社會組織參與居家養老服務的機制研究

王瑋

【摘 要】本文以南京市鼓樓區居家養老服務網為背景，以轄區內社會組織心貼心養老服務中心為對象，對社會組織參與居家養老服務的機制進行了深入的分析。研究發現，心貼心通過競爭性和非競爭性兩種渠道實現對居家養老服務的參與，這種參與機制下，社會組織彌補了政府和市場職能的空缺，取得了良好的服務效果，受到老人們的歡迎。

【關鍵詞】社會組織 居家養老 參與方式

鼓樓區是南京市人口集中、商貿發達的主城區之一，轄七個街道，六十五個社區，根據南京市人口普查報告，該區是老齡化相當嚴重的地區。積極的養老服務舉措、社會組織的廣泛參與、全社會的共治既是應對老齡化趨勢嚴重的現實需要，也是促進該區穩定和可持續發展的必然選擇。本文以該區社會組織心貼心養老服務中心參與居家養老服務為例，闡述其參與的機制。

一、 研究設計

1、研究目的

本文旨在通過對南京市鼓樓區心貼心養老服務中心參與居家養老服務的案例，透視其作為一個典型的社會組織參與到公共服務當中的運行機制，便于調查對象、或是和本文調查對象同屬一種機制的其他社會組織反觀自身欠缺之處，有效地改進使組織得以更好的發展，為公眾提供更好的服務，也為當前在我國發展得并不完善的社會組織提供理論參考。

2、概念界定

社會組織：即非政府組織，國內也稱為民間組織、中介組織，由于它既不是政府組織，也不是企業經濟組織，所以又被稱為第三部門，簡稱NGO。

居家養老：以家庭養老為主，社會養老為輔的養老模式。

3、研究對象

本文所調查研究的對象是登記注冊在南京市鼓樓區民政局下的一個民辦非企業組織——心貼心養老服務中心，成立于1998年，于2003年正式加入到鼓樓區居家養老服務網的構建當中，是社會組織參與居家養老服務的典型代表。

4、研究方法

本文采用的是實證研究中的個案研究法。實際調查的過程當中，采用了半結構式訪談的方式，前期搜集資料數百篇，完成訪談11個。（見表1）

二、社會組織參與居家養老服務的機制

統計數據顯示，鼓樓區目前60歲以上老年人口達10多萬人，占全區人口比率約16%，其中空巢、獨居、高齡、困難老人占老年人口的近50%。為了解決養老難、養老貴的問題，鼓樓區政府決定引入第三方社會組織提供專業的養老服務，心貼心養老服務中心正是在這樣的背景下順勢而入，進入到鼓樓區的居家養老服務領域。

1、參與養老服務的方式

鼓樓區的居家養老服務網是由政府購買或補貼、社會組織運作、老人受惠的創新型社區養老模式。心貼心養老服務中心作為唯一被授權的社會組織，以承接項目的方式參與該網的運作。

社會組織和政府是服務網中的兩個重要主體，心貼心養老服務中心的參與可以分為競爭性參與和非競爭性參與兩種方式。

（1）非競爭性參與——項目委托。在這部分非競爭性的參與中，整個服務被塑造成一個項目的形式，鼓樓區政府是購買方（即項目發包方），通過年度財政預算，每年投入一定的經費，購買居家養老服務。“心貼心”作為項目的承辦方，組織一支專業護理團隊為符合困難條件的老人（名單由政府提供給機構）提供免費服務（對于老人來說免費，實際費用由政府支付），為自行購買的老人提供低償服務（因每小時服務僅為10元，遠遠低于一般勞動行業所得，屬于福利性質）。

（2）競爭性參與——公益創投項目。近些年來，鼓樓區政府民政部門在社會養老服務方面出臺新舉措，即大力推廣公益創投項目，在眾多社會組織當中公開招標，每個項目著眼點可大可小（由于還處在試水階段，大多為幾萬元的小項目），根據工程量大小設定一定額度的資金，分配給中標組織去具體開展實施。“心貼心”多年從事居家養老服務，豐富的專業知識、經驗和強大的品牌公信使其在和區其他社會組織的角逐中非常有競爭力，拿下了不少項目的運作資格。

2、提供養老服務的方式

心貼心養老服務中心作為一個多年提供養老服務的專業社會組織，根據鼓樓區老人的實際需求，結合組織所擁有的資源，為老人們提供形式多樣、種類齊全的服務。

（1）按照服務費用劃分。上門服務是居家養老服務網的主要工作形式，按照每次服務所收取的費用劃分，“心貼心”所提供的居家養老服務可分為無償的和低償的兩種類型。

（2）按照服務形式劃分。上門提供服務是居家養老服務網的主要工作形式，但除此之外，“心貼心”根據老年人的實際需求還提供多種形式、種類齊全的服務，可分為托養服務、援助服務、緊急求助服務、膳食服務、精神關愛、老年大學和助老職業培訓六大類。

3、養老服務的評估機制

科學的監督評估機制是確保項目有效實施的重要環節，心貼心養老服務中心所參與的居家養老服務各個項目受到一系列監督評估機制的檢測和制約。

鼓樓區政府的做法是建立具體的區、街道、社區居委會三級評估網絡，并引入第三方評估機構對“居家養老服務網”進行前期需求、中期實施、后期效果的系列評估。

4、參與養老服務的效果

自心貼心養老服務中心2003年參與居家養老服務以來，鼓樓區從未發生過老年人非正常死亡或去世多日無人知曉的事件，眾多孤寡、獨居、空巢、困難老人在服務網絡的覆蓋下享受到了生活照料。

（1）老人得到實惠，項目滿意度較高。最初老人們對服務人員的上門是十分排斥的，憑借長期不懈的堅持和優質專業的服務，老人們感受到便利和實惠，逐漸接納了這樣一種新型的服務模式。項目實施之后，政府、第三方機構包括“心貼心”自身組織過多次針對老人滿意度的調查，結果均顯示老人對“心貼心”提供的各項服務滿意的占絕大多數。目前居家養老直接受益的老人近1600人，間接受益的家庭約7000戶。

（2）分擔社區壓力，獲得認可。作為一項新生事物，心貼心養老服務中心對居家養老服務的參與曾經受到過基層組織——街道和社區的懷疑、基層工作人員的抵觸，認為他們在和社區“搶飯碗”。“心貼心”秉持著為老人誠心服務的理念，積極和社區配合，以實際行動向社區表明態度。看到“心貼心”在養老工作方面發揮越來越重要的作用，社區感到擔子輕了，態度也由原來的“懷疑”變成“大力支持”。

（3）彌補政府職能的不足。鼓樓區老年人口數量大、需求層次廣，養老壓力非常沉重。在原本的需求和供給難以得到平衡的狀況下，鼓樓區政府首創性地通過項目委托的方式購買心貼心養老服務中心的服務，打開社會組織參與公共服務的渠道，改變了這種固有局面。民政部門的管理人員對“心貼心”有很高的評價。

（4）帶動區域內下崗職工再就業。心貼心養老服務中心所招募的服務團隊，其成員絕大多數都是鼓樓區四五十歲左右的下崗女職工，這部分群體往往是支撐一個家庭的核心力量，卻由于文化水平不高，再就業難度很大。“心貼心”于是將她們招募進組織中來，由下屬的協和職業技術培訓中心進行統一的專業培訓，為老年人提供護理服務并得到相應的報酬。

（5）完善區域內共治框架。在“心貼心”參與居家養老服務的過程當中，我們明確感受到了社會組織的參與給公共事業管理帶來的新的活力。這種新生能量的注入，推動著新型社會管理模式的建立。社會組織通過動員社會力量、召集志愿者等方式，有效地積聚人力、物力，在政府和市場之外發揮促進社會福利、平等互惠的作用，構建一個更加完善的社會共治框架。

三、問題與思考

心貼心養老服務中心參與鼓樓區居家養老服務的運作模式為區域內老人和其家庭帶來了豐厚的實惠，但是在筆者的走訪調查中，也發現這種機制下存在的一些問題，制約組織發展、影響服務層次提升，現提出和大家共同探討。

1、服務購買方的問題

居家養老服務的購買方——鼓樓區政府沒有出臺一套制度化的購買政策。目前的情況看來享受鼓樓區政府專項財政補貼提供居家養老服務的社會組織只有“心貼心”一家，其參與方式是非競爭性的，且接受的評估機制并不完善。

除此之外，機構工作人員告訴筆者，對照現行的法律法規，“心貼心”服務的項目不符合任何非應稅項目，不能享受減免稅費的優惠政策。社會組織享受各項政策優惠的制度，看上去很完善，實則漏洞很大，機構自成立以來一直被當做一般營利性企業看待，稅收名目一項都沒少。且政府針對居家養老服務的購買資金常常不及時到位，這時為了工作能夠維持下去，只有組織自己先貼錢做。

有鑒于此，政府方面當以更加開放的態度對社會組織進行政策引導，加快制度建設，支持真正有生命力的社會組織出現，鼓勵不同組織參與居家養老服務的投標。并且購買資金應及時快速到位，給予社會組織的政策優惠應落到實處。

2、服務提供方的問題

心貼心養老服務中心在參與居家養老服務的過程當中，面臨很大的經營壓力。一方面由于上文所提到的不能享受各項福利政策，另一方面政府補貼的標準偏低，常常不得不挪動機構養老的收入用以填補運營虧空。

沒有組織競爭的現狀導致“心貼心”沒有強烈的競爭意識，在養老服務領域的實際壟斷地位，造成鼓樓區的養老市場中缺乏統一的收費標準和固定程序，缺少共同認同的行業規范。后果就是機制運行的效率低下，工作改進的動力不足。

因此，筆者建議服務的生產者——即心貼心養老服務中心應當力圖向一個更加專業、更加高效的社會組織發展，增強競爭意識，制定嚴格系統的規章制度并嚴格按照程序辦事。同時，應當樹立良好的品牌形象，增強融合社區各種資源的能力，包括吸納企業和個人的捐贈，提升居家養老服務的質量與層次。□

（作者：上海交通大學人文藝術研究院研究生）

責編：劉冰石