對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案設(shè)計的思考

周松格

加速推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度并軌，實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的就業(yè)人員養(yǎng)老保險制度，是當(dāng)前完善我國社會治理體系建設(shè)必不可少的重要組成部分。對于確保全國統(tǒng)一市場的形成具有重要的基礎(chǔ)性作用。它關(guān)系到現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會的發(fā)展及其穩(wěn)定。由于雙軌制已實行了20多年，如何平穩(wěn)并軌是關(guān)鍵所在。對此，學(xué)界和社會上多有探討，筆者也談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老納入現(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老保險體系，同時注重做好“中人”養(yǎng)老待遇公平性的設(shè)計

現(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老保險制度是當(dāng)前比較完善、成熟的符合我國市場經(jīng)濟要求的制度。它從建立到完善經(jīng)歷了四個階段：1、改革探索階段（1991年至1996年）。以國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)【1991】33號）為標(biāo)志；2、深化改革階段（1996年至1997年）。以國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)【1995】6號）為標(biāo)志；3、統(tǒng)一企業(yè)養(yǎng)老保險制度階段（1998年至2005年）。以國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)【1997】26號）為標(biāo)志；4、完善基本養(yǎng)老保險制度階段（2006年至今）。以國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)【2005】38號）為標(biāo)志。這個制度在建立及完善的過程中，參保對象從國有企業(yè)逐步擴大到集體企業(yè)、民營企業(yè)直至個體工商戶和城鎮(zhèn)自由職業(yè)者，其覆蓋了3億多就業(yè)人員，為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革提供了很好的經(jīng)驗和一個很好的“樣本”。將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系就形成了全國統(tǒng)一的全面覆蓋就業(yè)人員的養(yǎng)老保險體系，同時也就打通了人力資源在機關(guān)事業(yè)單位與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間的流通渠道。一方面可以實現(xiàn)人力資源自主的在機關(guān)事業(yè)單位與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間自由流動，另一方面也為機關(guān)事業(yè)單位中的人力資源提供能夠遵從內(nèi)心愿望自主選擇職業(yè)的制度保障。

機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老納入該保險體系后，“中人”養(yǎng)老金待遇的確定是關(guān)系到并軌能否平穩(wěn)過渡的關(guān)鍵所在。它既關(guān)系到制度的落實，又關(guān)系到社會的穩(wěn)定。這里講的“中人”是指并軌后仍然在機關(guān)事業(yè)單位工作直至退休的工作人員。他們養(yǎng)老待遇的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵守并軌前的承諾。具體做法：退休前與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)按同一個制度參保繳費并建立個人賬戶。退休時養(yǎng)老金待遇保持原政策計發(fā)辦法確定的標(biāo)準(zhǔn)不變。但是在組成上分為兩個部分。第一部分是按并軌后的養(yǎng)老金計發(fā)辦法計發(fā)的養(yǎng)老金，由基金支出；第二部分是原辦法與新辦法確定的計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的差額部分（簡稱新老計發(fā)辦法的差額部分）。這部分由原單位支付。這是基于如下的理由：1、建立了個人賬戶就為機關(guān)事業(yè)單位的人力資源在退休前無后顧之憂地向各領(lǐng)域流動提供了保障。這是并軌的根本目的；2、堅守法治，兌現(xiàn)單位和政府的承諾。并軌前機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休待遇都是按國發(fā)【1978】104號文件和其后的國發(fā)[2006]22號、國發(fā)[2006]56號文件規(guī)定的計發(fā)辦法執(zhí)行的。這些文件對進入機關(guān)事業(yè)單位工作的人力資源來說是在養(yǎng)老待遇上發(fā)出的要約和承諾。一旦形成了工作關(guān)系，無論是用人單位還是政府均必須履行這個要約和承諾。所以，差額部分應(yīng)由用人單位支付。養(yǎng)老保險制度改革的底線也是不能降低之前對其承諾的養(yǎng)老待遇。

二、并軌后個人養(yǎng)老保險賬戶的建立

賬戶的建立應(yīng)堅持便于人力資源流動的原則。這需要具備兩個條件：一是個人賬戶建立的政策統(tǒng)一，以消除在制度上的差別；二是關(guān)系到個人未來養(yǎng)老待遇的個人賬戶便于攜帶。機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險個人養(yǎng)老賬戶建立的起始時間應(yīng)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶建立的起始時間一致，個人基本養(yǎng)老保險賬戶儲存額按當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工個人基本養(yǎng)老保險賬戶儲存額建立的方式補建賬。在新的工資制度改革前，個人賬戶儲存額均由職工所在單位支付補齊，個人不需支付。包括補建的個人養(yǎng)老保險賬戶。

轉(zhuǎn)換機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式是為了完善市場體系，必須建立便于人力資源能夠隨身攜帶的個人養(yǎng)老保險賬戶。個人養(yǎng)老保險賬戶體現(xiàn)的是人力資源在以往職業(yè)生涯中為自己積累的養(yǎng)老資本。建立了這樣的賬戶，人力資源就可以方便地隨身攜帶、自由流動。在企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革過程中，基本養(yǎng)老保險個人賬戶的建立與現(xiàn)代企業(yè)制度及其工資制度改革是同步對應(yīng)的。1995年政府提出建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，并明確以1996年1月1日后的個人賬戶儲存額作為計發(fā)個人養(yǎng)老金的基數(shù)（詳見國發(fā)【1995】6號）。在這之前我國對企業(yè)實行的現(xiàn)代企業(yè)制度改革也已基本完成。因此企業(yè)人力資源的工資組成中包含了其為自己繳納基本養(yǎng)老保險費的部分。時至今日，機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇仍然執(zhí)行的是國發(fā)【1978】104號文件，并由原單位承擔(dān)養(yǎng)老的義務(wù)。因此，歷次工資制度改革的設(shè)計在工資組成中均未包含個人為自己繳納養(yǎng)老保險費的部分。所以，補足個人賬戶儲存額的義務(wù)應(yīng)由單位承擔(dān)，以換取單位養(yǎng)老模式向社會養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)換。

原勞動和社會保障部為了解決部分職工在機關(guān)與企業(yè)之間流動中養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)的問題，曾于2001年出臺了《關(guān)于職工在機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間流動時社會保險關(guān)系處理的意見的通知》（勞社部發(fā)【2001】13號文件）。這個文件明確規(guī)定，機關(guān)工作人員流動到企業(yè)后，為其補建的在機關(guān)工作期間的個人賬戶儲存額由同級的財政支付。這個意見十分值得參考和借鑒。它會是一個很好的“模板”。并且，對并軌前已經(jīng)從機關(guān)流動到企業(yè)的人力資源是一種鼓勵，體現(xiàn)了制度上的公平。同時也強化了政府鼓勵人力資源積極參與市場經(jīng)濟活動的意圖和決心，提高了政府的公信力。

三、相關(guān)問題解決方案的建議

1、職業(yè)年金

職業(yè)年金和企業(yè)年金均屬于補充養(yǎng)老保險。它是用人單位在履行法定義務(wù)為職工繳納基本養(yǎng)老保險費后由單位根據(jù)自身的經(jīng)濟效益為他們建立的一種輔助型保險，屬于養(yǎng)老保險體系中的多支柱范疇，與人力資源的職業(yè)崗位和職業(yè)生涯緊密相關(guān)。無論是在企業(yè)還是在機關(guān)事業(yè)單位工作，都屬于個人的職業(yè)生涯，這種輔助型保險是對不同的職業(yè)崗位報酬的補充調(diào)整。所以沒有劃分企業(yè)年金和職業(yè)年金的必要。并軌后統(tǒng)一稱為職業(yè)年金較為合適。

職業(yè)年金的設(shè)立。從資金渠道上看，對于企業(yè)它來源于自身，與經(jīng)濟效益密切相關(guān)；對于財政供給的單位，來源于政府財政。所以，民營企業(yè)由其自主決定，股份制企業(yè)由股東大會決定，國有控股企業(yè)和政府財政支付的機關(guān)、事業(yè)單位職業(yè)年金的設(shè)立及方案報相對應(yīng)的人大審批。國有資產(chǎn)屬于國民所有，財政來源于稅收。現(xiàn)在業(yè)界有種觀點：他們設(shè)想在機關(guān)事業(yè)單位用建立職業(yè)年金的辦法來解決“中人”待遇不下降的問題。我們從職業(yè)年金的資金渠道去考察會發(fā)現(xiàn)這樣做沒有實現(xiàn)真正意義上的并軌，是不合適、不公平的。它形成了一種新的雙軌制。

2、逐步縮小機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老金的差距

這里講的差距是指這樣一種情況：假設(shè)同一個人在獲得同等勞動報酬額的前提下，其在機關(guān)事業(yè)單位工作到退休時享受的養(yǎng)老金待遇與他在企業(yè)工作到退休時享受的養(yǎng)老金待遇之間會有一個差距。前面已說過機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度向企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌后應(yīng)確保并軌前已在機關(guān)事業(yè)單位工作直至退休的“中人”退休時待遇不能降低。

如何消除這種差距呢？可以設(shè)想通過有節(jié)奏的調(diào)整養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)，逐步消除這個差距。在現(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老金計發(fā)辦法中，“中人”的基本養(yǎng)老金由以下三部分組成：基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金。這里基礎(chǔ)養(yǎng)老金有一個1%的計發(fā)系數(shù)，全國統(tǒng)一；過渡性養(yǎng)老金也有一個計發(fā)系數(shù)，由各省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)一確定。可以適時地通過調(diào)整這兩個系數(shù)逐步提高基本養(yǎng)老金的計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)消除差距的目標(biāo)。另外，在消除這個差距的同時，機關(guān)事業(yè)單位“中人”養(yǎng)老金組成中的“新老計發(fā)辦法的差額部分”也就會隨之消失。這種逐步消除差距的辦法從總體思路上看與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革與完善異曲同工。

并軌促成了全國統(tǒng)一市場體系的形成，進一步完善了市場治理體系的建設(shè)。20年改革的經(jīng)驗證明，并軌必然會進一步激發(fā)市場主體和人力資源的活力，釋放出更加強大的創(chuàng)造財富的動力。政府的財政收入和國家的經(jīng)濟實力必然會有一個大幅度的提高。這就為計發(fā)系數(shù)的調(diào)整提供了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。而我國公有制的本質(zhì)屬性為計發(fā)系數(shù)的調(diào)整提供了根本性的制度保障。“中人”是我國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，政府應(yīng)該義不容辭地承擔(dān)解決這個問題的最終責(zé)任。

3、關(guān)于實現(xiàn)個人賬戶儲存額的補建

并軌后，機關(guān)事業(yè)單位工作人員個人賬戶儲存額補建起始時間與企業(yè)養(yǎng)老保險建立個人賬戶時間一致。以個人繳費年度的平均工資作為平均繳費工資預(yù)算出個人賬戶儲存額，將預(yù)算的個人賬戶儲存額在本單位內(nèi)進行公示并由個人確認(rèn)；繳費結(jié)算年度的平均工資根據(jù)本人工資標(biāo)準(zhǔn)計算出來，這個工資標(biāo)準(zhǔn)有三個途徑可以獲取。一是本人人事檔案；二是單位工資發(fā)放存檔材料；三是缺少的材料可以根據(jù)文件推算出來。

在技術(shù)及操作層面上，現(xiàn)在全國已經(jīng)有一支經(jīng)驗豐富技術(shù)嫻熟的經(jīng)辦隊伍，他們多次經(jīng)歷了擴面工作，所以為4000多萬機關(guān)事業(yè)單位工作人員補建個人賬戶，相對于為3億多人的服務(wù)來說在具體操作上是沒有大的障礙的。

加速推進養(yǎng)老保險制度的并軌是當(dāng)前市場經(jīng)濟中確保人力資源自由流動的必然要求。現(xiàn)行的企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度是一個具有廣泛基礎(chǔ)、比較成熟的制度。為“中人”建立與企業(yè)相一致的個人養(yǎng)老保險賬戶就實現(xiàn)了市場需要的真正意義上的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度——就業(yè)人員養(yǎng)老保險制度。由用人單位補足新老計發(fā)辦法的差額部分，以確保在機關(guān)事業(yè)單位退休的“中人”養(yǎng)老待遇不降，遵守了市場經(jīng)濟公平的原則，確保了單位、政府的信用。做到上述兩點，兩種制度的平穩(wěn)并軌就能實現(xiàn)。□

（作者單位：合肥市機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險管理中心）

責(zé)編：周蕾