高校章程建設的理論思考與實踐探索

●胡景乾

高校章程建設的理論思考與實踐探索

●胡景乾

高校章程建設是高校依法自主辦學的實現形式，其核心是面向社會依章治校。營造依章治校的文化氛圍，是章程建設的前提條件；制定體現高校本質要求的章程文本，是章程建設的基礎工程；章程具有法律地位和法律效力，是高校實現面向社會依章自主辦學的根本保障。

高校章程 依章辦學 文化氛圍 文本質量 法律地位

章程是設立社會組織的基本要件之一，它對外向社會昭示該組織的性質、功能和使命，對內規范組織結構和組織運行規則等基本問題。大學章程被稱為高校的“憲章”，是推進現代大學制度建設，規范學校辦學行為，保障學校依法自主辦學的重要法律文件，其地位作用不言而喻。然而，章程能否體現高校本質要求，高校能否真正實現面向社會依章自主辦學？不少人士仍心存疑慮，本文試圖從理論與實踐兩個層面對此進行一些探討。

一、文化氛圍：高校章程建設的前提條件

由于歷史的原因，我國大學缺乏依章治校的文化氛圍，特別是建國以來高度集權的計劃體制，使得高校長期缺乏辦學自主權，高校已習慣于凡事聽命政府的指令，這種行為習慣和思維定勢更阻礙了依章治校文化氛圍的形成。回顧我國大學章程建設的實踐，我們不難發現，根據《高等教育法》的規定，章程作為高校設立必備的法律文件，自上個世紀90年代末以來，我國陸續設立的一批高校都制定了學校章程，而實際上這些章程卻只是一種“擺設”。一方面，由于高校辦學自主權沒有得到有效落實，特別是學校與政府舉辦者之間的權力與義務關系尚未得到具有法律意義上的界定，章程變成了高校“自說自話”、毫無法律權威性可言的普通文書；另一方面，政府教育主管部門對高校章程也沒有予以足夠重視。因此，高校章程建設在抓好文本制定的同時，應當著力營造依章治校的文化氛圍。大學章程一經法定機構核準公布，政府及其主管部門就應帶頭維護章程的權威，自覺履行章程規定的各項義務，按照章程規定對高校行使相應的領導監督等權力；高校領導班子應依照章程的規定對學校進行治理，行使權力既不缺位，也不越界；各內部組織機構須依照章程規定的規則有序運行；作為高校主體的師生，既用章程來捍衛自己的合法權益不受侵害，又須自覺履行章程規定的各項義務。通過上下共同努力，從而形成舉辦者與辦學者之間目標同向，校內各利益群體之間關系協調，各內部組織機構運行有序，黨政權力、學術權力、民主權力“和而不同”的大學治理新格局。惟其如此，大學章程建設才能取得實效。

二、章程文本：高校章程建設的基礎工程

制定章程文本是大學章程建設的基礎工程。一部高質量的大學章程，應當是大學領導和全校教職員工集體智慧的結晶，它包含了對大學歷史的回顧反思、對大學現實的審視研判、對大學未來的預測展望，既是在科學分析的基礎上對大學優秀傳統的總結概括，又是順應國內外高等教育發展潮流、結合大學自身實際對學校未來做出的愿景設計。大學章程不僅應符合《高等教育法》等相關法律法規，體現國家對不同類型高校發展的期待，更應符合高等教育發展的客觀規律，反映高校作為人才培養、知識創新組織的本質要求；既要在實體內容、制定程序上合法，又要彰顯辦學特色；既從現實出發而又不被現實所困蔽，要立足眼前、著眼長遠，體現前瞻性和創新性。大學章程要明確規定學校與舉辦者之間的權利義務關系，合理界定大學內部各種權利的邊界，有效保障各利益相關者的合法權益，科學設置和安排大學內部的組織結構及其運行規則。筆者認為，制定章程文本應把握好以下幾點。

1.辦學宗旨的鮮明性。有專家認為，大學章程的核心是辦學宗旨和治理結構。所謂辦學宗旨，即辦學的“主意之所在”。“宗”，主要的、根本的；“旨”，旨意、旨趣。辦學宗旨是大學使命的昭示，體現辦學的價值取向，辦學宗旨說明的是要辦一所什么樣的大學。辦學宗旨對外具有標識意義，對內起著定向、規范和整合作用，因此，辦學宗旨必須鮮明、準確，切忌模棱兩可、含糊不清，或自相矛盾；辦學宗旨的文字表述必須準確無誤，力戒產生歧義。辦學宗旨是大學章程的靈魂，但它卻很少外露于“形”，我們很少在大學章程中直接見到稱之為“辦學宗旨”的文字，它往往體現在辦學指導思想、辦學方向和大學愿景的設計中，體現在對人才培養、科學研究和社會服務等功能的表述中，體現在大學精神、校風、校訓的文字中。大學章程一經核準公布，它就同時向社會做出了莊嚴承諾，意味著一種社會責任的擔當。同時，它又猶如大學形象的代言，一部有特色的大學章程，一經面世，就會給社會留下深刻印象，從而顯示出獨特的標識價值。辦學宗旨對內規制著大學辦學方向，可以避免因主要領導人變化而出現的辦學方向的搖擺不定，從而保證大學沿著既定方向前進，使大學少走彎路；辦學宗旨還有利于整合學校各種資源，聚焦既定的目標愿景，引領大學健康發展。

2.治理結構的平衡性。大學治理涉及兩個層面的問題：第一層面是政府與大學的權力關系，具體表現形式可以從大學依法享有充分的自治權力到政府完全控制大學；隨著《高等教育法》的頒布實施，政府還權于高校，中國大學第一層面的問題在法律上已基本解決。第二層面是大學自治權在大學各利益相關者之間的配置，其表現形式可以從各利益相關者有序參與的相對分權形式到某一利益相關者完全控制的高度集權形式；大學章程建設應著力解決的是第二層面的問題，這正是本文所稱的大學治理結構，即大學內部權力配置問題。1998年頒布的《高等教育法》規定：“校黨委是最高權力機構，負責學校的重大決策，校長在校黨委的領導下具有全面管理教學、科研和行政事務的權力；學術委員會具有學術事務的審議權；教職工代表大會享有對大學管理的監督權。”這是迄今為止國家對高校內部治理制度做出的最具權威性的設計。根據這個設計，我國高校內部存在四種權力，黨委是最高權力機構，行使重大決策權，校長行使管理權，學術委員會行使學術事務審議權，教職工代表大會行使對大學管理的監督權。但從實際操作來看，大學的集權現象比較嚴重，大學權力的配置主要局限在校黨委（書記）和校長身上，學術權力和教職工的民主權力沒有得到有效落實。在校、院（系）兩級管理中，權力集中在學校層面的現象也比較突出。如何保障學術權力和教職工民主監督、民主管理權力，如何合理界定校、院（系）之間的權責界線，擴大院系的辦學自主權，應該成為大學章程建設關注的重點。

3.制定程序的民主性。《高校章程制定辦法》不僅規定章程應當載明的事項，提出章程內容方面的要求，而且詳細地規定了章程制定程序，強調民主公開，保證各利益相關群體的廣泛參與，廣泛征求各方面意見，深入調研，充分論證。民主公開、廣泛參與，這不僅是章程合法的前提，而且是章程質量的重要保證。在《安康學院章程》制定中，學校堅持民主公開、廣泛參與原則，組成了由學校領導、學術組織負責人、師生代表、院系和職能部門代表、相關專家、學校法律顧問組成的章程起草小組。起草小組認真學習相關法律法規，廣泛開展調研，先由牽頭部門拿出初稿，再由小組集體討論修改，形成章程草案。其間，先后兩次就學校辦學宗旨、發展定位、辦學方向、培養目標、治理結構、管理體制以及師生權利義務等重要內容向小組的每一位成員書面征求意見，五次舉行起草小組全體成員會議，對草案進行討論、磋商、修改。草案形成后，又分別舉行學生代表座談會、教職工代表座談會以及政府、企業人士和校友代表座談會，多方征求意見，同時，通過校園網向全校師生公開征求意見，并在此基礎上進一步修改，形成審議稿；然后按照“三審”程序，將其提交教職工代表大會、校長辦公會議審議通過后，由學校黨委會審定，然后上報省教育廳核準。

4.文字繁簡的適度性。章程文字的繁簡看似技術問題，而實質上與文化背景有關，在一定意義上體現著章程的風格，西方國家大學章程洋洋灑灑數萬言的不在少數，而國內大學的章程往往言簡意賅，要言不繁，寥寥數千字而已，至多萬余字即可。是繁是簡，不可一概而論，各有利弊，各有短長。文字的繁簡決定于章程內容的細致與粗略，內容細微備至，章程篇幅就長，優點是操作性強，照章辦事，不易走樣；但過于刻板，不利于創新。內容粗略簡約，章程就簡潔，篇幅就短，優點是留有較大的制度空間，有利于大學治理者依據章程的基本精神，根據具體情勢靈機決斷；但章程的規制作用易打折扣。實踐中往往存在不同意見，有人主張細微備至，有人則主張宜粗不宜細，而筆者主張粗細適中，簡繁適度，一般不超過萬字為好。過于粗略簡約，大學治理者的“自由裁量”空間過大，容易導致行政權力濫用，章程的規范作用被削弱；而章程過于細至，不僅導致章程文本繁復拖沓，而且容易給人留下刻板僵化的印象。特別是當我國各項改革進入深水區的大背景之下，大學的領導體制、投入體制、人事分配體制與機制、招生體制等尚處于改革探索之中，大學章程制定應該“設立有限目標，采取重點突破”，把那些可以實現的、能夠規范的領域先規范下來，以此帶動學校整體的發展變革；對于那些來自外部尚不明確的、內部有爭論暫時達不成共識的內容，不妨暫時擱置或預留接口，留待時機成熟時修改完善。

三、法律效力：高校章程建設的根本保障

大學章程具有法律性質，從舉辦者視角看，它是大學與舉辦者之間的組織性契約,是舉辦者與辦學者和師生員工之間的格式合同；從大學組成者視角看,它是大學的自治法；從大學行政管理相對人的視角看,它具有公法的性質,可作為大學師生員工提起行政訴訟和司法審查的依據。但是，大學章程具有法律性質，并不代表大學章程就自然具有法律效力；在我國，大學章程的法律效力產生于法定的審核程序并依法公布，未經合法主體核準和公布，章程就不具有法律效力。而章程核準主體問題，關系到章程在現行法律框架中的地位，以及法律效力的等級。《高等教育法》第二十九條規定：“設立高等學校由國務院教育行政部門審批，其中設立實施專科教育的高等學校，經國務院授權，也可以由省、自治區、直轄市人民政府審批。”由此看來，作為設立高校必備的法律文件，本科高校章程須由教育部核準。而《高校章程制定辦法》第二十三條規定：“地方政府舉辦的高等學校的章程由省級教育行政部門核準，其中本科以上高等學校的章程核準后，應當報教育部備案。”根據《高等教育法》的規定，省級教育行政部門不具有審核高校章程的主體資格，《辦法》通過授權的方式，由教育部授權各省級教育行政部門審核地方高校章程，從授權立法的角度看，教育部作為國家教育行政部門，有權在本部門權限范圍內制定部門規章，也可將地方高校章程授權省級教育行政部門審核。同時，《辦法》對地方本科高校的章程，規定了核準后的備案環節，這是一種授權后的監督方式，既有授權，又有監督，很有必要。但問題是，省級教育行政部門對章程的核準權力來自教育部的授權，而地方本科高校的舉辦者大多是省級人民政府，是否存在程序權力與實體權力的沖突？筆者認為，對地方政府舉辦的高校，可否在章程審核程序中增加一個環節，即在省級教育行政部門核準之前，報請地方政府同意，這不僅可以優化高校依章治校的外部環境，也在一定程度上提升了章程的法律效力。

此外，章程解釋權屬涉及到章程的權威性，《高校章程制定辦法》對章程解釋權屬并無明確規定，在章程建設實踐中，各校對章程解釋權的規定也不盡相同。鑒于我國公立高校實行黨委領導下的校長負責制這一基本事實，筆者認為，公立高校章程的解釋權應歸屬學校黨委，這樣既可樹立章程的權威性，又與公立高校現行領導體制相協調；而民辦高校的章程解釋權則應歸屬于其董事會。

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（作者單位：安康學院高等教育研究中心 陜西安康 725000）

（責編：賈偉）

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1004-4914（2014）07-209-02

陜西省教育廳2013年科學研究計劃項目《高等教育大眾化背景下的新建本科院校內涵式發展研究》（2013JK0401）]