地方政府土地供應迷途

當前全國土地供應整體充足，但城市之間差異極大。大連、昆明、濟南等9城市商品房去化年數超過十年，價格下調是大概率事件。城市間的巨大差異一方面取決于各地財政壓力各有高低，另一方面也因為土地供應彈性大相徑庭。綜合考慮地方政府財政狀況及當前房地產市場格局，構建新的土地總量供應機制迫在眉睫，否則部分城市將會面臨極大困境。

林海濱？？方天宇/文

在中國內地，地方政府作為國有土地的最終且唯一賣家，對房地產市場起著決定性的作用。數年前，對地方政府“經營城市”、“饑餓營銷土地”以及變相抬高地價房價的詬病不絕于耳。時至今日，隨著供求關系演變，另一個問題浮出水面：地方政府會過度供應土地，從而引發供過于求，致使地產價格發生深度調整嗎？

土地供應整體充足

據國土資源部相關數據，2009-2013年，全國國有商服用地供應總量與國有住宅用地供應總量之和約80.12億平方米，其中國有住宅用地供應總量為57.61億平方米，約含25%的保障性住房（表1）。

假設最終成交面積為總供應面積的80%（國土部未公布以上供應最終成交面積，筆者根據“國有建設用地招拍掛出讓面積136.78億平米”與“國有商服用地、國有住宅用地、國有工業用地供應面積總和170.52億平米”的比較，估計最終成交面積約為供應量的80%），平均容積率為2.0，則實際成交的國有商服用地與國有商品住宅用地，約可建設建筑面積為105.15億平方米的房屋（[80.12– 57.61×25%]×80%× 2）。按2009-2013年5年的商品房平均銷售速度計算（5年累計銷售55.07億平方米），剩余存量的去化時間約為4.5年（[105.15/55.07 - 1]×5）。

由此可見，整體土地供應已較為充足—這與國土資源部的口徑一致，也和業內廣泛認可的“全面供不應求的格局已扭轉”的觀點相符。

各城市土地供應差異極大

考慮到克爾瑞系統在統計土地成交面積時使用每塊出讓土地數據進行累計，可信度較高，本文主要采用該系統提供的數據進行測算。

在選擇城市樣本時遵循以下原則：（1）2013年商品房銷售面積排名前100位城市；（2）有較完整的2009-2013年土地成交面積及商品房銷售面積數據。據此選取53個城市進行分析，其2013年銷售面積之和約占全國銷售面積的34%，銷售額約占53%，且樣本中包含一線城市4個，二線城市24個，三四線城市25個，樣本的選擇具有一定的代表性。數據剔除樣本城市的下轄郊縣及縣級市，且不含保障型住房。

用2009-2013年城市土地成交形成的可供面積扣除同期商品房銷售面積后，除以近5年的平均銷售面積，可得出樣本城市商品房剩余可供面積的去化年數（表2）。不難看出，在土地供應整體充足的基本格局下，各地呈現出很大差異：去化年數在2年以內的城市有17個，2年到5年間的城市有10個，5年到10年間的城市有17個，剩余9個城市的去化時間超過10年；去化年數在5年以上的城市共計26個，約占樣本城市的一半。

就城市規模來看，一線城市土地供應普遍偏緊，供不應求；二線城市則呈現較大差異，既有合肥、廈門這樣供應偏緊的城市，也有大連、昆明等供應明顯過剩的城市；相對于二線城市，三四線城市土地供應總體上更為充裕。

值得指出的是，本文所采用的土地市場的近5年數據，與廣受關注的“目前市場存貨”及月度價格變化數據相比，對市場長期格局更具有決定意義。“目前市場存貨”，指已獲得預售許可證但未銷售的商品房，直接決定市場一到兩年走勢，但對長期市場而言，該指標有不少噪音—比如濟南習慣供應百萬平米級的大幅地塊，開發商拿地后，逐步形成房屋供應，此時短期存量會低估長期供應格局；再如重慶，土地供應節奏突然變快，在最近一年加大供應，導致短期存貨量上升，此時短期存量會引起對長期供應格局的高估。

地方政府財政壓力與

土地供應彈性

地方政府的土地供應行為，是其短期利益最大化下的理性決定，其中特別值得關注的因素是財政壓力和土地供應彈性。

財政壓力往往導致地方政府加大供應土地力度。以重慶為例，根據東方證券的《地方政府債務跨區橫向對比分析》，其地方政府負債率、信托負債比例以及債務償還對土地出讓的依賴度均處于全國前列。從需求上看，2009-2013年間，商品房年去化量穩定在約2000萬平方米。從供給上看，2011年之前，土地供應與商品房去化量較為均衡，但2012、2013年，迫于財政壓力，政府逐步加大土地供應，進而導致最近存貨較多，市場發生調整（附圖）。

另一個重要因素是土地供應彈性，這主要受土地剛性需求、地形和基礎設施影響。一線城市如上海，城市功能涵蓋金融、經濟、航運、汽車、飛機制造、迪斯尼等，這些功能中的任何一個，放到美國都可能單獨成為一個城市，相應帶來大量土地剛性需求，剩余土地相當稀缺。而像廈門這樣的城市，由于受地形限制，土地供應彈性很低。相反，某些城市地勢開闊，一旦基礎設施配套跟上，可供開發的土地很多，如江蘇南通，地處平原、基礎設施好，土地供應彈性很高—這也是過去幾年，部分三四線城市供求關系快速失衡的重要原因之一。

未來演變及建議

首先，城市之間的分化將逐步顯現，并可能遠超預期。目前樓市已進入下半場，需求日趨穩定。前五年的購房需求，既有多年積累的爆發，又有房價持續上漲帶來的投資需求、理財避險需求等各種噪音。未來五年的購房需求，預計將越來越集中在自住需求方面，需求短期內大幅增長的概率很小。

在需求穩定的情況下，土地供應對市場起決定性作用。未來幾年，對于土地明顯供不應求的城市，預計價格還將持續上漲。而上述去化年數超過十年的城市，則可能面臨嚴峻的挑戰，價格下調是大概率事件，并且新的均衡價格將在何種水平取得，存在很大不確定性。

值得一提的是，在這些土地供應過剩的市場，本來就有大量土地囤積在開發商手中。過去幾年價格一路上漲，開發商有意愿持有土地，以獲取升值收益。但一旦市場預期發生逆轉，開發商搶跑求生，則會加速市場價格的調整。

其次，由于地方政府未來兩年財政壓力依然較大，在土地供應彈性高的城市，土地過度供應的潛在風險可能進一步顯性化。據國家審計署披露，地方政府在2014、2015年到期的“負有償還責任債務”就有4.24萬億元，部分政府突擊大規模賣地、變相降價賣地，用以償債的可能性較大。如果該城市本身土地供應就較充裕，存貨壓力已經較大，則土地供應的增加，或許將最終改變市場走勢，甚至導致該局部市場坍塌。

第三，如果某些城市商品房價格調整超過三成，則將對該城市經濟帶來深遠影響。最直接的影響是地方政府土地收入和房地產相關財政收入減少，政府支付能力下降；當地居民資產總額下降，購買力下降。更為嚴重的是對金融市場的影響：如果商品房價格調整超過三成，則大部分城市的土地價格調整可能超過50%（因為建筑成本基本固定），這已達到金融機構通常住房按揭的7成安全線，以及土地抵押的5成安全線，不良貸款將大量產生，進而可能導致相對廣泛的金融業風險及地方政府違約。據國土資源部統計數據，2013年末僅84個重點城市土地抵押貸款總額即有7.76萬億元，一旦出現風險，將沖擊整個金融系統。

上述不同城市的巨大差異，凸顯本屆中央政府將房地產市場調控權力進一步轉移到地方的必要性。房地產市場區域化特征明顯，過去采用的“一人有病，全家吃藥”的簡單思路，顯然無法應對復雜而地方化特征明顯的房地產市場格局。

然而，進行權力轉移還遠遠不夠，中央政府還需要制定新的土地總量供應機制，綜合平衡地方政府財政狀況及地方房地產市場格局，以應對目前眾多地方政府面臨的地產市場下行與財政壓力巨大的兩難困境。當年，香港地區政府在房地產市場大幅回落時，曾經暫停土地供應數年，平衡供求關系，避免了對經濟帶來長期的負面影響。反觀目前部分土地供應已經較為過剩的城市，迫于短期財政壓力，繼續加大土地供應力度，其結果只能是飲鴆止渴。解決這樣的問題，需要綜合考慮財政與房地產市場，一方面引入著眼長期而具有約束的土地供應總量機制，另一方面為財政壓力尋找新的出路。

2014年下半年將迎來房地產市場和土地市場的重要時段，房地產企業和地方政府都將面臨較大壓力，商品房價格及土地價格可能進一步下調。原因是，截至今年5月底大量上市房地產企業只完成全年銷售業績的30%左右，若想完成全年指標，第三季度必須采取行動，房地產企業更為全面的價格調整是大概率事件。與此同時，年內地方政府面臨較大財政壓力，加大土地出讓力度也極有可能。倘若中央政府不能未雨綢繆，在未來市場可能進一步惡化之前，調整供應機制，則未來風險勢必不斷累積。

作者林海濱系摩根士丹利執行董事、杭州工商信托股份有限公司資產管理總監；方天宇系杭州工商信托暑期實習生。

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