中美國存款保險制度失靈之啟示

劉明彥

目前，中國學者和政府機構對中國存款保險制度建設進行積極的研究、探討，甚至官方也聲稱要推進中國存款保險制度建設，一些學者已經就保費的制定和征收、銀行破產后的救助與存款人賠付等細節提出了系統性的意見和建議。諸多跡象表明，中國存款保險制度建設已迫在眉睫。但是，產生于沒有資本充足率監管、沒有存款準備金制度、實行分業經營、利率管制環境下的20世紀30年代的存款保險制度，在混業經營、嚴格資本充足率監管、充足存款準備金率和利率市場化加深的今天是否合時宜，中國有沒有建立存款保險制度的必要？這個問題并不多余。我們試圖通過對美國存款保險制度創立以來的效果進行研究，從而對中國是否需要建立存款保險制度提出自己的看法。

美國存款保險制度黃金期

在19世紀末，美國國會就已經開始討論存款保險的話題，1829?1917年期間，美國有14個州建立了存款保險制度。美國真正的存款保險制度始于20世紀30年代，美國國會于1933年通過了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，1934年聯邦存款保險公司（英文簡稱FDIC）作為一家政府機構成立，負責為銀行存款提供保險，避免擠兌，開創了世界存款保險制度的先河。

美國聯邦存款保險公司的數據顯示，從1934年到1980年的47年中，FDIC保險的銀行破產數量總數為480家，平均每年有12家銀行破產，遠低于1934年至2014年間平均每年破產50家銀行的水平。本階段美國存款保險制度奏效的主要原因有三點：一是美國金融業實施嚴格的分業經營，銀行很少涉及證券、保險業務，銀行交易賬戶資產在總資產中的占比極低；二是美國國內實施嚴格的“Q條款”和金融管制，銀行不能為活期存款支付利息，并對銀行的跨區經營進行限制，銀行面臨較低的利率風險；三是美國經濟保持較快增長，這個期間美國經濟的平均增速為4.74%，因此，美國銀行業面臨著理性的宏觀經濟環境。

美國儲貸危機對存款保險制度影響

20世紀70年代美國的高通脹（平均CPI高達7.5%）和高利率（聯邦基金利率超過10%）使得通過短期儲蓄存款融資但發放長期固定利率房地產貸款的儲貸機構所面臨的利率風險驟升。1982年，美國國會通過一項法案，允許儲貸機構投資安全和不安全的貸款，甚至可以投資垃圾債券。1986年，美國取消了規定存款利率上限的“Q條款”，這使得儲貸機構有機會進行激進的高息攬存。資產負債期限的錯配和存貸利率的倒掛（存款利率20%，貸款利率8%），使美國近30%的依靠吸收短期儲蓄存款，投放于房地產貸款的儲貸機構陷入困境。1986?1995年期間，聯邦儲貸保險公司（英文簡稱FSLIC）關閉了1043家儲貸機構，超過20世紀80年代初期美國所有儲貸機構總數的1/3。從1980年到1994年，FDIC也關閉或強行變賣了1600多家非信貸機構的小銀行。截至1999年，所有銀行還款和資產證券化所得款最終結算結果顯示，美國政府共損失了1200億?1300億美元。救助儲貸機構的巨額成本，最終導致了1987年的FSLIC資不抵債，并入FDIC。儲貸危機期間美國歷年破產銀行數量如圖1所示。

儲貸危機期間美國存款保險制度失靈的原因有兩個方面。一是對儲貸機構監管不力，無法抑制其冒險行為（過度投資高風險的商業房地產及不計成本地吸收儲蓄存款）的道德風險；二是利率市場化、高通脹、放松管制等宏觀經濟環境引發了金融市場的系統性風險，這超出了存款保險制度的保險范圍。

次貸危機對存款保險制度沖擊

2007年4月，美國第二大次級抵押貸款公司——新世紀金融破產，標志著次貸危機的爆發。次貸危機的蔓延，使重倉次貸債券和相關衍生品債務擔保憑證（英文簡稱CDO）的投資銀行和大型商業銀行損失慘重。其中對美國金融體系沖擊最大的是2008年9月雷曼兄弟的破產，引發了超過6000億美元的債券違約，導致美國金融市場的動蕩，加大了大型銀行交易賬戶的損失，使金融危機進一步惡化。而同期FDIC的資本余額僅為346億美元，一家像華盛頓互惠銀行（存款1880億美元）的中型銀行破產即可耗盡FDIC的資本。在此背景下，美國政府推出巨額救助計劃，對“兩房”、美國國際集團（英文簡稱AIG）、花旗、摩根大通等大型機構注資超過3000億美元，才避免了金融危機的擴散。盡管如此，自2007年以來，美國商業銀行總共破產了516家銀行，而且五大投行中貝爾斯登和美林證券被收購，雷曼兄弟破產，美國股票市場和實體經濟均遭受重創。次貸危機以來，美國歷年銀行破產數量如圖2所示。

次貸危機中美國存款保險制度失靈的原因主要包含三個方面。一是在混業經營條件下，保險和證券公司的經營風險會通過金融市場迅速傳遞到商業銀行的交易賬戶，導致銀行資產出現巨額減計，而保險和證券公司的資產（債券、CDO、信用違約互換CDS等）并未保險；二是大型銀行的資金來源中，近50%是非存款負債，主要是債券和票據等，這些非存款負債無需交納保費，但卻面臨更大的市場風險和流動性風險；三是混業經營下，商業銀行交易賬戶和表外資產占比大幅上升，在金融市場動蕩情況下，這些資產可能遭受巨額減計，使商業銀行承擔了比銀行賬戶更高的風險。

中國存款保險制度應當緩行

目前，學者們對中國建立存款保險制度進行了大量的研究，支持建立存款保險制度的理由主要有三個：一是有助于銀行承擔經營風險，而不是由中央財政買單；二是當前的隱性存款保險由于不向銀行收取保費而使其具有更大的道德風險；三是隱性存款保險制度不利于銀行業的優勝劣汰。筆者不同意以上觀點，認為目前中國存款保險制度應當緩行，主要理由如下。

一是中國目前市場化程度較低，土地、能源、資金（銀行）等生產要素均掌握在政府手中，中國經濟主要面臨系統性風險，而存款保險制度無力應對系統性金融風險，因此，中央政府比存款保險機構更有能力應對銀行破產的沖擊和擴散。

二是絕大多數銀行的大股東都是中央政府或地方政府，即使建立存款保險制度，當銀行面臨破產時，政府仍然需要承擔銀行的經營風險。

三是由于絕大多數銀行的大股東是政府，存款人基于對政府的信任，相信政府不會放任銀行破產。因此，即使沒有存款保險制度，中國銀行業發生擠兌的風險仍然較低，銀行經營的道德風險可通過資本充足率監管得以抑制。

四是美國存款保險制度的經驗表明，像中、農、工、建這樣的系統性重要銀行，如果陷入破產境地，即使建立存款保險制度，也不可能對其破產清算進行保障，只能進行救助，而且只能由中央政府救助，存款保險制度對系統性重要銀行并沒有實質作用。

五是在當前中國利率市場化和經濟下行的背景下，銀行業的不良率正面臨“雙升”。截至目前，銀行業不良率已連續7個季度上升，此時實施存款保險制度會加劇市場的擔憂，甚至導致中小銀行存款流向大型銀行，不利于金融體系的穩定和實現充分競爭的目標。

六是存款保險制度從理論講就是一種公共產品，其保險的對象是銀行的存款，但銀行的風險卻來自其持有的貸款等資產，在無法有效監管銀行資產風險的情況下，存款保險制度不可能有效運行。如果存款保險公司有權對銀行的資產配置進行監管，中國銀行業將承擔更重的被監管負擔，而且大部分監管可能是重復工作。

總之，在政府仍然掌握主要金融資源的背景下，再設立一家政府機構存款保險公司（如果屬于非政府機構則得不到市場的信任），除了重復建設，使政府機構更加龐大外，對金融體系的穩定不會起到什么積極的作用。

（作者單位：中國民生銀行信息管理部）