我國行政獎勵制度存在的問題及解決路徑構想

付曉濤

摘 要：針對我國網球運動員李娜奪得澳大利亞網球公開賽冠軍后湖北省對其實施獎勵的事件，社會各界發出不同的聲音，以該事件為研究藍本，闡釋行政獎勵的性質，分析行政獎勵所面臨的問題，提出制定相關法律規范建議，以期構建以法律原則為指導、嚴格程序為保障的行政獎勵新格局，充分發揮行政獎勵對社會管理秩序的引導與促進功能。

關鍵詞：行政獎勵制度；問題；路徑

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0087-02

2014年1月28日，湖北省政府獎勵獲得澳大利亞網球公開賽冠軍的李娜80萬元獎金，消息一傳出即引起各界熱議。新浪網調查顯示，反對獎勵的網民多達76%，贊成獎勵的網民不足15%。著名體育評論員黃健翔稱，20年前這樣做絕對沒今天這么多批評，這是社會的進步。甚至受獎者李娜本人也對獎勵持不同意見。深入研究此次獎勵行為，不難發現我國行政獎勵制度存在的問題。

一、行政獎勵的性質——正面功能評價

行政獎勵指的是行政主體依照法定條件和程序，對為國家和社會做出重大貢獻的單位和個人，給予一定的物質或精神鼓勵的行為。隨著行政國家的確立與發展，行政管理方法從倚重于剛性禁令的頒布，逐漸過渡到偏重于柔性執法的引導。而行政獎勵所具有的正面引導、良性促進、非強制化的秉性，使得行政獎勵的管理方法被行政主體愈益重視并廣泛適用。

1.具體行政行為特點。具體行政行為在行政法理論中是一個基礎性的概念，是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，做出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行使職權的行為。基于該定義，具體行政行為至少包括四個方面的要件：一是應滿足主體要件，即體現為行政主體實施的行為；二是應滿足成立要件，即表現為行政主體的單方行為；三是應滿足對象要件，即針對特定的主體做出；四是應滿足內容要件，即影響特定主體權利義務。對照行政獎勵的定義及四個要件的內容，湖北省政府對李娜的獎勵目的在于通過表彰為國爭光的體育健兒，促進體育事業的繁榮發展，當屬具體行政行為無異。

2.層級性及行業化特征。行政管理事務的多樣性與集權化的要求，決定了多層次行政級別及同級別下多部門的科層建構模式。行政獎勵受科層建構模式影響，使得獎勵的種類繁多、旨趣各異。按獎勵的對象可劃分為“外部行政獎勵和內部行政獎勵”、按獎勵的種類可分為“物質行政獎勵、精神行政獎勵”、按獎勵是否有幅度可劃分為“羈束行政獎勵與自由裁量行政獎勵等。存在隱憂的是，面對具有重大管理效用又廣泛實施的行政獎勵行為，目前我國卻并未形成統一規范的行政獎勵法律制度。不同的行政獎勵散見于各種法律形式之中，部分獎勵的依據甚至為會議紀要或紅頭文件。雖然這給獎勵的效率及針對性上帶來了好處，但同時也出現了獎勵設定主體過多、種類過濫、標準參差等弊端。

3.是剛性管理手段的有益補充。行政獎勵強調社會主體的行為在滿足特定條件時，做出利益的給付。與此相對應的是行政處罰（分），即當出現損害社會管理的不當行為出現時，做出利益的剝奪。兩者的有機銜接，是國家實施統治的基本舉措。行政獎勵并非當下所獨有，在秦商鞅變法時期，即令“有軍功者，各以率受上爵，為私斗爭，各以輕重被刑”。隨著福利國家的發展，行政管理的手段日益傾向于通過獎勵等給付行為，以促成有利社會公益等行為的實施。這在單一的侵益行政行為無法取得效果的領域更能發揮其積極作用，典型的例證如見義勇為基金發放、緝拿犯罪分子的賞金、英雄及勞模稱號等等。

二、行政獎勵面臨的問題——負面效果審視

反映良好道德風尚、展示透明公正理念、嚴格程序標準的行政獎勵，能夠促進、激勵與感染人積極實施獎勵所倡導的行為。反之，則無法達至設定行政獎勵的初衷與目的。綜而觀之，我國當前的行政獎勵存在如下幾方面問題，極大削弱了行政獎勵所帶來的積極意義。

1.條塊化分割嚴重。我國行政管理的體系體現為條塊式的管理模式，即由中央部委到地方廳局的行業系統構成為條狀結構，以同級政府管理之下的部門或機構組成的塊狀結構。在條狀結構內部，會基于行業管理的需要設置行政獎勵。在塊狀結構內部，則會基于整個地區的綜合發展設定行政獎勵。條狀結構的行業之間、塊狀結構的地區之間，發展側重及發展程度亦各有不同，更導致行政獎勵的設定千差萬別。例如，全國勞動模范五年評選一次，擬定人選要通過多輪公示，最后由國務院頒發獎章，這是勞動者所能獲得的最高榮譽，獎金一萬元。反觀對李娜的獎勵，從其奪得澳網賽冠軍到收到80萬元獎金，僅有短短的三天。兩者獎金因行業不同有著巨大的差異，程序的嚴謹與復雜程度更是不可比擬。

2.物質化傾向嚴重。通常情形下，金錢給付的激勵作用最為直接，效果也最為明顯。以我國對競技體育的獎勵為例，獲1984年洛杉磯奧運會金牌獎勵9000元，2008年北京奧運金牌獎金漲至35萬元，2012年倫敦奧運會金牌獎勵更是突破了50萬元。通過重獎，固然使我國薄弱又亟待發展的體育項目迅猛發展，但單純以物質獎勵的催生，并不能改變我國群眾體育羸弱的現狀。回溯歷史，物質獎勵雖不可少，但精神獎勵卻是激發人最大潛能的力量。如在土地革命及解放戰爭時期，促使革命先烈奮勇沖鋒的并不是金錢，而是創造歷史的榮譽感與革命信仰。不能不反思的是，當下國家與社會倡導的良好道德風尚、誠信禮儀規范及科技成就等代表人物評選，都與獎金的多寡緊密掛鉤。反觀物質至上的美國，倫敦奧運會冠軍也只有區區2.5萬美元的獎勵，這說明管理者的獎勵思維及公眾對待獎勵的態度已到了何等危險的境地。

3.權力化侵蝕嚴重。行政獎勵作為行政管理的方法和措施，屬于行政主體的自由裁量權。如果行政首長喜歡體育活動，可能就會在獎勵上對體育項目有所傾斜。反之，如果行政首長注重科技進步，或許會通過獎勵對科技成果及轉化予以更多支持。但是，當沒有法律對獎勵的范圍及邊界做出約束的情況下，則該自由裁量權易于被濫用。面對輿論對獎勵李娜的質疑，湖北省政府體育局官員回應，獎勵李娜的80萬元并不是亂花錢，執行的是去年全運會冠軍的獎勵標準。就此答復，更體現出行政獎勵受權力左右的尷尬現狀，李娜是網球職業運動員，其參賽并不代表國家和地區，與代表省級單位參與全國競技的全運會不能混為一談。

三、行政獎勵功能重塑——規制措施分析

行政獎勵中存在的條塊化、物質化及權力化的傾向，已然對我國的激勵機制及其功能發揮帶來了巨大的隱患。如何提升行政獎勵的權威度、敏感度與公信度，以下三個方面的措施不失為有效的路徑探尋。

1.推動獎勵立法。行政獎勵主要體現為物質獎勵和精神獎勵兩大類別，物質獎勵體現為獎金及各種津貼的給予，來源于國家的財政收入；精神獎勵則主要為榮譽的授予，來源于國家的公信。濫施獎勵會導致國庫虧空及信用喪失，而怠于獎勵又會讓可資鼓勵的行為得不到肯定。因此，有必要以行政獎勵立法的形式，對行政獎勵做出必要的限制與約束，防止濫施獎勵和怠于獎勵的兩種傾向。對行政獎勵立法的探索，目前有很多省市做出了許多有益的嘗試，歸納起來可分為以下幾類：一是對已有獎勵種類進行清理歸并，并明確主管獎勵的部門，確保獎勵體系的協調平衡；二是新設獎勵種類必須報請主管部門審批，避免獎勵的泛化及物質性異化；三是以單行法規的形式對獎勵的程序及原則做出規定，防止權力對獎勵的干擾與控制。由于上述立法局限于較低層級的塊狀立法，不具普遍適用意義。故行政獎勵立法的工作重點應當是制定高層級的法律規范，尤其應當及時制定行政獎勵程序法，對獎勵的原則、獎勵的設定、獎勵的標準、獎勵的范圍、獎勵的種類、獎勵的實施程序等做出規制，在此基礎上推動行政獎勵的法制化與規范化水平。

2.遵循法定原則。行政獎勵屬于具體行政行為的范疇，在實施過程中必須遵循行政法所固有的原則，即行政合法性原則與行政合理性原則。合法性原則強調獎勵的主體、對象及程序應當符合法律的規定，依其重要程度及作用范圍，分別適用法律保留與法律優先；而合理性原則強調獎勵應做到公平與適度，并滿足公開透明的要求，以防止裁量權的濫用。據此對湖北省政府獎勵李娜的行為進行審視，存在如下違反基本原則的表現及可能：一是獎勵主體錯誤。在獎金牌匾落款處獎勵機關包括湖北省委，省委并非行政主體，不能實施行政獎勵；二是獎勵對象錯誤。李娜作為職業運動員，系以個人名義參加澳大利亞網球公開賽，并非代表湖北省參加全運會；三是可能未遵循法定的程序，報送、審查、公示、決定是獎勵審批應具有的流程，但湖北省政府至今未對上述流程予以公開，更未對獎勵的法律依據、資金來源做出正面回應。由對李娜獎勵的個例引申開去，所有不遵循行政法治原則而予以獎勵的行為，都將受到輿論的質疑與司法的審查，這是中國法治進步的體現，也是中國市民社會構建初成的縮影。

3.嚴格實施程序。行政程序是行政主體實施行政行為所應遵循步驟、方法及時限的總和。行政獎勵的實施，亦應滿足有關程序性的要求，否則可能會影響獎勵的有效成立，并引發政府公信力的危機。由于立法相對滯后的影響，除部分單行性法規對行政獎勵有并不完整的程序性規定外，絕大多數行政獎勵行為并無可以參照的程序性規范，以至于在實踐中存在程序減損甚至程序倒置的情形。基于行政獎勵的定義及其特性分析，以下內容理當成為行政獎勵應恪守的程序：一是獎勵的提出，必須根據法定的要求，或是依申請，或是依評選的結果而定。二是資格的審查，必須根據事先設定的條件予以對照，防止事后設定標準溯及既往。三是公布及評議，根據不同獎勵的對象和性質，對候選對象予以公示，分別采取公眾投票、專家評議等形式，吸收最大多數人的意見。四是授予獎勵，基于評選的結果，對受獎人頒發獎勵，授予證書，并在可能大的范圍內，廣泛宣傳行政獎勵獲得者的事跡，增強其榮譽感。

四、結語

以物質獎勵方式嘉獎取得佳績的體育健兒，是國際慣例，也是國內通行的做法。但從李娜被獎勵一事為緣起，全國展開了獎勵是否合法、是否適當的深入討論。這對于我國公共財政倫理價值的確立，對于行政獎勵的規范化建設，對于我國體育成績價值觀的建立發展，其作用與意義不可小視。本文研究的目的，在于剖析行政獎勵中的觀念誤區，暴露物質獎勵至上的錯誤傾向，進一步突出精神獎勵的作用，助力行政獎勵積極作用的回歸。

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