財收增長低速期的施政抉擇

張墨寧

全國“兩會”召開前，一名基層公務員曾向《南風窗》記者講述他所在縣遭遇的一次財政窘境：縣里要修路，為了加快項目進程，不惜提高給農民的拆遷和征地補償。最初，農民能夠拿到上百萬的補償款，政府也覺得用這種方式減少了很多糾紛，皆大歡喜。不過，后來的事態卻越來越失控，拆遷范圍內的村民紛紛搶建房屋，這個貧困縣為此賠光了“財政”，路也沒修起來，以至于不得不挪用新農合的錢，給公務員發工資。

這是一個與政府財政有關的小故事，反映出基層政府預算和執行的隨意性，公共資金的使用存在漏洞等問題。更關鍵的是，從現在開始，長久以來的財政收入高速增長讓政府形成的一些花錢習慣和行為，必須要改變了，因為現在已經進入財收增長低速期。

受經濟潛在增長率放緩、推進稅收制度改革等因素影響，財政收入增長這幾年開始放緩。而全面深化改革、調整優化經濟結構和促進民生，仍需要積極財政政策即財政支出的擴張。如何在財政增量空間有限的前提下釋放存量紅利，政府不得不在存量上想辦法。

目前，在政府財政資源的配置上，存在兩個反差。這是“存量改革”面臨的基本現實。一方面，根據中國社科院財經戰略研究院的測算，早在2007年，公共財政收入占GDP的比重已經超過20%，全口徑的政府收入（加政府性基金、社保基金等）達到了35%左右。這意味著社會財富的約1/3流向政府，這個趨勢一直延續到了2013年。

與以往20%以上的增長速度相比，近年的公共財政收入進入低速時代。盡管如此，漲幅依然跑贏了GDP。2014年初，財政部發布了《2013年財政收支情況》，在上半年中央財政一度出現負增長、地方財政收入增速降到一位數的狀況下，最終以10.1%收官，“完成全年收入預算并略有超收”。

但是政府依然感到公共開支壓力不小，地方政府更是不得不以高額舉債來支撐大規模的投資與建設；而另一方面，政府用于民生的支出比例年年增長，但民眾對于保障程度和福利水平的切實感受卻并不樂觀。

中國的財政資金和政府信貸規模已經達到了空前的程度，但根據財政部向全國人大提交的報告，2014年全國財政收入的增速將持續放緩，預計數是8%，與GDP的增長幅度進一步拉近。新一屆中央政府已經意識到，廉價資金所支撐的“增量改革”是有限度的，財政資金使用的低效率已經成為對政府宏觀經濟管理水平的巨大掣肘。正如李克強所說，“一邊是各方面都在講資金緊張，另一邊又有資金沉淀、閑置，而且數量較大”。

以保障房建設為例，根據《2013年財政收支情況》的數字，在其所列出的教育、醫療、文化、農林等項目中，住房保障支出是唯一下降的一項，降幅為1%。盡管財政部給出的解釋是按計劃保障性安居工程建設工作量比上年有所減少，不代表未來投入的下降。然而，不久前的國務院第二次廉政工作會議上，李克強在提及這個問題時，表達了中央政府在民生工程上受制于效率低下的“窘迫感”：“在保障性安居工程方面，我們憋足了勁，想多投錢、多辦事，可以說難度很大，但又有相當一部分資金沉淀在那里，還有一些沒用到正處。”

根據審計署的最新統計，中央本級財政資金閑置較多。比如，2012年104個部門本級有396.4億元結余結轉資金。而地方上，18個省本級設立的財政專戶多達478個，存款余額相當于其國庫庫款的44%；撥付地方的部分專項轉移支付層層結存。審計署的報告以能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用3個款級科目轉移支付資金在18個省的使用情況為例，截至2012年底，這些地方當年收到的420.92億元中央專項資金中，有177.45億元（占42%）結存在各級財政或主管部門。

中國社科院財經戰略研究院副研究員張斌對《南風窗》記者表示，公共財政收入占20%多，全部政府收入占30%多，比重差異說明專款專用的收入偏高。“專款專用的收入比較高，就意味著資金被部門分割使用的情況比較嚴重，降低了調配資金的能力。比如，車輛購置稅是交通部門專款專用，教育費附加則屬于教育部門。幾千億的政府性基金分屬于每個部門，單獨來看，每個基金的規模不大，但是長期來說，固定收益是分散于各個部門，而且很多基金常年有結余，產生了資金的固化。”

全國“兩會”上，財政部長樓繼偉表示，財政部預算草案將“深化預算管理制度改革”列為2014年財稅改革的頭號重點。草案中提到，政府支出預決算全部細化到項級科目，研究將部門決算按經濟分類公開。專項轉移支付項目由220個減少到150個左右，專項轉移支付預算細化到具體項目。

張斌認為，盤活存量分為幾個層面，第一是現金管理，通過精細化編制預算、完善國庫支付制度，短期內就能產生效果；第二涉及預算安排，比如某個項目推遲了，錢還沉淀在那里，這就是規劃的問題；第三是制度層面，政府性基金池子里沉淀了很多水，又不能統籌使用，這部分資金怎么調配，就要在制度上想辦法。

制度層面的變動牽涉部門利益的調整，顯然不是僅憑財政部門就能撬動的，從預算執行入手就成了本屆中央政府在財政改革上的優先選擇。

3月5日，李克強在《政府工作報告》中說，今年中國擬安排財政赤字1.35萬億元，比去年增加1500億元，財政赤字率為2.1%左右。相對于去年1.2萬億元的財政赤字安排，從規模上看有所擴大。李克強解釋說，考慮到我國國民經濟總量的上升，今年新增的財政赤字安排仍屬適度。財政赤字率與2013年保持穩定，低于國際公認的3%警戒線。

財政收入增長進入低速期，提高赤字規模空間也有限，今后財政政策要面臨的一個突出問題就是調整支出結構。

財政支出中，首先是一般性支出。新一屆政府執政以來，一直強調要過“緊日子”。2013年7月，財政部下發通知，要求中央國家機關各部門對2013年一般性支出統一按5%比例壓減。《政府工作報告》中進一步提到，所有財政撥款的“三公”經費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看明白、能監督。降低行政運行等一般性支出，通過壓縮消費性支出減輕財政支出的剛性壓力，使有限的財政資金能夠用到改善民生等刀刃上。

這是新一屆中央政府的基本思路。按照李克強的總結就是，“‘約法三章’節約下來的錢，以及盤活的沉淀資金，重要的使用方向是基層，讓基層維護市場公平秩序、監管不法行為、改善民生和提供公共服務有更多的手段和條件”。

根據2014年的預算安排，民生各項支出均持續增長。其中，社保、教育、醫療和住房保障等民生支出超過9%。民生投入年年增長，但是分攤到整個政府的支出規模中，仍然不占多大優勢。

我國財政支出相對于GDP的比例是很高的。社科院財經戰略研究院副研究員汪德華對《南風窗》記者介紹說，全口徑財政支出，不能簡單地由財政部公布的財政支出體現，還應該包括政府性基金、社保基金支出，以及地方融資平臺形成的債務增量。從全口徑來看，財政支出規模的一個典型特點是2003年到2008年之間，基本上比較穩定，占GDP的30%到31%左右。2009年之后，突然躍升到一個非常高水平，達到了40%，其后幾年有5個百分點以內的降幅，水平基本穩定。而歐美發達國家自2000年以后基本上是10%左右。

他認為，中國當前處于非常特殊的階段，就是基礎設施建設高峰期、社會福利體系建設全面推進，兩個碰到一起，政府資源雖然強大，但統籌兼顧的難度很大。根據他的研究，我國全口徑財政支出中，建設性支出與社會福利支出的結構與發達國家有明顯差異，比如2012年，我國全口徑財政支出中，基礎設施建設和產業扶持的比重占38%，社會福利支出是40%多，而發達國家分別是10%和60%～70%。

與此同時，以產業政策干預微觀經濟的發展方式也值得重新思考。政府對于一些產業進行了大量補貼，擠占了一部分財政空間，管理上呈現碎片化。

顯然，基礎建設與社會福利網構建的重疊期不是短時間內能結束的。而如何抑制政府從市場和社會上過度汲取財富的沖動，就涉及穩定稅負。

2013年全國財政收入129142.9億元。2014年初，中國社科院發布了最新的財政政策研究報告，提出中國已經進入人均萬元稅負時代。“實際上，2009年我們的研究團隊就挑明這個問題了。”參與這個報告寫作的汪德華說，這還只是針對最小口徑的財政收入而言，按照大口徑就不止這個數字了。

這份報告稱，九成以上的稅收收入來自企業，個稅占比不到6%，企業稅收最終轉嫁給廣大消費者，從而使得不同收入水平的人群按照同一稅率標準繳納相關稅收。而且，占稅收比重很低的個稅也早已淪為工薪所得稅，嚴重背離稅收公平原則。中國現行稅制結構特征是普遍征收，流轉稅、間接稅比重高，個人所得稅比重低，消費稅、環境保護的稅費調控性偏低，資源稅、存量財產征稅稅種不完善，居民住宅沒有征房地產稅、遺產與贈與稅。

財稅改革將從預算和稅制改革先起步。從2013年一年的思路來看，稅制改革依然以平穩為主，2013年9月，財政部長樓繼偉就表明態度，保持間接稅為主不變，增加直接稅的比重。2014年，“營改增”的試點也將擴大到鐵路運輸、郵政服務、電信等行業，減少向企業重復征稅的問題。3月6日的全國“兩會”記者會上，對于個稅改革，樓繼偉說：“現在簡單地提高起征點的做法并不公平，不能體現每個家庭的差異。一個人一個月掙5000元，自己生活還不錯，但是一個人掙5000元，還要養一個孩子，那就很艱難。實行綜合所得稅時，要把你所有的收入綜合計算，同時考慮你的支出。”未來，一刀切的個人所得稅制度有望終結。

張斌認為，穩定稅負，首先要控制全口徑政府收入占GDP的比重，在總體上不增加社會負擔。未來應通過提高國有資本經營收益上繳的比例和完善公共資源收益合理共享機制，優化政府收入的內部結構。這次財稅改革的主要著眼點就是匹配于國家治理體系和治理能力的現代化，配置好財政資源，處理好政府與社會的分配關系。