高等院校實行校院二級管理體制改革研究
——以廣東醫學院為例

●邵積榮 陳思寧 黃冬妮

高等院校實行校院二級管理體制改革研究
——以廣東醫學院為例

●邵積榮 陳思寧 黃冬妮

什么是校院二級管理？為什么要實行校院二級管理？怎樣進行校院二級管理體制建設？要回答和解決這些問題，理論思考和實踐探索缺一不可。文章以上述三個問題為切入點，從理論和實踐兩個層面展開研究，為廣東醫學院乃至兄弟院校實行校院二級管理提供更多的參考意見。

高等院校 二級管理 體制改革 研究

一、校院二級管理體制研究的背景

受前蘇聯高度集中的計劃經濟體制的影響，改革開放前，我國高等教育普遍采用學院制。學院制的特點是在學院內設立若干專業系，系作為學院的教學單位，主要承擔學院分配的教學科研任務，各教學系基本沒有人事權、財務權和招生分配權，人財物等權力由學院的職能部門集中掌控。20世紀80年代起，為了通過文理滲透拓寬學生專業基礎，培養復合型人才，校院二級管理體制成為高校內部管理體制改革的一項重要舉措。校院二級管理的根本目的在于解決高校發展的動力機制問題，其核心是通過降低管理重心、下放管理權力，以建立起學校宏觀調控、學院自主辦學的高校運行機制，促進學科的整合和發展，激發各級組織的活力，切實提高辦學效益①。

二、廣東醫學院校院二級改革的實踐

筆者所在的廣東醫學院于2005年撤系設院，全校成立了七個二級學院（第一臨床學院、第二臨床學院、檢驗學院、公共衛生學院、藥學院、人文與管理學院、繼續教育學院）和兩個教學部（體育教學部和社科部），2010年又增加了研究生學院、信息工程管理學院和外語教學部。

幾乎所有高校在成立二級學院之后，校級領導和二級學院負責人都會考慮到這樣一個問題：學校該賦予二級學院哪些辦學自主權？2008年起，廣東醫學院確定檢驗學院為二級財務綜合改革試點單位，按該學院年度學費收入的4%劃撥正常運轉經費，正常運轉經費的二級分配和使用審批權完全由試點單位決定。經過2008至2010年三年的試點，不僅讓試點單位掌握了二級分配的原則和辦法，也引起了全校員工對校院二級管理的關注和思考，開啟了學校推進校院二級管理改革的大門。2011年，新到任的學校黨委書記江文富提出“彎道超車”和“垂直拉升”的思路，要求加快推進校院二級管理改革進程。經過職能部門調研和二級學院申報，學校批準“信息工程管理學院”和“人文管理學院”兩個與醫學關聯度不高的二級學院作為新一輪校院二級管理改革的試點單位。學校按試點學院全年學費收入的28%劃撥試點綜合經費，明確試點單位自主分配和使用“正常運轉經費、學生黨團經費、教學和專業建設經費、學科建設經費”四大塊經費。學校授予試點單位更大的辦學自主權。

三、廣東醫學院校院二級管理體制改革取得的成績及需要破解的難題

從2012年起，“廣東醫學院校院二級管理體制研究”課題組人員一直對試點單位進行跟蹤，發現二級學院在成為試點后自主辦學積極性大大增強，辦學管理水平和專業建設水平明顯提高，但改革并不一帆風順，遇到不少困難，進展十分緩慢。

課題組人員經分析認為，試點給二級單位帶來的變化主要有四個方面：一是辦學責任意識得到提高。信息工程學院在實習點匱乏的情況下，學院領導主動帶領全院員工與多方聯系，在2013年一年內就增加了13間實習基地（在改革前要增加3間都困難），300多名實習生都得到了合理的實習安排。二是成本效益觀念得到加強。試點學院領導意識到人員成本是最大的辦學成本，招聘人員會更加深思熟慮，比如，信息工程學院同網絡信息企業協同創新，聘請既有實踐經驗又具備教學資質的信息工程專家給學生授課，解決了師資不足的問題，同時又拓寬了學生的就業渠道。三是重視社會交流與合作。有了獨立的專業和學科經費作為支撐，試點學院同科研單位、企業對接的積極性大大提高，為學院的科研發展謀求更多資金和技術支持；四是提高了民主決策的能力。兩個試點單位都能夠充分發揚民主集中制的優點，重大事項（如內部機構調整、課程設置、經費分配等）均通過黨政聯席會議或職工大會商定，二級學院的主人翁意識得到有效發揮。事實讓我們樂觀地看到，以財務改革為核心的校院二級管理改革已經帶動了人事、教學、科研和學生管理等部門的相應改革。

隨著試點工作縱深發展，許多“一元管理”時期的做法已不合時宜，需要逐步改進：一是課酬結算方式。人事處統一計算全校教師課酬，這種做法是基于學校明確各授課教師超定額課時的前提下進行的，而在未明確教師個人超工作量的情況下，由學院間獨立結算課酬難以實現。二是科研立項和經費管理。這一部分目前仍由學校職能部門（科技處和教務處）負責。為推動薄弱學科發展，提高教師科研積極性，學校應考慮將該部分權限交給二級學院，由后者根據發展需要自行調配。三是擴大分配權限。學校應將教師外出進修學習的“人才建設經費”和“績效工資”都下放到試點單位，由試點單位自主管理。四是學科、專業建設的統籌規劃。二級學院長期依據學校政策開展工作，習慣于按部就班，學院領導往往考慮短期事項過多，對遠期的布局關心不足，這方面需要學校加強引導。

四、改革試點給予我們的啟示

改革進程中遇到問題和困難乃屬平常，但如果沒有統一的認識，改革的措施永遠無法落實到位。因此，要解決技術上的問題，首先要有正確的認識。回顧廣東醫學院六年來兩輪的試點，課題組人員認為，廣東醫學院校院二級管理體制改革還需要在“創新”、“堅持”和“實干”三個方面多下功夫。

（一）改革需要創新

創新是改革和發展的首要條件，是民族進步的靈魂。對于一所由單科醫學院校發展起來的多學科高校，在向校院二級管理邁進的過程中，理論創新、體制創新和運行創新缺一不可。

1.理論創新。二級管理在理論上沒有標準概念，在操作上也沒有統一模板。因此，進行校院二級改革，無需考慮概念的束縛，而要在建設過程中放開手腳、大膽創新。針對廣東醫學院校院二級改革，現任院長鄭學寶提出二級學院“全成本核算”，要求二級學院在承擔課時費、學生活動經費等日常運轉經費的基礎上還要核算財產占用費和水電費等，這實際上是對二級管理的內涵作了擴展。早在1958年，英國人維澤在《教育成本》一書中就第一次提出了“教育成本”概念。在我國，首先對教育成本探討的是潘序倫先生，1980年，潘序倫先生在他的《開展“人才會計”研究》一文中就提出應當采用工業會計的方法核算學生的培訓費用②，因此可見，對二級學院進行“全成本核算”是有理論基礎的。在當前開展全成本核算的條件尚未成熟的情況下，我們可以將“全成本核算”作為終極目標來指導規劃改革藍圖和布局每一階段的工作。

2.體制創新。人事管理、教學管理、財務管理和學生管理每個板塊下放多少權力，不能一刀切，也無需一步到位，可以根據學校實際情況彈性約定。譬如在財務分配上，如果學校經濟狀況良好，沒有債務負擔，學校短期沒有大型基本建設，學校可把更多的財權下放給二級學院，如國內有的高校將學費收入的52%下放到二級單位（如華中師范大學），也有的高校采取按每生固定標準的辦法劃撥經費（如北京交通大學）。廣東醫學院當前采取按生均學費28%的比例撥款，這個標準是高還是低，不能僅憑比例說話，關鍵是要看二級單位拿了28%之后承擔了多少責任。廣東醫學院一位信息工程學院工科學生每年交給學校學費為4730元，住宿費1500元，財政撥款9890元（8600*1.15），學校總共可得到收入16120元。按照試點約定，學校劃撥給二級學院1324.4元/生（4730*28%），僅占一名學生所帶來總收入的8.22%（1324.4/16120），學校還有14795.6元（16120－1324.4），占總收入的91.78%。從二級學院承擔的項目來看，校級資金并沒有因為推行二級管理而削減，反而由于“分灶吃飯”，學校捂住了“錢蓋子”，更能集中財力辦大事；此外，各二級單位辦學積極性的提升，有利于上下齊心協力把學校發展的“蛋糕”做大做好。

3.運行創新。當前我國許多高校的二級學院數量在20個左右。二級學院可以根據學科特色、發展歷史，保留自己的管理體制和管理模式，應該允許不同學院的分配標準存在差異。如華南師范大學各個二級學院課酬分配辦法和分配標準就有所不同，他們的實踐經驗告訴我們，學院之間收入差異越大，二級單位努力提高辦學質量的動力就越足。

（二）改革需要堅持

改革是探索，是攀登，既要求設計者方向明確，也需要執行者堅忍不拔。從廣東醫學院改革的歷程來看，實行校院二級管理改革，學校領導層和全體員工都必須堅持以下四個原則：

1.堅持鼓勵改革的原則。黨的十八大提出全面深化改革的要求，作為理論高地的高等院校理應理論先行。全國人大代表厲以寧講過“改革是傷筋動骨的事情”。沒人會愿意拋開安逸去自尋煩惱，但我們認識到，貪圖眼前的安逸而止步不前，會為以后埋下憂患的種子。一個有擔當的領導干部就要有為后人種樹的胸襟，而不是在前人留下的大樹底下不思進取。學校高層要敢于承擔，敢于放手，在人、財、物方面給予二級學院更多政策支持，鼓勵先行先試。

2.堅持循序漸進的原則。改革在起步時往往困難重重，推進校院二級改革，需要我們有矢志不渝的決心和循序漸進的耐心。廣東醫學院針對學校學科、院系設置的實際情況，在校院二級改革中可采取“先易后難”的方式逐步推進，以信息工程學院和人文與管理學院等非醫學類專業的二級學院為改革的突破口，取得經驗后逐步向檢驗學院、公共衛生學院、藥學院和護理學院推行，最后著手臨床學院的改革。在臨床學院實行二級管理雖然最棘手，但我們相信，經過其他學院先后進行改革，學校二級管理會產生更成熟更完善的方案和模式，臨床學院的難題終會迎刃而解。

3.堅持邊做邊改的原則。相較于英、美兩國成熟的“校、院、系”三級管理體制，我國高校對二級學院的管理模式還在“摸著石頭過河”③，既要小心謹慎，又要有敢于過河的勇氣。人們常說：先出發的人不一定會先到達，這是競技場上常有的事情；但不出發的人，永遠無法到達，這更是競技場上的鐵律。對于在實踐中發生的問題，我們應該冷靜分析，客觀對待，設法解決，不能一遇到問題就對當初的設計產生懷疑，甚至隨意全盤否定，如果人人都抱著這樣的態度，學校將永遠無法完成二級管理改革的進程。

4.堅持績效評價的原則。通過績效評估，可以為學校的人力資源規劃、財務預算、教學工作安排提供較為準確的信息，可以使有限的資金及時合理地分配到重點專業學科，使有限的資源配置做到最大化，以取得最大收益④。實行二級管理后，學校各職能部門要轉變觀念，主動做好服務工作，變過程管理為過程服務，變行政命令為結果考核，用量化手段促使二級單位按既定的管理軌道自我發展、自我約束，最終實現“小河有水大河漲”，帶動學校整體發展。

（三）改革需要實干

李克強總理指出：“改革貴在行動，喊破嗓子不如甩開膀子。”改革不僅需要思考，更需要踏踏實實的實干精神。當前廣東醫學校院二級改革需要重點解決的事情是：

1.改革課酬結算辦法。課題組人員近期對廣東粵西三所高校課時費分配方案進行專題調研，了解到湛江師范學院的課酬由學校“打包”到各二級學院，學院自主進行二次分配⑤，該做法很有借鑒意義。廣東醫學院可對所有的課程設定統一標準課酬，各二級學院之間按教學計劃規定的標準課酬進行結算；至于兩個以上學院學生在同一時間、同一地點聽取同一位老師授課時，其課酬分攤既可以按學生人數比例進行分配，也可以由學院間協商簡單劃轉。在學院確定可分配總酬金以后，二級學院內部既可以參照學校現有超課時辦法計算每位老師的應得酬金，也可以另行設計其他辦法進行二次分配。

2.改革經費撥付形式。一般文科類高校的實習見習比較簡單，實習和見習工作是在教務處的指導下由各二級學院自行管理和安排的。醫學院校為了統籌管理，一般都設有專門的實習見習管理部門（如醫院管理處、實習管理處），負責實習基地的建設和維護工作。我校文理兼招，學校可以將學生的實習見習經費打包撥付給各個二級學院，鼓勵二級學院采取自行建設和委托實習管理部門代為建設相結合的方式解決學生實習基地問題。為調動實習管理部門工作積極性，學校可以允許實習管理部門按提供實習人數向二級學院收取一定的管理費用于彌補運作經費。這樣做的好處：一是二級學院只管花錢購買服務，便可完成教學任務，不必耗費過多的精力在開辟和聯系實習基地上；二是實習管理部門可充分利用資源優勢，集中安排實習點和下點租車等，減少重復開支；三是實習管理部門的服務質量與其運作經費掛鉤，達到良性循環的目的；四是各二級學院通過實習基地的建設更好地融入社會、服務社會。

3.逐步完善配套建設。二級管理同精細化管理緊密相連，安裝電表水表，統計房產面積是進行“全成本核算”的基礎。由于歷史原因，這些基礎工作比較薄弱，可以采取“分步實施，有粗有細”的辦法區別對待。譬如，對于辦公用房，則可按設定的標準和實際占用的數量準確計算其房屋占用費和水電費（可利用遠程抄表等現代管理手段，精確統計每個房間的水電消耗），對于公共區域的用房和水電費用則可按使用人數或次數進行統計分攤。如此一來，既解決了部分二級單位多占房產和浪費水電的現狀，又可以盤活學校各類資源。

4.充實二級學院管理隊伍。校院二級管理，將原來集中在學校層面的管理工作相應下移到各二級學院。按照“人隨事走”的辦法，可以把部分機關人員分流充實到各二級學院來，實現“小機關，大服務”的管理格局。領導層要做好引導工作，鼓勵年輕干部安心在基層工作，確保二級學院管理隊伍穩定。

5.引導二級學院用好財權。權力的分配有兩個原則：權力的集中以權力的約束為前提；而自主權下放以基層能夠合理地使用這種權力為前提⑥。二級學院在預算安排上容易出現重短期輕長期、重民生輕學科建設的傾向。這些問題的解決，一方面需要職能部門對二級學院經費的二次分配給予專業性的指導，對二級學院的專業建設、學科建設給予必要的幫助；另一方面需要學校改革財務審批制度，給予二級單位在經費使用上更大的自主權。

6.完善二級學院監督機制。為確保每一項重大決策不出現失誤，兩個試點單位領導主動提出要完善二級學院的監督機制，希望成立“教授委員會”、“二級職代會”和“二級紀檢組”等機構，通過擴大民主參與，確保決策的民主性和科學性。學校實施校院二級管理體制之后，應該建立縱橫聯動協同管理的機制，實現責任和權力同步下放、放活和監管同步到位。

7.建立校級績效評價體系。二級管理是把“雙刃劍”，如何保障學校下放的財力、物力使用得當，這是學校領導層最為關心的問題。據相關資料顯示，國內外實行二級管理的高校一般普遍建立了校、院二級績效評價體系，即二級學院根據學校宏觀政策在年初提出學院年度工作目標，在年末根據考核目標向學校提交自我評價報告，學校組織相關部門進行評價考核。這種做法將校、院兩級評價作為學校向學院下放財權、事權的重要依據和對領導干部考核的重要參考，十分值得借鑒和推廣。

五、結語

理論研究和實踐探索，讓我們深深地感受到：校院二級改革既需要職能部門有簡政放權的胸襟，也需要各二級學院有敢于擔當的勇氣；學校既要有明確的指導思想和改革目標，也需要有行之有效的改革方案和管理辦理。經過為期六年前后兩輪的試點，廣東醫人對校院二級管理的概念、校院二級管理的目的以及如何建設校院二級管理等一系列問題已基本清晰并逐步形成共識。毫無疑問，研究并制定符合廣東醫學院實際情況的《校院二級改革方案》和《校院二級管理辦法》這兩項工作已經擺到我們的面前，需要我們深入思考并著手落實。

[本文為廣東醫學院醫學教育2012年重點研究課題，（編號：JY1165）]

注釋：

①吳靜.高校二級管理模式下宏觀調控實現方式探析[J].中國高教研究，2005(5)：23—25

②楊世忠.論高等學校的性質、目標與績效[J].會計之友，2013(9)下：92—96

③鐘沖，王成璋.高校二級學院綜合改革撥款模式研究[J].教育財會研究，2013(3)：29—33

④高翔.高校年度教育經費績效評估指標體系初探[J].經濟師，2012(9)：115—115

⑤湛江師范學院校內津貼分配辦法補充規定（湛師院[2005]111號）

⑥邵積榮，邵嘉琪，陳思寧，龐登文.多校區財務管理問題研究[J].會計之友，2013(5)中：122—125

⑦周巧玲，謝安邦.對高校內部資源配置的思考[J].高等教育研究，2011(9)：36—40

（責編：若佳）（責編：呂尚）

G648.4

A

1004-4914（2014）07-191-03

邵積榮，廣東醫學院社會合作處處長，人文與管理學院會計高級講師、高級會計師；陳思寧，廣東醫學院財務與資產管理處預算科長，會計師；黃冬妮，廣東醫學院社會合作處科員；作者單位：廣東醫學院廣東東莞523038）