當前土地流轉現狀、問題與對策分析

伯 娜

（淮北師范大學 經濟學院，安徽 淮北 235000）

土地是三農問題的核心，土地流轉是整合土地資源實現收益最大化的重大戰略舉措，十八屆三中全會對農村土地制度改革做出的重大部署，開啟了農村土地流轉變革的大門。各地土地流轉呈現加快態勢，至2013年底，全國土地流轉面積3.4億畝，為2008年的3.1倍，流轉比例達26%，比2008年高17.1%。[1]但也有些地方出現急于求成的現象，土地流轉事關農村穩定和社會改革發展大局，如何有序推進土地流轉是值得深入研究的課題。

一、國外土地流轉的經驗教訓

縱觀國際社會的土地流轉，不難發現土地流轉作為整合土地資源的戰略舉措，其成敗內核是能否實現土地高產潛力；其流轉的關鍵環節是能否遏制大資本兼并土地。若采取了流轉，則如何遏制大資本兼并土地就成為事關全局得失的樞紐；相反，若注重實現土地高產潛力，流轉與否不是實質性問題。對以下案例稍加對比就能得出結論。

菲律賓、巴西、阿根廷等國家的土地流轉：重流轉卻無法遏制大資本兼并土地導致的經濟衰退、社會動蕩和政局不穩。20世紀50年代，菲律賓鼓勵農戶以自己的土地承包經營權來投資入股企業，依靠資本的力量來改造農村和小農，一度成為“亞洲典范”，但進入20世紀60年代中期，西方農業跨國公司和本國資本家通過資本運作和并購等形式控制了農村金融和土地交易以及農資生產供應、農業保險、流通、農產品加工、農村基礎設施建設、技術服務等領域，導致無地農民迅速上升，幾乎一半家庭無地可種，經濟衰退、社會動蕩和政局不穩。[2]同樣，巴西、阿根廷等國家也為大資本兼并土地付出了沉重代價，引發貧困化、政權更迭和社會失范等嚴重后果。

日本、古巴：致力于土地高產潛力內核，真正實現土地資源收益最大化的成功典型。與20世紀50年代鼓勵土地流轉的菲律賓相比，日本則以農業研發，深耕、灌溉系統、商業肥料實現高產潛力。另一個成功的例子是上世紀90年代的古巴，在前蘇東歐劇變、美國遏制封鎖的極端情況下（如1989～1993年間農業化學投入品、工業設備進口下降75%，化肥進口下降3/4，殺蟲劑進口下降60%），農業不得不轉向以傳統適用技術為替代，通過實施生態系統的綜合控制，種養業一體化，間作、輪作和深耕，成功實現化工農業向全球唯一利用生態技術實現安全可持續發展農業方向的轉變。[3]

可見，土地流轉作為土地資源的戰略組合策略，能否遏制大資本兼并土地事關全局，一旦啟動流轉，遏制大資本兼并土地并不是件容易的事，相反致力于實現土地高產潛力，從土地流轉這枚硬幣的背面切入，更能穩妥地實現經濟、社會的健康發展。

二、我國的土地流轉現狀

（一）土地流轉的主要形式

農村土地流轉形式主要有土地轉包、互換、入股等，因此考察土地流轉，首先要明確其流轉的主要形式，表1為各省農村土地承包經營權流轉方式[4]：

表1 各省農村土地承包經營權流轉方式(%)

從表1可見:農村土地流轉形式主要有土地轉包、互換、入股等，其中以轉包與互換為主。雖說截至2013年，全國農村家庭承包耕地轉出面積為3.40億畝，流轉比例為26.2%，但就流轉形式來看，80%左右采取的是轉包形式。這種以轉包為主的單一流轉形式存在一定的局限性，因為它屬于轉包方在保留物權性質土地承包經營權前提下，分離出部分權能(包括經營權中的占有權、使用權和收益權，但不包括處分權)移轉給受轉包方，受轉包方無法取得物權性質的經營權，而只能取得債權性質的經營權，再加上新確立的轉包關系期限不得超過原承包期的剩余年限，最長也不得超過20年。

（二）土地流轉區域特征

考察土地流轉的第二個重要層面是區域特征。雖說土地流轉形式以轉包與互換為主，但由于區域經濟發展不平衡，與此相對應土地流轉也會出現區域特征，情況見表2[5]：

表2 農村土地流轉區域狀況

從表2可見：我國地區間土地流轉差異明顯，呈現東高西低的現象。如東部寧波、蘇州等地區農村土地流轉比例為27%和23%，而中部地區則為7%－8% 左右，西部地區就更低，約在4%－5%左右[4]。很明顯，這種區域特征是中國區域經濟發展不平衡在農村土地流轉上得表現，這表明土地流轉受到區域經濟發展的制約，經濟發展程度越高，土地流轉率較高。與此相適應，若經濟發展落后，過快推進土地流轉，會導致很多不穩定因素的出現。

（三）土地流轉農戶意愿

土地流轉，無論是具體形式，還是區域上的不同，最終土地流轉能否深入推進，落腳點還是參與土地流轉農戶的意愿，作為理性的農戶，其土地收益最大化、風險預估、相關機會成本的平衡共同決定了土地流轉意愿。在此層次上，蔣省三[6]對安徽省懷寧縣、肥西縣和浙江省德清縣等相關區域土地流轉調研，情況見表3、表4：

表3 農戶農地轉出期限分布情況統計（%）

表4 農戶農地轉出渠道選擇分析（%）

從表3、表4的調研數據可以看出：雖說土地流轉農戶占總戶數比重高達90.9%，但土地流轉期限短，多傾向于短期轉出農地，其中未約定流轉期限和約定期限為1年的農戶占被調查農戶的57.5%，自己主動聯系的僅占6.2%[5]。

三、我國土地流轉存在的問題

綜上所述，當前我國土地流轉處于探索階段，雖然取得了一定的成就，但存在的問題主要有以下幾個方面：

（一）土地流轉形式單一，以轉包為主，流轉期限較短

農村土地流轉主要有土地轉包、互換、入股等多種形式，但當前的土地流轉形式大多以轉包為主，流轉期限較短。這本身表明土地流轉的風險很大，作為理性農戶，采取轉包形式是對其土地保障的理性選擇。在這種背景下，堅持土地流轉以農民自愿為前提是規避風險的首要問題，但是，在實際操作中，有的鄉村集體經濟組織、部分村組干部不尊重農民意愿，甚至越俎代皰，強制流轉。這些問題導致土地流轉關系混亂，引發各種經濟糾紛。

（二）我國區域經濟發展的不平衡，嚴重制約了土地流轉的區域推進

土地流轉受制于地區經濟發展水平，經濟發展程度高，流轉容易實現，經濟發展落后，土地流轉則不易推進。我國的地區間土地流轉差異明顯表現出東高西低，東部的寧波、蘇州達27%和23%，中部地區則為7%－8%，西部則僅為4%－5%。在區域經濟發展不平衡短期內很難消除的背景下，在一定的時期內將很難實現土地流轉全局性穩定推進的局面。但部分地區不顧本地經濟發展水平的制約，盲目攀比，急于求成地推進土地流轉將會導致農村，尤其是廣大的中西部地區的不穩定，也使得農民的合法權益得不到應有的保障。

（三）土地流轉農戶意愿低，土地流轉規模受到限制

從蔣省三對安徽省懷寧縣、肥西縣和浙江省德清縣等地的調研顯示：雖說流轉農戶占總戶數比重高達90.9%，但流轉期限短為1年的占57.5%，自己主動聯系的僅占6.2%。農民與土地相伴，以土地為生，雖說部分農民的生存與生活并非完全依賴土地，但是土地上的空間道路與草地、溪流卻連結農村社會資本網絡，在很大程度上限制了流轉規模。若非以群體或村落形式實現城市化，個體或家庭形式要想融入城市及其對應的社會資本網絡，沒有兩至三代人的努力，均是理想主義。[7]因此，對農民而言，遠離土地等同于遠離了原有的社會資本網絡，此時若地區經濟發展落后，城市又遲遲無法為之提供新生的社會資本網絡，則寧可粗放經營甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去，是最保守的理性決策。因此在這種情況下，若沒有給農戶預留一定的時間緩沖，盲目推進土地流轉會引發社會問題。

四、有序推進農村土地流轉的對策措施

推進農村土地流轉，只有堅守“依法自愿有償”的原則，才能有序進行。

（一）致力于實現土地高產潛力內核，為三農的解決提供最終保障

在實施土地流轉策略中，要致力于通過生態技術改造農業，通過農業科技研發，深耕、灌溉系統、商業肥料實現高產潛力，通過實施生態系統的綜合控制，種養業一體化，間作、輪作和深耕，成功實現化工農業向利用生態技術實現安全可持續發展農業的轉變，力避菲律賓、巴西等國家土地流轉中無法遏制資本對土地的兼并從而付出的沉重代價，引入資本固然能在短期內快速改造小農，但長期來看，遏制資本兼并土地卻是難以破解的難題，如何規避由此引發的風險就演化為實在的危險。因此，致力于實現土地高產潛力內核，才是解決三農問題的最終保障。

（二）依法推進土地流轉、尊重農民意愿

以農民為決策主體，鼓勵創新與交流，為其提供應時服務，建立符合市場經濟要求的農村土地流轉機制，確保農民切身利益。農村土地流轉是一項系統工程，完善法律及嚴格執法是保證系統運轉的關鍵。要把農村土地流轉納入法制化、制度化的軌道。農村土地流轉事關農村經濟社會發展和農民切身利益，只有農民才對土地流轉有最終的決策權，政府部門只能是建議與引導，為農民在土地流轉決策時提供應時服務，如法律、資金、處理糾紛等。農村土地流轉沒有固定的模式，不能一刀切，應鼓勵各地從實際出發不斷創新，搭建農民合作與交流的平臺，為其收集整理、匯總土地流轉的經驗與教訓，供農民在決策時提供思路。

（三）建立中央與農村村社直通橋接體制，為農戶提供資金扶持及配套服務

設立全國農村支持基金，直接進入農村村社集體帳戶，在國家規定的使用范圍內，由農民集體自主決定支配。在網絡信息時代，技術條件不成為瓶頸，若通過地方政府、機構與農村相橋接，或除農民集體之外的第三方橋接，在偏城市化背景下，農村與農民很難成為真正的受益方。因此，要制定鼓勵土地流轉的相關優惠政策，建立全國農民交流、技能培訓服務體系，大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為土地流轉創造條件；加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，弱化農村土地的社會保障功能；建立農村土地流轉的財政和金融支撐體系，加大對農村土地流轉的財政和金融支持力度。

（四）強化監管、遏制資本改造小農經濟，走農民其同富裕的道路

資本的本質決定其不可能以農民的最終利益為目的，大資本兼并土地在全球多國均顯示最終會傷害農民利益，給社會造成混亂。國家應引導農民自主、充分整合農村資源，并給農村多提供公共設施所需資金支持。為保障農村土地依法自愿有序流轉，各級政府應強化對土地流轉的監管，加大對借土地流轉之名侵害農民利益行為的督查力度，對土地流轉進行定期或不定期的查檢，遏制資本控制小農經濟現象，走農民其同富裕的道路。

[1]李慧.土地如何“轉”起來[N].光明日報，2014-03-24.

[2]劉坤.“失信之地”——試論菲律賓綜合土改[J].南洋問題研究，2013（1）：82-94.

[3]黃玉珍.謀劃世界的100次會議（下）[M].北京：中國環境科學出版社，2014.

[4]毛飛，孔祥智.農地規模化流轉的制約因素分析[J].農業技術經濟，2012（4）：52-64.

[5]麻昌華，汪安亞.當前農村土地流轉制度中存在的問題及其成因分析[J].湖北民族學院學報，2008（4）：112-117.

[6]蔣省三，劉守英，李青.中國土地政策改革：政策演進與地方實踐[M].上海：上海三聯書店，2010：31－33.

[7]Fingleton B，Garretsen H，Martin R. recessionary shocks and regional employment:evidence on the resil?ience of U.K.regions[J].Journal of Regional Science，2012，52（1）：109-133.