政府采購扶持企業創新的機理研究

郭 寶，卓翔芝，宮 兵

（淮北師范大學 管理學院，安徽 淮北 235000）

引 言

政府扶持企業創新可采取多種措施，多種政策。一般地，有供給政策、需求政策與環境政策。政府采購是需求政策中的一種扶持措施，但是政府采購在促進中小企業發展與科技創新的作用并未得到充分體現[1]。本文將重點討論需求政策中的政府采購對企業創新能力提升的影響。

一、相關研究綜述

在政府采購的功能上，Rothwell指出政府采購主要通過創造一個創新的產品市場、創新需求、新產品的試驗場所來促進企業創新的[2]。Geroski認為政府采購政策比廣泛使用的R&D補貼政策在激勵創新上更有效率[3]。王春暉、李平指出政府采購對企業創新的作用機制是競爭擇優、風險共擔、技術溢出、創新導向[4]。在政府采購扶持企業創新存在的問題上，和金生、張凌志認為存在政府支持力度不夠、政府監督不到位，以及企業自身動力不足等問題[5]。彭鴻廣指出采購工作存在缺少監管、缺少評價，政府采購的范圍過窄導致政府采購單位對采購自主創新產品的意識淡薄，企業對此類政策也并不知曉，采購規模小等問題[6]。高誠森指出政府采購存在尋租行為，認為應建立健全符合中國國情的政府采購制度[7]。而張欽紅、王曉雯則指出政府采購扶持企業創新過程中，存在企業的逆向選擇問題[8]。在具體的政策制定層次上，于安指出政府采購扶持企業自主創新的主要措施應包括采購中的供應商資格與保護、創新的產品或服務優惠、新舊技術出現時的采購變動、政府采購的限額標準、采購方式[9]。馬理認為對政府采購的招投標機制進行設計，防范政府采購中的合謀操縱行為[10]。駱建文、彭鴻廣認為應從服務質量、效率與效益入手設計政府采購自主創新產品的績效評價指標[11]。

這些研究肯定了政府采購對提高企業創新能力有較好的幫助作用，同時也指出政府采購的扶持創新作用同預期目標相比存在的差距、問題以及提出相應的措施。但這些研究并沒有深入討論參與采購后政府與企業的行為是如何影響企業創新的，也沒有過多得從企業創新的深層原因探討如何縮小這種差距，所作出的結論并沒有同政府采購扶持企業創新的過程有機結合起來。此外，既然，政府采購是創造或保護了一個細分市場，那么就有必要考慮市場中的用戶利益對這種政策效果的影響。因此，文章提出不能僅僅局限于討論政府采購的創新扶持作用上面，以及采購體系的設計方面，更需要對政府采購是如何影響企業創新能力的機理有一個基本的認識，這樣才能高效地整合上述學者所作出的研究，最終有助于提高政府采購扶持企業創新的效率與效果。

二、政府采購扶持企業創新的機理

政府采購對企業創新的影響機理如圖1示。

圖1 政府采購扶持企業創新的機理

1.政府采購政策制定：凸現創新扶持優勢

政府首先要制定正確的采購扶持創新政策，政策內容常包括供應企業資格、采購商品、采購方式、采購類型、采購規模、采購范圍、采購標準、采購時限、采購手段等因素。但無論政策如何設計，應主要圍繞：

（1）扶持創新導向性目標。政府采購思想主要從成本節約目標轉移到創新扶持目標上來。

（2）內外部一致性。即政府采購對外要避免與國際通常政策沖突，特別是要避免與WTO框架下采購協議相沖突，避免與國內現有其它法律沖突，同時設置解決法律沖突的優先權或者解決辦法。

（3）采購高效性。雖然采購目標是以扶持創新為主，但仍然強調效率與時間，盡量減少參與企業的參與成本、縮短參與時間、降低參與難度。

（4）采購的針對性。即能夠選擇出合適的企業與扶持項目。一些大強企業、一些成熟技術或產品項目并不太適合利用政府采購來扶持創新。而缺少資金導致創新困難的中小企業、擁有缺少市場檢驗的新產品的企業比較適合利用政府采購進行扶持創新。

2.企業參與：獲得政府采購的創新扶持優勢

制定正確的政府采購扶持企業創新政策僅僅是前提，參與企業應在政府的幫助下要有意愿、有能力、低成本、較公正地參與到采購中去，并獲得相應的直接的資金、技術、分包合同等采購收益。這將意味著一方面，企業應加強自身的參與采購并獲得采購合同的能力。這要求企業要及時、準確、全面掌握政府采購信息，對采購政策要知曉、深入消化，精深分析政策內容，結合自身的優劣勢與創新需求，組建采購團隊，編制參與計劃，整合管理咨詢公司、中介組織、大強企業等其它組織力量，直接或間接幫助自己獲得政府采購的資源，與政府采購相關機構、部門、人員相配合，積極反映所遇到的問題與困難。

另一方面，政府要作好政府采購扶持創新的宣傳、培訓與相關機構的溝通工作，要對參與企業的行為、相關政府部門與人員的行為進行監督，力求最大程度保證夠資格參與的企業都能參與進來，消除企業為獲得政府采購而采取的不合法的行為，保證參與企業的參與成本降低，減少不必要的花費與時間，保證保證政府采購部門與人員能公正、公平地依法辦理企業參與政府采購事宜；依然要保證企業能夠順利獲得采購后應得到的直接的采購利益。

3.創新利基：獲得市場優勢

政府采購扶持創新僅僅使企業獲得一份暫時的受保護的細分市場，這種細分市場就是企業的創新利基，提供了時間與空間的創新保護，使企業能獲得創新資金、市場信息、用戶使用問題等關鍵創新資源，為后續創新打下良好的基礎。因此，企業重點工作將是：建立專項的創新團隊；持續改進產品；解決用戶需求問題；快速構建技術專長與企業聲譽。

4.持續創新：獲得扶持創新優勢

這一階段，企業的工作是將政府采購扶持創新納入企業創新戰略中去。首先，開拓市場。政府采購降低了現有創新利基的競爭激烈程度，然而這個細分市場可能太小，或者未來的競爭仍然會激烈，因此，企業可利用已獲得的市場優勢、資源優勢、技術優勢開拓相同、相似的市場；其次，創新變革。由政府采購所到的一些創新上的優勢畢竟是有限的、短期的，因此企業要利用這一有限時間及受保護的創新利基所提供的資源與技術，加大創新力度，以創新戰略為綱，結合其它創新扶持資源對企業進行創新變革，增加急需解決的創新問題所需的投入，對企業的創新基礎、創新制度進行完善。

5.采購調節變量

（1）創新需求。不同的參與企業可能面臨不同的創新需求與問題，同樣的需求與問題在不同企業之間的重要性、緊迫性、復雜性、難易性也會不同。創新需求影響著參與企業的參與動力、創新動力，影響著采購政策制定。一般地，企業越是缺少資金、缺少市場、缺少時間，所欲解決的創新困難越重要，那么參與政府采購獲得創新扶持優勢的動力與創新變革意愿越大。因此，采購政策應與企業多樣的帶有異質性創新需求相匹配。

（2）企業創新狀況。企業創新狀況不僅影響政策制定，也會影響企業參與意愿、創新激勵與持續創新能力而影響最終的扶持創新效果。企業創新狀況評價，主要包括以下三個內容：第一，企業創新潛力分析。一方面依據企業現有的專業技術創新能力與全體員工的創新能力，另一方面依據企業的基本管理制度、創新管理制度、創新物質資源等創新基礎設施的建全程度，來分析企業未來進行多層次以及長期的技術創新潛力。第二，企業產品創新分析。衡量企業產品是不是屬于創新型產品，原始創新還是模仿創新，高端創新還是低層次創新，持續性創新還是突破性創新以及產品創新的先進性與經濟性分析。第三，企業家精神分析。主要分析企業家及高層管理團隊所具有的誠實守信品質、創新精神與創新意愿的程度，企業家及高層管理團隊越具有這種品質、精神與意愿，企業越能進行創新變革，越愿意加大創新投入，越能有效利用政府采購的創新扶持優勢。企業家精神分析是最重要的評價企業創新能力的標準，政府采購扶持創新對象應首先選擇具有良好創新口牌與良好信用的企業。

三、政府采購扶持企業創新的機理的控制

扶持企業創新是一件艱難、復雜的任務，需要政府、企業、用戶等多個創新主體之間的互動與監督，僅僅靠任何一方自覺、主動地推動采購扶持創新過程順利地進行并不現實。因此需要政府對采購扶持創新工作進行監督與控制，才能保證政府采購的創新扶持效果。這種控制與保證如圖2所示。

圖2 政府采購扶持企業創新的控制系統

1.政府自身的監控

這種監控主要集中于兩個方面。第一，政府采購結構性監控。首先，政府為了應對政府采購目標的改變，而對自身的機構、部門、業績考核作出調整，而與政府采購的公共政策功能具有一致性；其次，要使相關工作人員的素質、業務能力、服務能力、指導能力、解釋能力與扶持政策的要求相匹配；再次，對相關采購人員的違法、違紀行為進行監控，防范尋租行為；最后，對政策制定流程的科學性與高效性進行評價與控制；第二，政府采購內容性監控。對政府采購政策的創新扶持規則、措施進行評價。針對變化的情況與遇到的問題，對政策具體實施規則進行評價與完善；第三，扶持企業的創新能力評價。要對參與企業進行創新能力與創新潛力評估以確定扶持力度、扶持內容，并為扶持效果評價打下基礎；第四，扶持效果的評價。需要對比扶持前后的企業創新能力，比較企業參與成本、政府扶持成本與創新收益，為下一輪政策制定作依據，同時也要評價所選擇的評價體系，是否確實能反映出政府采購的真實效果與效率，能有效區分政府采購與其它扶持措施在提高企業創新能力各自所占的作用。

2.企業實際參與監控

政府對參與采購的企業也要進行監控。這項工作主要集中于以下三個方面：第一，對參與企業的逆向選擇控制。防范不具備參與條件的企業弄虛作假、機會主義行為，防范大強企業借助本身的影響擠占其它參與企業的采購份額，防范參與企業違法、違規的行為；第二，提升參與企業的采購能力。企業對政府采購政策不了解、錯誤理解、不知道如何參與，無法較快、較好地處理參與過程中所遇到的困難、新問題將導致企業參與采購困難，參與成本過高，采購能力較低，這需要政府對企業要加強關于政府采購方面知識的指導、宣傳、解釋，加強與參與企業的溝通，提高它們的參與采購能力；第三，對政府采購人員進行機會主義控制。防范他們的違法、違規、錯誤、不適的采購工作行為；第四，扶持收益的蕕得性評價與監控。核實參與企業是否已及時獲得采購合同所給予的全部經濟利益，對已獲得扶持收益的企業的參與成本進行評價。對企業參與過程的監控就是要確保參與企業就是政府采購所要扶持的企業，確保大多數符合采購條件的企業能夠參與采購，確保已獲得合同的企業能得到應得的直接的扶持收益。

3.企業扶持轉化評價

政府仍然要對企業所獲得的創新資源的分配、利用進行控制與評價。這體現在二個方面：第一，企業的道德風險控制。這要求政府要保證所獲得的采購扶持資源用于產品的改進、用戶解決方案上，用于企業其它創新需求優先級比較高的創新活動中去；第二，后續的創新能力支持。政府仍然要對企業的創新需求與創新困難進行動態分析，對于企業回應市場需求、用戶要求所不能解決的技術與市場難題，政府仍然要提供知識、技術、市場信息方面的支持與幫助，政府仍然要對所選擇或創造的細分市場建設進行必要的投入，比如宣傳有關產品知識、建立標準，為企業后續創新所需要的市場擴大作好外部的支持工作。

4.用戶反應

政府采購實質上就是創造或保護了一個創新利基市場，為了確保企業能夠獲得長久的創新資源，對用戶反應也要重視。這包括：第一，用戶成本評價。用戶成本是指產品生命周期成本，如果實際應用表明，新產品消耗過多的其它政府資源或自然資源，或者其生產制造過程是高污染、高消耗的，那么就需要對這種新產品的政府采購保持謹慎；第二，用戶使用評價。一方面，主要是對使用產品過程中產生的新發現、新需求、新要求、新問題進行搜集與分析，以獲得比較全面的用戶知識與市場信息。另一方面，可以為用戶提供較滿意的問題解決方案，為進一步鞏固利基市場與開拓新市場作準備。盡管聽取用戶的使用評價有利于企業未來的產品創新或提高自身的市場競爭力，但既然市場與用戶是政府所創立并保護的，企業可能更易忽視對用戶滿意度的調查與使用信息的搜集，因此，這一工作也需要政府進行引導，創造機會，搭建用戶與企業的信息交流與反饋平臺，推進雙方交流。

5.第三方監督

要使政府采購能確實達到創新扶持目標，還需要第三方的力量從外部進行監督。第三方力量主要指大眾媒體、專業管理與審計機構、高等學校與科研機構等組織。這些第三方組織具有強大的信息傳播、知識創新、專業技術等優勢，利用這些優勢，第三方組織可以對參與各方的行為進行監督與支持。這種監督表現為：一是信息披露。揭露采購中存在的違法問題、政策的不完善之處以及參與各方的不當行為；二是提供信息交流平臺。可為政府提供信息傳播、知識普及的幫助，為企業提供有價值的用戶與市場反應信息；三是提供有價值的建議、方法、服務。利用自身的知識創新優勢，為企業提供專業的采購服務與咨詢，為政府提供有價值的建議與方法。對于其中的一些組織，這可能要收取一定的費用，但是這恰恰能夠形成一種市場激勵，更能促進企業重視政府采購工作，也能促進這些組織提供高質量的支持服務。

結 論

1．政府采購扶持企業創新是采購流程與企業內部創新流程的有機整合的過程

這個過程一般要經過政策制定、獲得政策優勢、轉化優勢與持續創新努力四個階段，前兩個階段是采購流程，后兩個階段屬于企業內部創新流程。但這四個階段不可能完全割離開來。企業內部的轉化優勢與持續創新努力將影響企業的參與采購能力，也會影響政府的政策制定。同樣，采購政策的制定也會影響其后的企業參與、轉化與持續創新工作。而最終的創新扶持目標則是這一有機整合的過程的結果，任何一個階段工作的低效都將影響扶持創新工作的效果。這將意味著政府采購扶持企業創新工作應該覆蓋這一整個過程，而且要依據企業創新需求與創新狀況進行動態的調整與監控。

2.政府采購扶持企業創新過程是協調政府、企業、用戶三者創新互動過程

在這種過程中，政府、企業與用戶的創新互動關系是最根本的。首先，政府與企業是政策保護下的合同代理關系，政府要對企業參與采購行為與創新行為進行指導與監控，企業也要積極、主動、理智地完成政府給予的創新任務；其次，企業與用戶的關系則是一般意義下的市場交易關系，企業要對用戶的需求負責，要為用戶創造新價值，而用戶也可以提出自己的要求；最后，政府與用戶的關系則類似于組織內部的行政管理關系，用戶被政府政策所限定，但用戶可以向政府反映其遇到的問題與需求，也要理解與支持這種政策，但政府要持公正、客觀態度，既不能過于維護企業的利益也不能使用戶利益受損。正確處理好這三對關系有助于各方對采購政策的理解與支持，有助于實現創新扶持目標。

3.政府采購扶持企業創新是建立完善的政策扶持體系的過程

政府采購扶持企業創新涉及多方主體又是一個動態的過程，還會遇到意外的新問題、新需求，因此扶持工作需要建立多方面采購支持措施。這方面的工作重點是：改革政府自身的組織架構；建立企業家與企業的誠信檔案；建立企業利用采購進行創新的績效評價；建立合理、科學的企業創新與需求評價；建立溝通平臺以協調政府、企業、用戶的關系；建立不同行業、不同企業的的采購扶持細則；充分利用第三方組織的力量。

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[11]駱建文，彭鴻廣.解析與構建政府采購自主創新產品的績效評價指標[J]. 科學管理研究，2008，26（6）：89-92.