內蒙古自治區烏審旗生態移民安置中牧民再就業問題探析

2014-09-18 01:13:12楊文婷

經濟師 2014年7期

楊文婷

摘要：防沙治沙生態移民是生態移民中最為重要的類別之一，對于治理沙漠化、減少沙塵暴、提高環境質量都具有重要意義。而在生態移民的過程中，牧民由原來的放牧遷移的生活方式改變為在城市定居的生活方式，巨大的生活環境變化使得牧民需要一個社會適應的過程，在社會適應過程的一系列問題中牧民再就業問題最為重要。文章以內蒙古烏審旗地區為例，重點探討生態移民中牧民的再就業問題。

關鍵詞：生態移民烏審旗毛烏素沙漠牧民再就業

中圖分類號：F240

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）07-027-04

生態移民作為我國解決環境保護問題的重要措施，其實施效果直接關系著能否實現生態環境保護與人自身相協調發展的重要問題。

生態移民主要包括兩個方面：一是指生態移民這一行為，即將生態環境脆弱地區分散的居民轉移出來，使他們集中居住于新的村鎮，以保護和恢復生態環境、促進經濟發展的實踐活動。二是指移民的主體，即那些在生態移民實踐中被轉移出來的牧民。學者們多把生態移民作為一種行為進行定義。葛根高娃、烏云巴圖認為，“生態移民是由生態環境惡化，導致人們的短期或長期生存利益受到損失，從而迫使人們更換生活地點，調整生活方式的一種經濟行為?！眲W敏認為，生態移民就是從改善和保護生態環境、發展經濟出發，把原來位于環境脆弱地區高度分散的人口，通過移民的方式集中起來，形成新的村鎮，在生態脆弱地區達到人口、資源、環境和經濟社會的協調發展。

生態移民的實施使得移民的生活環境發生變化，迫使其生產生活方式、民族習俗文化等方面有了很大改變。其中，以治理沙漠化為目的的生態移民使得牧民的生活受到很大的影響。在牧民社會適應的過程中存在很多問題，其中牧民的再就業問題最為突出。由于生活環境和生產方式的改變，牧民缺乏科學的就業觀念和必要的就業技能。雖然政府針對牧民再就業問題出臺了相應的幫扶政策，但實際上仍有很多因素阻礙了政策實施的影響。

因而，本文主要探討以防沙治沙為主要目的、政府主導的生態移民，以內蒙古自治區烏審旗為例，探討其在治理毛烏素沙漠沙漠化過程中實施的生態移民政策，關注生態移民過程中遷移的牧民的再就業問題。本文選取內蒙古自治區鄂爾多斯市烏審旗生態移民點進行重點探討，烏審旗處于毛烏素沙漠的腹地，毛烏素沙漠是我國防沙治沙的重點區域。烏審旗于2008年實施生態移民工程，于2011年底全旗生態移民工程全部實現。筆者走訪了烏審旗林業局以及當地生態移民的典型社區“南丁社區”了解生態移民政策中針對牧民再就業政策的實施狀況以及現狀，基于該地情況針對牧民再就業問題進行進一步的探討。

一、烏審旗毛烏素沙漠治理中的生態移民現狀及問題

（一）烏審旗生態移民工程的實施

進入21世紀以來，烏審旗內的天然草原退化速度加快，過牧情況未得到根本性解決。農牧業發展，過度開發草地、林地非法開墾等現象不斷發生，土地荒漠化不斷增加，導致沙塵暴等自然災害頻發，直接威脅到居民的生活環境。

為了保護生態環境、縮小城鄉差距，烏審旗政府于2004年正式提出了“以人為本，建設綠色烏審”的發展理念，實施生態自然恢復區移民項目。2008年烏審旗編制了《烏審旗農牧業經濟“三區”發展規劃》，在禁止開發區實施生態移民，移民被轉移到城鎮或者專門建立的移民精品小區中。2008年烏審旗投入4億元，建成烏審召鎮、嘎魯圖鎮、圖克鎮精品移民小區3處，轉移牧民4856人1447戶，農牧業人口降至4萬人，優化國土空間和生態環境。

烏審旗生態移民工程中針對牧民的主要政策包括以下兩個方面：

第一，針對牧民的總體補貼幫扶政策。烏審旗把總體目標確立為實現在規定的時間內，使整體搬遷區內牧民全部退出，為了使轉移的牧民能夠住有所居、老有所養、病有所醫、學有所教、收入不減，提出“四個一”配套工程的標準，即為提供一套住房、找到一份工作、落實一份社保、發放一份補貼。補償政策具體包括土地補償、房屋及生活補償及牲畜出售補償等以及一系列優惠政策，包括就業、創業、教育、養老保險和醫療保險等間接補償的政策。烏審旗制定了比較全面政策補償系統，涵蓋原則、適用對象、補償的范圍、期限、方式和標準等方面。

第二，針對牧民再就業的相關優惠政策。首先，關于就業政策，公益性就業崗位在同等條件下，優先使用整體搬遷區的轉移勞動力；對轉移牧民免費進行職業技能培訓；政府鼓勵駐旗企業應優先錄用轉移的勞動力。烏審旗移民社區“南丁社區”則通過轉移的牧民自愿上感興趣的技術類別，上報人數達到十人以上時，社區會請相關的老師開展職業培訓課；同時社區也與周邊的企業有相關合作，企業給牧民提供一些如保安、清潔的基礎性崗位。其次，在創業政策方面，對于創辦經濟實體的轉移牧民給予創辦5年內減免相應的稅費的優惠政策，并且給予小額擔保貸款。再就業政策和創業政策相結合，既為牧民提供就業培訓和基礎性就業崗位，同時鼓勵牧民發揮積極性和創造性，鼓勵積極創業，推動牧民生活生產方式的轉變，促進轉移的牧民適應城鎮化的生活。

（二）烏審旗生態移民工程中牧民的再就業政策成效

烏審旗生態移民工程于2011年基本完成，針對轉移的牧民就業安置問題也基本上得到了解決，有了初步成效，主要表現在以下三個方面：

首先，就業渠道得到擴展。烏審旗政府引導本地駐旗企業為轉移牧民提供一定數量的基礎性崗位，并簽署勞動用工合同。同時，一些企業還提供了可以發揮牧民語言和民族特長的崗位，如察汗蘇力德旅游景區為轉移牧民提供了需要才藝展示和雙語表達方面的民族特長的崗位。為擴大牧民就業范圍，烏審旗還積極通過職業介紹與用工企業搭建起互動平臺，積極開展各類專場招聘會，幫助牧民實現就業。

第二，就業技能提升。政府通過組織就業技能培訓活動，提升轉移牧民的就業技能以確保廣大農村牧區勞動力能夠盡快實現就業。近年來，政府組織了涵蓋各個方面就業技能培訓領域，可供牧民根據自身的意愿選擇學習。截止2013年10月底，全旗牧民轉移技能培訓714人，完成目標（700人）的102%，進一步提升了牧民的就業競爭力。此外，移民社區內根據牧民意愿開展的職業技能培訓班涉及的范圍和種類更為廣泛，在提高牧民就業技能上達到初步成效。endprint

第三，就業觀念轉變。政府通過信息欄、宣傳單以及社區人員面對面溝通等方式，來大力宣傳牧民轉移就業的優惠政策，引導他們改變傳統、陳舊的就業觀點，促進其積極實現再就業。移民社區通過積極宣傳、社區人員主動與牧民溝通等方式，引導他們積極適應城鎮中工作生活，樹立起就業信息以及憑借技能勞動吃飯、過上小康生活的觀念。

二、烏審旗生態移民工程中牧民再就業中存在問題的原因分析

（一）勞動力就業能力嚴重不足、文化素質不高

生態移民項目中受影響的移民人口，在新的安置區，生活條件、生產方式的變化，使得其搬遷之前的勞動技能基本喪失，亟需通過就業培訓、人力資本損失等方式推動牧民適應新的生活生產方式。從牧區遷建城鎮移民勞動力需要解決就業人口數量龐大，城鎮多為靈活就業，因其勞動技能差、就業競爭力弱，工資收入較低且不穩定。

此外，牧民的文化素質不高、牧民就業觀念陳舊也成為了實施推動牧民再就業政策的主要障礙。烏審旗“南丁社區”的移民大部分為蒙古族，多數沒有受過小學以上的教育，大部分都只會說蒙語，除了放牧之外沒有其他的就業技能。此外，多數牧民的就業觀念較為落后，不習慣城鎮中這樣約束力太大的生活，出現了很多離職放棄已經找到工作的現象，烏審旗“南丁社區”出現很大一部分牧民不愿意外出工作的現象，出現這一現象的主要原因包括：第一，由于轉移的牧民在移民社區分到了房子且有固定的補貼，牧民憑借這些補貼可以維持水平較低的生活。第二，牧民抵觸就業心理產生。牧民的生活環境巨大變化使其產生較大的抵觸心理，寧愿待在家中也不愿意外出工作。第三，許多牧民難以適應城鎮生活。據“南丁社區”負責人介紹，許多牧民連使用日?；旧罟ぞ叨紩袉栴}?；镜纳顔栴}不斷出現，反映了牧民基本生活技能、生活常識缺乏的問題。其次，牧民的就業技能較為匱乏。牧民長期的放牧生活使得其基本不掌握其他就業技能，而且其缺乏主動參與就業技能培訓的意識。此外，牧民文化水平較低，就業技能缺乏。在調研中我們發現，烏審旗的這些移民中，大部分移民在基礎性崗位如清潔、安保等工作中也會存在問題，基本上所有的移民都需要進行就業培訓；在企業提供崗位時，由于一些牧民完全聽不懂漢語，因而在管理中也遇到了較為尷尬的境況。

（二）烏審旗地區就業承載力和產業結構問題

烏審旗的產業結構中近七成為第二產業，勞動力需求方面也多集中于技術型人才，對于這類職業技能，牧民較難在短時間內掌握。牧民的學習能力較低，能夠勝任的崗位大多技術含量較少，服務性、基礎性崗位較多?？傮w來看，現有產業結構不利于解決轉移牧民的就業問題，同時中小企業和第三產業發展相對滯后，難以提供充足、穩定的就業崗位。雖然政府與多數駐旗企業有合作協議，企業會優先為牧民提供基礎性崗位，但是牧民自身不適應、企業未能針對牧民實際需求提供崗位等問題致使牧民就業不穩定，也一定程度上影響了企業的正常運營。

此外，企業提供的崗位與牧民需求出現不匹配的現象。雖然有很多企業出于熱情和社會責任感而積極的參與到活動中，但多數企業在提供崗位時未考慮轉移的牧民的真正需求，導致了這種資本關系出現短期化、表面化、缺乏穩定性等特征。一方面，牧民沒有解決自身的就業問題；另一方面，讓這些提供幫助的企業受到了一定的損失，打擊了他們的積極性。

（三）就業服務體系能力不足

牧民的文化素質偏低，自身在收集信息上的能力較弱，由于信息不對稱，農民工在勞動力價格、公共產品享用、社會保障等方面都處于弱勢地位，對完善的服務體系有較大的需求。雖然一些城鎮中已經建立了相對規范的牧民勞務市場，但總體來看存在就業服務能力不足的問題。一是公共就業服務功能、服務手段短缺，激勵機制不健全；二是旗、縣的公共就業服務在基礎設施建設、服務水平、覆蓋范圍等方面較為落后；三是社會組織發揮作用小。

烏審旗定期舉辦針對轉移牧民就業的招聘會，但每次提供的崗位數量、種類都比較有限，未能形成有效的就業服務體系。牧民在平常找不到固定的就業信息咨詢點，在招聘會時也較難找到符合自身需求和企業要求的崗位，出現了許多牧民長期找不到工作的現象。

（四）職業教育和技能培訓工作不到位

雖然政府舉辦了一定數量的職業技能培訓，但這些培訓班安排并未根據牧民的掌握水平不同進行分層次教學，內容上也對于牧民的需求考慮較少，致使許多職業技能培訓班未能得到預期的效果。就“南丁社區”而言，一方面，社區通知牧民自行上報想要學習的技能，但這樣單方面的通知效果并不好，主動來報名選擇課程的牧民人數較少，導致最終社區開班的課程也很少；另一方面，政府積極開辦就業技能培訓班進行就業技能培訓，培訓資金較為短缺，培訓內容針對性不高，因而培訓質量難以保證。

（五）社區提供的服務內容有待完善

作為移民社區，與一般的社區是有一定區別的，其居民委員會所負責提供的服務也不僅僅是基本的社區服務。移民社區的居民對于這種城鎮化的生活很不適應，這直接影響了他們的再就業，而作為社區的居民委員會有責任提供更為完善的社區服務來幫助牧民適應城鎮生活?！澳隙∩鐓^”居民委員會設立了廉價超市、幼兒園等硬件服務設施，但是為幫助牧民生活適應方面提供的“軟服務”較少，對于牧民日常生活常識的普及、社區交流活動的舉辦以及牧民基本生活技能的培訓等方面都有待完善。

三、烏審旗生態移民工程中牧民再就業對策建議

（一）完善公共就業服務體系

面對就業信息不對稱給牧民帶來的就業障礙，政府應該積極推動就業公共服務建設，發揮積極的主導作用。具體來說，筆者把完善公共服務配套工作總結為以下幾個方面：

第一，發揮社會組織作用，加強就業相關的宣傳引導工作，推動牧民就業意識轉變。烏審旗政府應積極發揮社會組織的作用，政府與社會組織多元互動推動生態移民的治理，在通過電視、廣播、網絡、手機等多種途徑基礎上，考慮到牧民的文化水平等因素，探索更多牧民可直接接受的宣傳方式。首先，應該注重社區宣傳，移民社區組織活動普及生活常識、宣傳崗位就業需求，讓農牧民通過參加活動，更快的融入社區生活，并逐步意識到在城鎮生活中就業的重要性和必要性。其次，應該推動網絡、有線電視在移民社區普及化，并開展關于網絡等新媒體的基本技能培訓，為牧民多方面了解政府政策以及就業信息、改變就業觀念等提供更多的通道。此外，移民社區委員會還應重視對于有問題的移民家庭進行重點一對一的引導、幫扶工作，引導牧民積極就業提高生活水平，轉變牧民不愿外出工作等消極觀念。endprint

第二，做好就業崗位信息發布工作，彌補信息不對稱的缺陷。除了定期召開針對牧民的招聘會之外，烏審旗政府還應通過建立定點就業信息咨詢點、提供就業信息的網絡體系、以及針對接受培訓之后的牧民專項招聘等方式，建立可靠、有效、便捷、快速的牧民就業信息服務體系。政府應與（下轉第33頁）（上接第29頁）企業建立長效的合作機制，從而使企業對于勞動力的具體需求信息能夠及時發布。此外，政府應推動其電子政務的發展，為牧民就業提供更便捷、直接的服務。

第三，鼓勵創業，在資金上支持創業。在以轉變牧民就業觀念為目的的宣傳工作中，還應該重點宣傳創業觀念。在烏審旗，牧民在創業時能夠得到小額的無息貸款，但總體來看，缺乏較為全面的鼓勵創業體系，僅僅在資金上給予小額的支持效果不明顯。政府應該出臺鼓勵牧民創業的規定，從稅收、租金、場地支持、資金支持等多方面推動牧民實現創業成功。

（二）推動產業結構和優化政企合作

首先，烏審旗應在以煤炭開采、天然氣開采等第二產業為基礎，推動第三產業發展，優化產業結構，避免結構性失業。此外，中小企業是第三產業發展的主要力量，政府應鼓勵中小型企業的發展和壯大，降低中小企業貸款的門檻，并為其提供一定的政策優惠，推動中小企業發展，推動更多基礎性、服務性崗位的產生。

其次，政府與駐旗企業開展合作，為轉移牧民提供針對性、基礎性就業崗位。在這一過程中，政府應注重對于牧民就業需求和就業意向的調查分析，政府可依托專業的機構進行專業分析，進行專家咨詢方式，得到更準確的牧民就業需求的信息。在此基礎上，政府與企業合作，理性分析市場需求和牧民的實際就業需求，為牧民提供更有針對性的崗位，提高牧民就業的穩定性。

（三）完善就業技能培訓體系

雖然目前烏審旗政府針對牧民已經開展了相關的就業技能培訓，但是存在著培訓效益不高、受益面過窄等問題。解決上述問題，我們應從以下幾個方面著手完善就業技能培訓體系：

第一，探索并建立完善的牧民就業技能培訓制度。轉變原來的單一、單向開培訓班的方式，而要從分析牧民年齡特征、技能需求等方面的基礎上，制定相應的制度，開辦有針對性的就業技能培訓。加大對于就業技能培訓的資金投入，堅持“集中財力、整合資源、注重效益、牧民受益”的原則，讓更多的牧民能夠接受到專業化、并且是適合自身的職業技能培訓。

第二，建立職業技能培訓基地。在各個地方建立固定的、綜合性的就業技能培訓基地，開設能夠滿足當地用工需求、具有一定特色的地方培訓基地課程。

第三，積極發揮移民社區職業技能培訓作用。社區居委會一方面要積極與轉移的牧民溝通，轉變他們陳舊的就業觀念，另一方面需要主動詢問牧民需要的就業技能和學習意向，通過調查分析本社區牧民的需求，并結合當地企業的需求，在社區定期開設一定數量的職業技能培訓班，切實提高牧民學習職業技能的成效。

生態移民是改善生態環境的重要措施，是推動人與自然和諧、可持續發展的重要途徑。提高生態脆弱地區人民生活水平也是生態移民主要目標之一，因此解決移民再就業問題需要被政府作為重點解決對象。近年來沙漠化地區通過生態移民以及有效防沙治沙措施使得沙漠化得到有效的防止，在這過程中轉移的牧民安置和再就業問題應得到政府更多的措施。政府制定更為完善的措施，調動各方面積極性，切實推動轉移牧民的安置和再就業問題，進而有效地推動城鎮化建設、社會穩定、人民生活水平提高以及人與自然和諧發展等目標的實現。

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