治理視角下的新一輪行政體制改革

梁華

摘 要：行政體制改革是全面深入推進改革的重要內容。治理視角下的行政體制改革趨向是以更為柔性化和個性化的公共治理方式來建立人民滿意政府。分析了新一輪行政體制改革的特點，提出改革的重要舉措：行政體制改革的目標是建立中國特色社會主義行政管理體制，核心問題是發揮經濟體制改革的牽引作用，突破口是審批制度改革，理念是有限政府，依據是憲法和法律。

關鍵詞：治理；行政體制；改革

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0001-02

當前，我國正處于從傳統社會向現代社會的加速轉型期，各類問題交錯復雜，尤其是近30多年來經濟增長和社會發展所積累的各種矛盾凸顯，都需要創新政府改革與治理模式，深入推進行政體制改革。十八屆三中全會《決定》將改革提到前所未有的高度，并且用治理的理念指導改革，而行政體制改革是全面深入推進改革的重要內容，是無法回避的問題，必須攻堅克難。

一、治理視角下的改革趨向

（一）與管理相比，治理更具有現代化的特征

與管理相比，治理更強調互動、參與、合作、協商、法治、公開、透明、體制機制創新等特點，這些特點更符合現代化的特征。傳統的管理側重黨政機關的領導權威，注重自上而下的安排與命令；而治理除了要自上而下的領導、命令、支配，還要包括服務、回應與關懷，以及自下而上的參與、訴求表達。傳統的管理突出黨政機構的統帥作用，在各行業各領域大包大攬，是全能型強勢大政府；現代治理理念在突出黨政機構統帥作用的同時，強調激發社會的活力，強調企業的社會責任，強調公民的依法自我管理，是多元主體協作協商的良性互動模式，是有限政府。傳統的管理公開透明度不高，極大地制約了社會各方面的參與熱情；現代治理理念要求提高公開透明度，便于公眾和媒體發揮監督作用。可以說，治理理念是改革開放以來，長期改革與建設實踐的經驗和教訓的總結，是一次重大的理論創新。

（二）政治的功能以及逐漸淡化的統治或者是支配色彩

政治具有縱向和橫向兩個維度的極具緊張色彩的功能：縱向維度凸顯政治的統治、支配、命令功能，強調國家的權力與權威，橫向維度彰顯政治的對話、協商、合作功能，強調公眾的參與表達，然而，兩種概念并不是相互排斥，相互否定，而是體現出政治的一體兩面。隨著大量社會事宜被納入政府的議程，公共管理逐漸淡化了階級統治、支配的功能與色彩，各國開始重新調整國家與社會、政府與市場的邊界，更加關注國家的競爭力、政府的合法性和對公眾訴求的回應能力，更加強調政府的公共服務職能，建立健全基本公共服務體系。

（三）以更為柔性化和個性化的公共治理方式來建立人民滿意政府

在我國，科學發展觀、和諧社會和服務型政府等新理念和戰略的提出，為我國構建新型的公共治理體系提出了基本的指導思想。2003年，“非典”事件以后，政府的社會管理和公共服務職能逐漸引起了社會各界的廣泛關注。2004年黨的十六屆四中全會提出社會管理的概念，黨的十七大、十八大報告都沿用了這樣的提法。十八屆三中全會提出治理的概念，是處理我國轉型期社會矛盾、社會問題經驗與教訓的總結。理念變遷意味著我國政府改革要以社會的公共需求為內在的規定性，更加關注和回應社會公眾的需求，以更為柔性化和個性化的公共治理方式來實現社會的和諧發展，建立人民滿意政府。

二、治理視角下的新一輪行政體制改革的特點

當前，改革已經進入“深水區”、“攻堅期”，各種經濟問題、政治問題和社會問題盤根錯節地交織在一起，復雜性以及處理的難度明顯增強。具有以下幾個方面的特點：

（一）改革更加注重對政府自身的權力運行和行為方式的約束和規范

“把權力關在制度的籠子里”、“打鐵還需自身硬”等理論的提出，三公消費的公開，八項規定的踐行，以及對官員財產公開制度的探索等等，都是對政府自身行為方式的約束和規范，這些都得到了老百姓的認可和好評。所以，要用法律和制度來約束權力，要用監督來約束權力，任何跨越法律邊界的行為都是無效的，摒棄權力至上的特權思想和以權壓法、以權代法的行為。

（二）改革將觸及深層次矛盾和重大利益調整

這么多年來，我們早就認識到粗放式的經濟發展方式難以為繼了，但是轉變調整起來卻是步履維艱，并不是這種發展方式生命力有多強，而是已有相當一部分人從中受益，轉變勢必會有損這一部分人的利益。而且，今后的改革要觸動若干龐大的利益集團的利益，改革的難度越來越大。比如我國的收入分配制度改革已經醞釀討論了很多年，但遲遲未能出臺，很重要的原因就是這類改革大多涉及大型國企等壟斷行業，業已成為今日改革的最大阻力，是亟待破解的體制性障礙。

（三）改革的導向是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用

在社會主義市場經濟條件下，政府和市場是緊密聯系、對立統一的。過去政府是全能強勢的大政府，改革一直處于政府的主導和推動之下，今后的改革要遵循市場化的導向，由市場化引導改革。不能讓政府這只“看得見的手，變成閑不住的手”。市場在資源配置中起決定性作用，并不是全部作用，更不是說市場是萬能的。政府干預經濟的主要理由就是存在市場失靈，解決市場自身無法解決的問題。政府職能主要是創造良好的外部環境，提供優質的公共服務，保障社會公平正義。

（四）改革的路徑由“摸著石頭過河”轉向頂層設計和大膽實踐相結合

鄧小平同志提出的“摸著石頭過河”理論指導了初期和中期的改革，實質是號召全黨和全國人民解放思想，大膽探索，這一理論也發揮了積極的作用。但是，現在改革向深水區推進，僅僅依靠膽大是不夠的，必須轉向理性探索，用系統的頂層設計來引導改革向縱深發展。化解深層次的問題與矛盾需要披荊斬棘的勇氣，更需要理性思考的智慧。

三、治理視角下的新一輪行政體制改革的重要舉措

十八屆三中全會《決定》指出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這一重要思想體現在行政體制改革方面，可以概括為以下幾個方面：

（一）行政體制改革的目標是建立中國特色社會主義行政管理體制

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”，這是行政體制改革的總體目標。政府改革與治理的模式是建立法治政府和服務型政府，十八大報告第一次對服務型政府的內涵做出清晰界定，即職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意。通過改革，理順橫向和縱向的關系，實現政府組織機構及人員編制的科學化、規范化、法制化，實現行政運行的規范有序、公開透明、便民高效，真正讓人民滿意。

（二）行政體制改革的核心問題是發揮經濟體制改革的牽引作用

經濟基礎決定上層建筑。回顧中國30多年來的改革，經濟體制改革對其他方面改革具有“牽一發而動全身”的重要影響和帶動作用，經濟體制改革是深化行政體制改革的動力來源。全面深化改革，需要我們以問題為突破口，抓住影響經濟社會領域的重點難點問題以及老百姓反映強烈的熱點問題著手予以突破，需要我們必須堅持以經濟體制改革為主軸，因為我們依然是處于社會主義初級階段，需要在創新上下功夫，保持良好的經濟運行，這個中心依然不能變，要改革影響經濟發展和市場環境的不適應環節，以此牽引和帶動其他領域改革，使各方面改革協同推進、形成合力，才能全面深入地推進改革。

（三）行政體制改革的突破口是審批制度改革

審批制度改革就是要處理好“放”與“管”的結合。做到“放”要到位，“管”不缺位。第一，“放”要到位，必須把一些基本權利還給人民，還給企業和社會。過去我們的邏輯是：“國家沒允許的，你都不能做”；現在調整為：“國家沒反對的，你都可以做”。顯然，這樣極大地拓展了公民活動的空間，而收縮了政府的空間。第二，“管”不缺位。過去很多部門習慣在辦公室審批，市場準入門檻較高，前期的審批較為嚴格，程序多，手續煩瑣，一項審批耗時耗力，與此同時，服務意識相對薄弱，審批機構與被審批者之間的關系異化為“你求、我辦”的關系，利用權力尋租的機會多，嚴重影響了社會風氣，老百姓意見也比較大。但是，審批之后監管力度不夠，造成一些投機者想方設法進入市場，而其后的產品或服務質量問題、誠信問題等等屢見不鮮。現在要調整為放低市場準入門檻，加大監管力度，動員全社會加強監督。

（四）行政體制改革的理念是有限政府的理念

政府不是所有的事都能管好的。傳統管理體制的一個缺點就是政府干預過度，黨政包打天下，其結果是市場和社會失去了活力，而政府由于承擔了過多責任而不勝其負。過多責任的結果就是問題堆積成山，社會矛盾積蓄，群眾也不滿意。在今天局面下，政府不可能把所有的事情都攬到自己的身上。強勢大政府行為并不能代替市場和社會給老百姓帶來更多收益，事實證明，現在很多問題不可能靠政府單方面解決，很多問題老百姓對解決的結果也不滿意，所以要從全能政府向有限政府轉變，建立協商協調、合作共管的治理模式。

（五）行政體制改革的依據是憲法和法律

要維護憲法和法律的權威。十八屆三中全會《決定》再一次明確了憲法作為根本大法的地位和權威。提出要“建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。”也就是說，我們政府所有的權力都是憲法和法律授予的，“法律不授權，政府無職權”，所以要依法行政，行政體制改革也要在憲法和法律的準則下推進，要不斷地健全法律與各項法規，使行政體制改革有法可依。

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