環保法修法博弈記

偉民

修法歷程非同尋常

2011年，環保法正式列入立法機關修法計劃。其時，自1989年正式頒行的環保法，正處于極為尷尬的處境。法律長期停滯與污染日益升級之間的巨大脫節，早已導致環保法被架空、被遺忘，甚至一度引發存廢之爭。

在環境學界和眾多環保組織看來，這是一次難得的修法機遇，因而普遍希望對環保法進行拆筋動骨式的大修改。主管環保的環保部亦秉持相同立場，其起草的修法建議稿甚至被外界視為頗具“激進”色彩。

然而，令人一度充滿樂觀的修法前景，卻遭遇了地方政府、權力部門以及產業界的巨大阻力。利益不斷協調的最終結果是，當環保法修法草案于2012年8月正式提交初審時，已經變成了“有限修改”模式，環保部修法建議稿中提出的“按日計罰”、“政策環評”、“公益訴訟”等重要機制，統統被刪除。

如此結果，激起了強烈反彈和質疑。2012年8月底，一審后的環保法修法草案向社會公示，一個月內，有9572名網民提出了11748條意見，絕大多數都是批評之聲，一審草案被公認“沒有多少新意”。

環境學界和諸多環保組織更是以召開研討會、提交建言書等多種方式表達不滿和焦慮。一份由12名知名環境法學者聯署的意見書指出，一審草案是“自20世紀90年代以來各類環境與資源保護法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。更有學者尖銳放言：“簡直就像是一部放縱污染者與污染排放者共同起草的東西！”

更耐人尋味的是，一審草案公布2個月后，環保部在其官網上公布了一份提交立法機關的意見書，針對一審草案旗幟鮮明地提出了四大缺陷和34條具體建議。行政部門將立法博弈由幕后捅到臺前，在中國立法史上極為罕見。

激烈的反對聲浪，使修法進程陷入了擱置狀態。所幸的是，在此過程中，中共十八大首次提出的生態文明建設理念，霧霾持續圍城引發的集體恐慌，都在不斷營造加重環境利益分量的大環境，立法博弈的天平開始悄然逆轉。

2013年6月，沉寂了10個月的環保法修法草案提交二審。令人眼前一亮的是，二審草案已發生了翻天覆地的變化。環保部提出的34條修法意見約有20條寫入了新版草案，“按日計罰”等令各界備感痛心的流產制度，重新復活。

二審過后，立法機關再次將修法草案向社會公開征集意見，這一立法史上的破例之舉，使得民意更加深入地介入了立法博弈，環保利益支持者的影響力進一步放大。

2013年10月，提交三審的環保法修法草案，由“修正案草案”變更為“修訂草案”，這意味著，最初的“有限修改”思路已被徹底摒棄。而在從“小改”轉向“大改”的質變中，立法博弈并未平息，因“公益訴訟主體”等焦點問題仍存激烈爭議，修法草案并未如一般法律那樣三審后付諸表決，而是延遲至了半年后的四審，一些增進環保利益的制度設計，甚至是在最后時刻沖刺成功。

修改后的環保法，條文由47條增至70條，但真正深刻的變化是，新環保法在立法層面完成了環保優先的理念轉型。作為環境領域最為嚴厲的一部基礎性法律，新環保法不僅將為化解當下的環境困局提供強大的制度支持，也將引領諸多已提上日程的環保單行法律的修改或制訂。而其開門博弈的修法歷程，亦將為中國立法留下一個寶貴的鏡鑒。

公眾參與濃墨重彩

從環保組織阻止怒江水電開發，到南京市民梧桐樹護綠行動，從北京六里屯取消垃圾焚燒項目，到廈門、大連等地PX項目異地遷移，再到民意壓力促成的PM2.5信息的去神秘化……最近10多年來，隨著公民環保意識的覺醒和環保組織的成長，我國環保領域不斷涌現出公眾參與、監督政府失靈的活躍身影。

另一方面，以2005年的圓明園防滲工程聽證會為契機，環保部門也在力推環保領域的公眾參與。2006年，當時的國家環保總局還以部門規章的形式發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》。

但在國家立法層面，1989年頒布的環保法僅有一條原則性規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”由于缺乏保障公眾知情權、參與權、監督權的具體條款，直接抑制了公眾參與環保的廣度和深度。因而環境法學者、環保組織都十分期待環保法修改時，能著力構建完善的公眾參與制度。

但環保法修法一審草案卻令各界頗為失望，僅僅增設了有關信息公開的條款，在知情權方面有所突破，在公眾參與決策和監督方面卻毫無建樹。

這一過于保守的修法方案，不可避免地招來了強烈批評。從四川什邡鉬銅項目、江蘇啟東排海工程引發的風波，到多地發生的抵制PX、核電站等項目的群體性事件，均已證明，信息公開越模糊，公眾參與度越低，遭遇的民意反彈就越大，甚至最終演變成“街頭政治”。

力推公眾參與的社會呼聲，最終得到了立法機關的回應。環保法二審草案面世后，令許多人由失望轉向驚喜，除了在總則中確立“公眾參與”是環保的基本原則，“信息公開和公眾參與”已單獨設立為專章，在進一步完善信息公開制度的同時，引入了公眾參與建設項目環評、公益訴訟等制度。

也正是自二審草案起，開始凸顯環保是全社會共同責任的理念，在賦予公眾參與權利的同時，也展開了確立“公民環保義務”的另一個方向。二審草案除了厘定政府、企業的環保責任，也特別宣示：“公民應當增強環境保護意識，自覺履行保護環境的義務”，并在環保宣傳教育方面規定了相應制度。而在四審草案中，強化“公民環保義務”的立法理念更為突出，低碳生活、垃圾分類等極富針對性的倡導性條款紛紛入法，每年的6月5日亦被確立為環境日。

從寥寥數筆到濃墨重彩，公眾參與制度在環保法修法過程中的變遷可謂巨大，但在不少學者看來，修改后的環保法依然留下了些許遺憾。比如，環境聽證、獎勵舉報者等重要制度尚未入法，尤其是，學界多年呼吁的“國家保護公眾享受良好環境權利”的“環境權”條款亦未實現，而在眾多學者看來，在法律中確立“環境權”概念，將為公眾參與以及保障和擴展公民環境權利奠定基石。

“按日計罰”起死回生

加重企業的責任砝碼，是此次環保法修改的重要目標，其核心議題是如何破解“違法成本低”的痼疾。

立法機關一位人士調研時發現，地方發電廠的環保設備經常處于休眠狀態，“一個10萬千瓦的發電機組，每天環保成本大概是五六十萬，如果不開環保設備也就罰款1萬，誰不會算這個賬？”正因為違法成本遠遠低于守法成本，必然誘發“花錢買排污”的所謂“經濟人理性選擇”，環保罰單成了根本不足以阻斷企業違法沖動的“紙老虎”。

環境學界和環保部門的共識是，法律責任過輕是環保法的致命缺陷，也是其淪為“軟法”的根源所在，因而迫切希望重塑一部違法成本高的環保法，而最令其心儀的則是“按日計罰”制度。

“按日計罰”是歐美等國家普遍采用的震懾污染者的利器，是指對持續性的違法行為，以天為單位計算經濟處罰額度，通過不斷累加、不設上限的動態罰款，從根本上根除違法動機。其典型案例是，美國杜邦公司生產的產品曾含有危害人體健康的化學物質，結果從其明知污染風險仍然銷售那天起，到停止銷售之日，每天處罰2.5萬美元，累計罰款3.1億美元，如此天價罰單，令杜邦公司再也不敢觸犯違法雷區。

近年來，我國重慶、深圳兩地也引入了“按日計罰”制度，且成效顯著。以重慶為例，自2007年在全國率先增設這一制度后，當地企業的違法排污改正率由不足5%迅速上升至80%以上。

正是吸收地方試點的經驗，環保部起草的環保法修法建議稿曾明確寫入“按日計罰”條款，但這一修法動議很快遭遇強大阻力，產業界和一些地方政府以該制度將導致企業負擔過重為由，結成了反對同盟。最終，正式提交的一審草案中，“按日計罰”條款已無蹤影，取而代之的是強化限期治理制度。

但令諸多環保專家擔憂的是，限期治理根本無法取代“按日計罰”的威懾作用。一審后，推進環保利益的力量并不甘心，在環境學界看來，倘若錯失“按日計罰”這一嚴厲機制，將對已經十分嚴峻的環保形勢產生災難性后果。而環保部提交的34條修法建議，“按日計罰”也是其重提的重點條款。

頑強的爭取，最終收獲了扳回局面的成果。二審草案明確規定：“企業事業單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數額按日連續處罰。”一度夭折的“按日計罰”制度，就此起死回生。

四審時，“按日計罰”制度繼續向更加精細的方向演進。除了進一步明確處罰額度的依據，修法草案明確規定，地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加“按日計罰”的違法行為種類。這一“放權”條款意味著，“按日計罰”制度在各地的具體運用，將不僅針對違法排污，而是可能擴展至更多、更廣的環境違法行為。

在很大程度上，“按日計罰”制度是史上最嚴環保法的“龍頭條款”。可以預見，這一罰則框架將引領其他單行環保法律作出相應修改，進而徹底終結“違法成本低”的荒謬。未來歷史或將證明，無論是環保執法由軟變硬，還是環境質量由劣轉優，“按日計罰”都是最為關鍵的制度突破。

公益訴訟不斷松綁

在各種形式的環保公眾參與中，公益訴訟被視為公眾監督權最有力的體現。近年來，隨著我國環保組織的迅速崛起，環境公益訴訟已成為各類公益訴訟試水中最強勁的一翼。據不完全統計，截至2012年，我國各級法院至少已受理17起環境民事公益訴訟，原告除檢察機關、環保部門外，便是力圖以訴訟維護公益的環保組織。

然而與寥寥無幾的成功案例相比，更多的環境公益訴訟卻陷入了不被受理的困境。渤海溢油等重大污染事件發生后，都曾有環保組織、維權律師等試圖發起公益訴訟，但均被法院拒之門外。2013年，全國法院甚至沒有受理任何一起公益訴訟。

環境公益訴訟的夾縫式生存，除了地方保護主義、司法不支持等因素外，根本癥結在于長期缺失公益訴訟的法律制度，這也成為近年來社會各界反復呼吁的一大議題。

2012年8月底，修改后的民事訴訟法在中國法律中首次確立了公益訴訟制度，并將環境公益訴訟明確列為其中的一大類型。巧合的是，就在民訴法完成修改之際，環保法修法草案也同期提交初審，但一審草案并未觸及公益訴訟制度。在一定程度上，可以理解為是等待民訴法奠定公益訴訟的基本架構后，環保法再對訴訟主體等關鍵問題作出進一步界定。

果然，環保法修法二審草案正式引入了“公益訴訟”條款，并將有權起訴的主體限定為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。立法機關的基本考慮是，環境公益訴訟作為一項新制度，運行初期不宜放得過寬，以防止濫訴。

但這一過于嚴格的限制，卻引發了諸多專家學者和環保組織的強烈不滿。普遍的共識是，目前我國登記的環保組織已達六七千家，而由帶有強烈官方色彩的國家和省級環保聯合會獨家壟斷公益訴訟，意味著將眾多草根環保組織拒之門外，不僅將阻礙甚至扼殺環境公益訴訟的進程，也有違鼓勵公眾參與的立法初衷。

激烈的反對聲浪，促使三審草案將有權提起公益訴訟的主體調整為“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”。但這一調整仍然被指是“換湯不換藥”，甚至有專家認為比二審草案收得更緊。有統計表明，在民政部登記的全國環保組織共有24家，去除植樹造林等不相關的組織，符合三審草案要求的僅有環保部下屬的數家組織，且只有中華環保聯合會從事過公益訴訟。

與此同時，“信譽良好”的要求也備受質疑，由于缺乏明確的評判標準，這一彈性過大的規定很容易導致自由裁量權的濫用，成為法院拒絕受理公益訴訟的借口。

要求降低環境公益訴訟門檻的強烈呼聲，終于在四審草案中收獲了實質性突破，訴訟主體擴大至“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”的社會組織。而在修法草案正式付諸表決前，過于模糊的“信譽良好”要求也被修改為更為清晰的“無違法記錄”。

環境公益訴訟雖然只是環境權益救濟的一個補充手段，但其真正價值在于，為捍衛環保公益、踐行監督權利開辟了一條嶄新的通道，對于改善環境質量、制約政府權力、監控企業違法乃至推進民主政治而言，這一制度變革無疑帶來了令人充滿期待的前景。