淺析兩岸區際經濟立法的若干基本問題

摘 要：兩岸區際經濟法是調整臺海兩岸經濟管理和經濟協作法律關系的新興法律部門。它體現了我國多法域的特征，亦是我國多法域的產物。兩岸區際經濟立法在性質上是特殊的國內立法，也是兩岸和解的時代產物；兩岸區際經濟立法的形式，目前主要還是授權立法，但已開始有職權立法因素的融入；兩岸區際經濟立法的效力根據，應是在于兩大法域之間和兩岸同胞之間的“共同意志”；兩岸區際經濟立法成果須在各自法域內得到適用，實踐中多采轉化方式；確保公平和提升效率，攸關兩岸區際經濟立法的質量保障。

關鍵詞：兩岸區際經濟立法 立法性質 立法形式 立法質量

中圖分類號：DF41 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）07-025-03

兩岸區際經濟法是調整臺海兩岸經濟管理和經濟協作法律關系的新興法律部門。它體現了我國多法域的特征，亦是我國多法域的產物。兩岸區際經濟立法的主要成果，體現為兩岸兩會簽署的區際經濟協議。區際經濟協議成為了兩岸區際經濟法的主要法律淵源。

自2008年以來，臺海局勢發生了重大積極的變化，兩岸兩會積極協商，快速、高效地就雙方經濟交流中共同關注的議題簽訂了十余項區際經濟協議，內容涉及兩岸空運、海運、郵政合作、旅游、食品安全、金融合作、知識產權、醫藥衛生合作等方方面面。2012年8月，兩岸兩會又簽署了《海峽兩岸投資保障和促進協議》以及《海峽兩岸海關合作協議》，力促兩岸投資關系的良性互動。可以說，在處理兩岸經濟事務的過程中，兩岸區際經濟立法的角色日漸凸顯。

一、兩岸區際經濟立法的性質

兩岸區際經濟立法是特殊的國內立法，是有中國特色的一類國內立法。

我國是一個多元法制國家，境內有大陸、臺灣、香港、澳門等四個法域，各法域都有自己獨特的法律制度，都有自己的立法、行政和司法管轄權。各法域之間的區際法律問題將會長期存在，區際法律協調機制不可或缺。為了規范和促進各法域間的經濟交流與合作，不僅需要有私法性質的區際民商法律的協調機制，也需要有公法性質的區際經濟法律的協調機制。

與香港、澳門相比，臺海兩岸尚未實現統一，兩岸區際經濟立法更為特殊。因為兩岸之間開展和平交流，所以需要有調整和規范兩岸和平交流的原則、規則和制度；因為兩岸之間開展經濟合作，所以需要有調整和規范兩岸經濟合作的原則、規則和制度。兩岸區際經濟立法是兩岸和解的時代產物，既是具有縱向性質的中央和地方間的經濟立法安排，又是具有橫向性質的大陸法域和臺灣法域間的經濟立法安排。考慮到中國大陸和臺灣是全球的兩個頗具份量的經濟體，所以兩岸區際經濟立法不乏時代新意和國際影響。

兩岸之間目前的區際經濟立法安排，主要體現為兩岸兩會之間簽署區際經濟協議。這種區際經濟協議，不同于國際經濟條約，而是部分內容受WTO規則調整和規范的一國國內的特殊立法安排。“協議是在國家尚未統一的特殊情況下，唯一能在兩岸全部領域發生強制力的法律文件。它在兩岸關系治理中所起的作用，是雙方各自制定的法律、法規和規章（命令）所無法取代的。”

二、兩岸區際經濟立法的形式

如前所述，兩岸區際經濟立法的主要活動，是由兩岸兩會進行協商，簽署區際經濟協議。其形式是授權立法而不是職權立法。這種授權立法的立法權并不產生于憲法和法律的直接規定，而是產生于專門的授權。雖然授權立法不能超出授權范圍進行立法，但可以超出被授權主體原來的職權范圍立法。

現階段兩岸之間的協商是由民間團體扮演重要角色。大陸方面授權海協會處理兩岸間的具體事務，包括代表祖國大陸與對方簽署區際協議。臺灣方面則相應成立財團法人海基會，與海協會對談。兩岸兩會的功能，在現階段的兩岸關系中須臾不可或缺。兩會透過制度性協商來達成區際協議，正是“一個中國”國內的一種授權立法活動。兩岸兩會所簽協議雖然不具官方正式法律文件的性質，但是由于彼此在簽訂協議時均有各自公權力機構的授權，且協議內容被各自公權力機構以各自的法律程序予以確認，因而在兩岸均具有法律效力。

大陸海協會作為社會公權力組織，依據其自身章程的規定，接受有關主管部門的委托，經辦涉臺具體事務。一般來說，海協會的章程只能規范內部關系，其之所以能夠參與兩岸區際經濟立法，是基于特定公共利益的需要。平心而論，有關授權立法的根據、主體、權限范圍均不明確，授權立法的監督機關和相應程序的規定亦不完善。為推進兩岸兩會協商的法治化進程，大陸方面可考慮采行特別授權法的形式，在特別授權法中說明授權的理由，將授權事項具體化，明確規定對授權立法的監督與控制程序，規定“批準”、“備案”程序及授權期限等。

2009年11月16日，兩岸正式簽署銀行、證券及期貨、保險業等三項監管合作備忘錄（Mou），內容主要包括信息交換、信息保密、金融檢查、保持聯系和危機處理等方面。此次大陸銀監會、證監會、保監會與臺灣“金管會”直接協商，換文簽署Mou。此次兩岸簽署Mou以大陸、臺灣金融主管部門負責人名稱簽約，落款分別是大陸方面銀行業（保險業、證券業）監督管理機構代表和臺灣方面金融監督管理機構代表。這也昭示著兩岸區際經濟立法已融進了職權立法的因素。

筆者認同由兩岸業務主管機關直接協商并作職權立法的做法，畢竟它操作便捷，所簽協議的法律性質更加明確，并且也不損及“一個中國”的政治原則。兩岸業務主管機關直接協商并作職權立法的做法，應予積極推廣，且予立法規范。

三、兩岸區際經濟立法的效力根據

如我們所知，國際法主要是國家之間的法律，國家受國際法的拘束，同時又是國際法的制訂者。因此，國際法效力的根據應在于國家本身，即在于國家的意志。當然，國際法效力的根據在于所謂國家的意志，并不是指個別國家的意志，也不能說各國之間有“共同意志”，而所指的是各國間的協商意志。此外，國際法的效力還有其實在的根據。當代絕大多數國家通過憲法和實踐，承認國際法的實在性。endprint

兩岸同屬一個中國，兩岸關系不是國際關系，而是特殊的國內關系。為了兩岸關系的和平發展及互利雙贏，兩岸開展區際經濟立法，是雙方政策衡量和政策定向的產物，體現了兩岸的根本意志，也體現了兩岸人民的主流意志。兩大法域的長遠利益和根本利益是一致的，兩岸同胞的長遠利益和根本利益也是一致的，兩岸區際經濟立法的效力根據就在于兩大法域之間和兩岸同胞之間的“共同意志”，因而對臺海兩岸均有法律效力。

數年來，兩岸在遵守區際經濟法方面，均表現出極大的善意。2010年9月12日《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA）正式生效以來，ECFA的各項內容得到了有效落實。兩岸依照貨物貿易早期收獲計劃實施貨物貿易降稅，并分兩階段實施服務貿易早期收獲計劃。迄今為止，兩岸已按ECFA規定全面實施了服務貿易早期收獲清單計劃的內容，并將陸續把全部早收清單中的貨物降為零關稅。

四、兩岸區際經濟立法成果在各自法域內的適用

條約在國內法的適用主要有兩種方式：一是將條約規定轉化為國內法；一是將條約納入國內法而無需轉化。所謂“轉化”，是指國際法的原則、規則和制度由于國內法律行為而納入到國內法律體系中，成為國內法律，或者具有國內法律效力。從我國的法律實踐來看，是傾向于采取條約在國內直接適用的納入方式。因為我國憲法對于條約在國內的適用未作一般性的明文規定，而只是一些國內立法有直接適用的規定。在我國直接適用的條約多數限于特定事項的有關條約，是有關民商事事項的條約在我國的適用。由國內制定法律對條約所規定的事項予以明確規定，也是我國適用條約的常見方式。這種方式既允許直接適用條約，又將有關條約的內容在國內法上明確規定，予以實施。此外，在現行法律規定與條約規定明顯不一致或現行法律沒有相應規定的情況下，我國往往根據締結或參加的條約的規定，及時對國內法作出相應修改或補充。

兩岸區際經濟協議雖然在性質上不同于國際條約，但客觀上也存在在各自法域的適用問題，以規范各自法域內的居民、機關、企業、社會組織的行為，凸顯兩岸區際經濟法的實際有效性。兩岸區際經濟協議向各自域內法的轉化或者納入，自應根據各法域的立法體制，以便于區際經濟協議的實施為目的。由于兩岸區際經濟協議的內容多為管理性規范，實踐中多采轉化方式。如兩岸兩會簽署《海峽兩岸海運協議》之后，2008年至2009年間，相關機構聯合發布了《關于臺灣海峽兩岸間海上直航實施事項的公告》、《關于促進兩岸海上直航政策措施的公告》等行政規章，就兩岸海上客貨直接運輸的實施、兩岸海上直航的政策措施等進行了規范，臺灣地區亦于2008年12月出臺了“臺灣地區與大陸地區海運直航許可管理辦法”，消除了兩岸“三通”的法律障礙。而為落實陸資赴臺投資的兩岸共識，引導和規范大陸企業赴臺灣地區直接投資，2010年11月，國家發改委等機構聯合發布《大陸企業赴臺灣地區投資管理辦法》，就大陸企業赴臺灣地區投資的條件、申請、審核、變更、終止等事項進行具體規定。

綜觀兩岸現行的區際經濟協議，多為“契約性協議”而鮮少“造法性協議”，多是規定兩岸之間的具體權利、義務關系，鮮少創設新的區際經濟法原則、規則或修改原有的區際經濟法原則、規則。也正因為如此，兩岸區際經濟協議向各自域內法的轉化，往往體現為較低層級的行政規章。伴隨兩岸區際經濟立法的深入，上述情況也在漸漸發生變化。《臺灣同胞投資保護法》是唯一一部以法律形式出臺的涉臺立法，大陸也擬對它及其實施細則進行修改，以與兩岸區際經濟協議相協調。

五、兩岸區際經濟立法的質量保障

為保障兩岸區際經濟立法的健康發展，應牢固樹立秩序、自由、效率、公平的價值取向。兩岸通過區際經濟立法，在臺海兩岸之間建立和維護經濟秩序，擴大和保障兩岸的市場經濟主體的經濟自由。確保公平和提升效率，是兩岸區際經濟立法的質量保障。

兩岸區際經濟立法，應追求公平的價值目標，堅持平等互惠，這也攸關兩岸區際經濟法的可持續發展。反觀兩岸區際經濟立法的實踐，大陸單方讓利的現象比較凸顯。為了幫助臺灣農產品特別是優質水果在大陸銷售，自2005年8月起大陸單方面對原產于臺灣的菠蘿等15種水果實施進口零關稅措施。

兩岸作為兩大經濟體，有著彼此不同的經濟利益。兩岸經濟交往本質上就是互利互惠的經濟行為，應當遵循市場經濟原則及規律。兩岸區際經濟立法，應該堅持平等互惠的精神，堅守平等互惠的原則。“平等”應該包括“對等”，展現為“互惠”。大陸未來與臺簽署區際經濟協議，應堅持“成熟一項、簽署一項”的穩健做法，不急于讓利，更不盲目讓利。大陸對臺灣的讓利，只能是在秉持平等互惠原則基礎上的有限、適度的讓利。

效率是指投入與產出或成本與收益之間的比率，指以最少的資源損耗取得同樣的效果，或以同樣的資源損耗取得最大的效果。兩岸區際經濟立法，應有效率目標的追求，致力于降低立法成本和提高立法收益。為實現兩岸區際經濟立法效益的最大化，兩岸應該加強立法準備，抓住立法時機，提升立法效率；合理配置立法資源，節制立法成本；改進立法的審查與批準，防止重復立法，造成立法的浪費；合理配置法律制度資源，做到法律制度諸環節的協調運作，提高法律效益的同時實現立法效益的提高。

只有確保公平，并且提升效率，才能保障兩岸區際經濟立法的質量。為兩岸區際經濟立法質量計，兩岸區際經濟立法應當順應兩岸經濟結構調整加快步伐，積極推進兩岸產業合作向戰略性產業及服務業轉型。兩岸區際經濟立法還應將促進就業、縮小貧富差距等納入其政策目標，大力推（下轉第62頁）（上接第26頁）動改善民生效果顯著的“庶民產業”的發展，力挺公平正義在兩岸經濟合作的戰略地位。

參考文獻：

[1] 萬克夫.兩岸區際經濟法的創制與實施.湖湘論壇，2009（2）

[2] 彭莉.試論近年來兩岸法律事務處理方式的變化.臺灣研究，2011（4）

[3] 周忠海主編.國際法.中國政法大學出版社，2004

（作者單位：南昌理工學院政法學院 江西南昌 330044）

（責編：賈偉）endprint