)整已日趨完善。但是，目前我國的地方稅體系仍然存在許多問題。

二、目前我國地方稅系存在的問題

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)配比不合理

1993年，在分稅制改革前，中央財(cái)政收入只占全國財(cái)政收入的22%，分稅制改革完全扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政收入下滑的趨勢。數(shù)據(jù)顯示，2013年全國公共財(cái)政收入中，中央財(cái)政收入60174億元，占全國財(cái)政收入的46.6%，地方財(cái)政收入68969億元，占全國財(cái)政收入的53.4% ，可看出中央和地方各自擁有50%左右的財(cái)政收入。從財(cái)政支出來看，2013年全國公共財(cái)政支中，中央本級支出20472億元，占全國公共財(cái)政支出的14.6% 地方財(cái)政支出119272億元，占全國公共財(cái)政支出85.4%。由此可見，通過分稅制財(cái)政體制的改革，中央政府的財(cái)政收入更加集中，在財(cái)權(quán)比重越來越集中的同時，具體事權(quán)的比重反而下降。地方在擁有一半的財(cái)政收入的情況下，卻需要負(fù)擔(dān)起著80%以上的財(cái)政支出，中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)配比不合理。

從現(xiàn)實(shí)來看，中國的地方稅管理權(quán)限高度集中于中央，雖然現(xiàn)行分稅制已經(jīng)把中央與地方政府各自的職責(zé)劃分出來，但很多稅收權(quán)限仍然集中于中央，地方只具有征收管理權(quán)及制定一些具體征稅辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。這種通過稅種劃分中央與地方收入的分稅制，并不是真正意義上“分權(quán)”的分稅制。

（二）地方稅系缺少主體稅種

目前我國地方稅系主要呈現(xiàn)出：重要稅種缺失、稅種征收較零散且部分存在交叉問題、主體稅種發(fā)展尚且不完善的三大現(xiàn)象。重要稅種缺失主要指，在原本地方稅系就缺少支撐性稅種的情況下，隨著“營改增”改革的進(jìn)行，營業(yè)稅將從地方稅稅種中逐漸退出。而剩下的在屬于地方稅的稅種中，像城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、車船稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅這些稅種都有一個共同的缺點(diǎn)就是：稅源分散、收入不穩(wěn)、征管難度大；稅種征收較零散交叉是指，僅房地產(chǎn)稅類就包括契稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅5個稅種，并涉及營業(yè)稅、城建稅和個人所得稅。不少稅種間還存在征收交叉現(xiàn)象，如對房租征收的房產(chǎn)稅與營業(yè)稅、土地增值稅與企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅與耕地占用稅等都存在交叉征收問題；主體稅種發(fā)展尚不完善說的是，城建稅和資源稅是當(dāng)前地方稅系的兩個主要稅種，但這些稅種都具有共享性。

（三）稅制結(jié)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

我國現(xiàn)行的地方稅體系框架是在 1994 年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革時期建立的，當(dāng)時的稅制改革的目的是改變我國財(cái)政收入占 GDP 比重持續(xù)下降、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重持續(xù)下降的局面。所以，在稅制改革的過程中考慮更多的是如何提高中央財(cái)力聚集，注重對中央稅制結(jié)構(gòu)的建立和完善。對于地方稅制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和建立考慮的并不周全，是否科學(xué)、完善，沒有做太精細(xì)的要求。其后雖然在中央與地方的收入劃分上做出了進(jìn)一步調(diào)整，經(jīng)歷了所得稅分享、農(nóng)村稅費(fèi)改革、出口退稅等一系列的政策調(diào)整，但基本框架并未改變。由此可見，我國地方稅制結(jié)構(gòu)需整改。

（四）地方政府間稅權(quán)劃分不明確

“提高中央財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中所占的比例”是我國分稅制財(cái)政管理體制建立之初最主要的目的，因此，對于稅權(quán)的劃分也重點(diǎn)關(guān)注的是中央與地方政府層面，對地方各級政府間稅權(quán)的劃分并沒有作投入過多精力。在此后近二十年的改革實(shí)踐中，雖然國家逐步完善了地方稅體系的諸多弊端，但是，省以下地方政府的分稅制改革發(fā)展還是比較遲緩。由于各級地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分一直比較模糊，省以下各級政府對公共事務(wù)進(jìn)行管理的職能交叉重疊，模糊的界限劃分，出了問題既可以找同級政府的不同部門，又可以找不同層級政府的同一部門。地方財(cái)政體制比較松散隨意，各級政府財(cái)政支出范圍不確定，這樣一來導(dǎo)致地方各級政府間稅權(quán)的劃分并不科學(xué)。一來稅收征收管理權(quán)限的模糊，使得各地發(fā)生爭搶稅源的情況，二來缺少明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)來劃分稅款所有權(quán)，使得上級政府侵占下級政府稅收收入的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

（五）地方稅系法制化程度較低

目前在我國地方稅制結(jié)構(gòu)中，各稅種法制化程度不夠高，降低了稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。就當(dāng)前我國地方稅系來看，只有企業(yè)所得稅和個人所得稅是稅法有明確立法規(guī)定，其它地方稅、專享稅及中央和地方共享稅基本都以暫行條例為執(zhí)法依據(jù)，這樣看來很明顯立法層次是不夠的。除此之外，我國目前尚沒有《稅收基本法》、《地方稅法通則》等能夠從法律的高度來合理界定稅收性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制等重大問題的法律文件，地方稅體系建設(shè)缺少科學(xué)、合理的法律依據(jù)和規(guī)范。這樣不僅降低了稅法的權(quán)威性，還增加了執(zhí)法的隨意性。

三、關(guān)于完善我國地方稅系的若干建議

地方稅種的構(gòu)建與完善是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，它關(guān)系著各級地方政府的財(cái)政收入，也關(guān)系著分稅制能否正常有效地運(yùn)行。由于我國目前地方稅系所涉及的地方稅種數(shù)量較多，但是稅源不足、收入不夠穩(wěn)定和主體稅種缺乏的現(xiàn)狀，改革和完善我國地方稅系，應(yīng)按照黨的“十八大”報告的總要求，立足國情，逐步形成具有中國特色的相對獨(dú)立的財(cái)權(quán)、相對完整的稅種、相對穩(wěn)定的地方收入、征管相對協(xié)調(diào)的地方稅體系。具體提出以下建議：

（一）集權(quán)與分權(quán)都要適度

推動我國地方稅體系改革，需要借鑒市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟國家的成功經(jīng)驗(yàn)，同時又要充分考慮我國的具體國情。分稅制的目的之一是適應(yīng)與服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)體制，在客觀上應(yīng)賦予地方財(cái)政相對獨(dú)立的地位。目前我國仍處于市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善階段，另一方面來看，從我國的政體出發(fā)，政治上高度集中，政府級次較多，區(qū)域發(fā)展不平衡。同時考慮到中央宏觀調(diào)控能力和社會主義優(yōu)越性，在改革中也應(yīng)注意地方與中央的協(xié)調(diào)，保證中央財(cái)政應(yīng)有的實(shí)力。因此，我國地方稅制的改革完善要緊密地結(jié)合自身國情，這就要求地方稅系改革過程中的地方分權(quán)只能是適度的。

（二）加強(qiáng)地方稅主體稅種建設(shè)

作為稅源穩(wěn)定、稅基寬廣的營業(yè)稅，其稅收收入占地方稅收收入1/3 以上，可以說是地方稅的主體稅種。但是隨著營業(yè)稅改為增值稅改革的進(jìn)行，這一主體稅種會逐漸消失，這對原本就不夠強(qiáng)大的地方稅來說無疑使雪上加霜，所以現(xiàn)實(shí)表明我們必須加強(qiáng)地方稅主體稅種的建設(shè)。考慮經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展需要，我國地方稅系可以適當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，培育地方稅主體稅種。從中長期看， 由于財(cái)產(chǎn)稅和所得稅都具有稅源集中、稅源廣泛、征管便利等優(yōu)勢，所以應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)和建立以財(cái)產(chǎn)稅、所得稅為雙主體的地方稅制體系。通過規(guī)范現(xiàn)行的所得稅稅制，使所得稅稅制日益完善成熟，使其成為在提供重要財(cái)源的同時，能盡量減少對市場資源配置的扭曲。財(cái)產(chǎn)稅成為天然的地方稅主體稅種，除上述原因外，還因?yàn)榫拓?cái)產(chǎn)課征的區(qū)域性來說，一般不會造成因?qū)Σ粍赢a(chǎn)課稅而引起財(cái)產(chǎn)在區(qū)域間流動，同時明顯體現(xiàn)了收益和賦稅對等的原則。面對我國財(cái)產(chǎn)稅稅種繁多、尚不健全、聚財(cái)功能不強(qiáng)的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)將財(cái)產(chǎn)稅的征稅范圍由城市擴(kuò)大到農(nóng)村，將征收對象由實(shí)物擴(kuò)展到對行為課稅，并在稅收權(quán)力劃分方面逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化。

（三）科學(xué)構(gòu)建地方稅系收入規(guī)模

要地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相一致，就必須配有合理的地方稅收入規(guī)模，沒有一定的地方稅收入規(guī)模，各級地方政府進(jìn)行本職工作就不能順利保證。目前，我國地方政府相對于西方國家而言，要承擔(dān)更多的事權(quán)，所以在確定中央政府財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的合理比重時，應(yīng)本著發(fā)揮中央政府與地方政府兩個積極性的目的，將這個比重規(guī)范在50%-60%左右，如果再進(jìn)一步擴(kuò)大中央政府財(cái)政收入的比例，將妨礙到各級地方政府提供履行事權(quán)的能力，嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定。當(dāng)前，研究地方稅收入規(guī)模高低這一問題時，不應(yīng)僅僅要把目光習(xí)慣性地放在中央與地方間的稅收劃分上，也就是說不只應(yīng)該關(guān)注地方稅收入占全國稅收總額的合理比重上。實(shí)際上，造成地方稅規(guī)模偏低的另一個原因是宏觀稅負(fù)相對較低以及收費(fèi)過多，導(dǎo)致稅基減少。所以還可以更多的考慮通過提高地方宏觀稅負(fù)來提高地方稅收入占全國財(cái)政收入的比重。

（四）嚴(yán)格稅收征管，提高人員素質(zhì)

當(dāng)前稅收征管工作還存在不少問題和不足，新形勢也要求我們必須思考地方稅征管模式的新思路，進(jìn)一步提高征管質(zhì)量和效率，這一切都要求進(jìn)一步深化地方稅征收管理改革。防止稅款流失仍是當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時間稅收征收管理工作的重點(diǎn)。加強(qiáng)地方稅系建設(shè)不僅要從宏觀結(jié)構(gòu)上、制度上著手，還要對稅務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)方面優(yōu)化。在稅收征管工作中，從業(yè)人員要做到精確、細(xì)致、深入，明確職責(zé)分工，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，完善崗責(zé)體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，避免大而化之的粗放式管理。同時，提高從業(yè)人員素質(zhì)是關(guān)鍵，應(yīng)建立和完善地稅人員的培訓(xùn)系統(tǒng)，進(jìn)一步提高地稅人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，建立有效的監(jiān)督系統(tǒng)以防范以權(quán)謀私，為完善地方稅征管體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、總結(jié)

本文通過通過綜合分析，提出完善地方稅體系、加強(qiáng)地方稅主體稅種建設(shè)、妥善財(cái)稅管理關(guān)系的建議。要使各級地方政府能夠通過正當(dāng)?shù)那阔@得事權(quán)所必須的基本財(cái)力，在加快地方稅系構(gòu)建的基礎(chǔ)上配合國家強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)以及行政與法律的制裁，才能促使我國的各級地方政府在正當(dāng)、合法的軌道上履行其各自的職責(zé)，進(jìn)而促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。總之，要建立健全規(guī)范、完善、相對獨(dú)立的地方稅體系的實(shí)質(zhì)是要在中央與地方之間適度的“分權(quán)”與“分利”，這是正確處理中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的重要前提，也是進(jìn)一步深化和完善稅制改革、建設(shè)適合中國國情的社會主義公共財(cái)政的重點(diǎn)。

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作者簡介：張瀚元（1989-7-18），性別：女，籍貫：吉林白山，研究方向：會計(jì)學(xué)，單位：延邊大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，專業(yè)：會計(jì)學(xué)2012級碩士研究生。