基于產權理論的共有產權房制度分析

王子博

摘 要：共有產權房是將房屋產權股份化，由政府與購房者按出資比例共享房屋產權，對中低收入者具有福利保障性質的住房，政府直接作為共有產權的權利主體參與共有產權房的管理并享受房屋溢價收益。相較于傳統的經濟適用房，共有產權房降低了產權界定成本，為產權所有者（包括政府和個人）提供了應有的收益激勵，使個人或家庭能夠因購買共有產權房而獲得制度和法律認可的財富收益。當然，共有產權房也面臨著很多爭議和操作難題。

關鍵詞：保障性住房 共有產權房 產權理論 措施建議

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）07-068-03

一、引言

共有產權房是指由政府與個人共同出資，并按比例獲得住房產權的保障性住房。其作為保障性住房發展的新模式，早在2007年便已在江蘇省淮安市試驗推廣，隨后在江蘇省其他地區以及上海、北京等地逐步展開。2013年，上海共籌集約3萬套共有產權房房源，并在10月末開始搖號選房。江蘇省對共有產權房規定，購房者可在5至8年的時間內“贖回”政府所擁有的產權部分，即使8年之后未能完全贖回產權，則只需要繳納剩余產權比例相應的租金即可以繼續居住。

大部分評論者對共有產權房的前景非常看好，認為其既降低了購房門檻，又緩解了政府融資困難，非常值得推廣。在房價普遍居高不下的背景下，共有產權房可使部分希望擁有住房，卻沒有能力全資購買商品房的中低收入群體，擁有房屋的部分產權和完全使用權，降低了他們的購房門檻，也更好地發揮了保障性住房應有的功能；同時，對于政府來說，通過出售房屋部分產權來回籠部分資金，能夠在一定程度上緩解保障房方面的融資困境，確保保障房建設順利進行。

二、共有產權房的理論概述

（一）共有產權房的發展歷程

共有產權房是在房地產行業發展新階段下對傳統經濟適用房制度的繼承、發展和創新，屬于保障性住房的一種新類型。

一直以來，我國政府將“居者有其屋”作為住房制度改革的基本指導思想。在這一思想的指導下，從上世紀70年代末開始，我國已對傳統福利性住房制度進行過多次探索式改革。1998年，在公房出售的基礎上，政府提出了住房貨幣化分配的改革思路，充分利用市場機制配置房屋資源，滿足居民住房需求。這一做法的目的是鼓勵城市居民通過購買自住房，獲得住房產權。同時，為保障中低收入家庭的住房權利，政府也逐步推行經濟適用房制度。作為我國產權式住房保障制度的主要形式，2002年以前，經濟適用房制度在解決城市中低收入居民住房困難、改善居民居住質量等方面發揮了重要作用。但在2002年之后，由于自身的設計缺陷，再加上房屋價格持續上漲的因素，經濟適用房制度逐步暴露出一些弊端，引起了社會的廣泛關注。

由于傳統經濟適用房的售價較低（通常比市場價低五成左右），其升值空間巨大。因此，只要存在轉售謀利的可能性，在法制不健全的情況下，單靠現有政策和制度，不可能完全杜絕強勢群體的非法侵占。在此情況下，部分學者認為，基于經濟適用房在推行過程中產生的負面效應，應立即廢除經濟適用房制度，并大力推廣公共租賃房。這樣的看法有些偏頗，持此觀點的人忽視了房屋產權作為財富的來源的重要意義。如果中低收入者無法獲得住房溢價的收益，那么將加劇社會財富分配的不均衡。而共有產權房能夠滿足中低收入者憑借房屋產權實現財富保值或增值的需要，也可以有效抑制那些不符合準入標準的群體的強行“搭便車”，因而一經推出，便獲得了政府管理部門的青睞。

2007年，淮安市在江蘇多個城市試行“劃撥土地經適房共有產權”的基礎上，為解決經適房“有限產權”界限不清，退出機制難以操作的問題及弊端，逐步推動以出讓土地共有產權房代替劃撥土地經適房，確立了購房家庭與政府7∶3和5∶5兩種產權比例，并建立了“住房保障基金”專項用于回購及承擔政府產權部分。這一新模式得到了國家相關部門的肯定。目前，共有產權房模式已經正式成為住建部推行的新型住房政策。

（二）共有產權房的概念

所謂共有產權房，是指政府與購房人共同擁有房屋產權，即將政府用于建設保障性住房的財政性支出（主要包括減免的土地出讓金及有關大配套等費用）轉化為投資，政府按投資比例擁有保障性住房部分產權，并取得房屋的占有、處分、受益等相應權利；而符合申購保障性住房條件的購房者則按自己出資多少一次性購買保障性住房的部分產權，余下房屋產權歸政府所有；政府則收取較低租金將自身產權部分的房屋租給購房者使用。最終形成購房者與政府合股買房，雙方按各自投入資金的比例計算各自的房屋產權面積，形成共有產權房。對受助購房者來說，自己出資的部分為個人產權房；政府出資的部分則是享受住房使用權的“使用權房”。

（三）共有產權房的性質

共有產權房制度的特殊性體現在實現了福利性與商品性兩者的有機統一。房屋產權在經濟和法律關系上主要體現為對房屋的所有權，即房屋所有人對房屋的占有、使用、收益和處分的權利，這些權利受法律保護，可以根據所有人的意愿和利益進行支配。而共有產權房通過對這些權利在不同條件下進行不同組合，可以實現福利性、商品性，以及兩者的統一。

具體來講，共有產權房的福利性表現在：中低收入家庭在沒有能力購買住房全部產權并符合政府提供補貼標準的前提下，盡自己所能出資購買住房的部分產權，獲得住房完全的占有權和使用權；政府投資獲得住房的另一部分產權，但向受助購房者無償讓渡占用權和使用權，并放棄收益權，不計利息，不收租金，這充分體現了保障性住房的功能和目的。共有產權房的商品性表現在：政府依據投資比例擁有相應產權，當受助家庭步入中高收入階段、不再符合補貼標準時，政府可以依據法律和契約行使收益權和處分權，或向對方轉讓產權以收回投資；或按市場價格向對方收取租金；或收購對方產權，收回房屋的全部占用權和使用權；或在市場公開出售房屋，雙方按占有產權比例分配所得收益。

三、基于產權理論的共有產權房分析

（一）共有產權房制度

1.產權的定義。產權，即財產權利，是指對財產等資源的排他性占有和使用及其他相關權利。產權也可以是指一種制度規定，即產權制度。產權制度可描述為，它是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和關系的制度。產權與經濟選擇之間存在著內在的聯系。即利用產權方法的中心任務是表明產權的內容如何以特定的和可以預期的方式影響資源的配置和使用。

2.共有產權房制度分析。根據產權理論，共有產權房制度屬于混合所有制，將住房的產權分割給政府和個人，實現了公有制和私有制的結合。而從法律角度分析，所謂共有產權，是指某一房地產有兩個或兩個以上的權利主體，在實踐中又有按份共有和共同共有之分。前者是指共有人分別按自己所擁的份額的大小，對共有房地產享有一定的利益，并承擔相應的義務；后者是指兩個以上權利人對全部共有的房地產享受同等的權利，并承擔同樣的義務。共有產權房屬于按份共有，即政府和個人按比例分別占有部分產權。

與傳統經濟適用房政策相比，共有產權房制度最大的不同在于：共有產權房的用地由劃撥改為出讓，將出讓土地與劃撥土地之間的價差，以及政府給予保障性住房的優惠政策，顯化為政府出資，進而形成政府產權，從而構建家庭出資與政府資助相結合的形式。

值得注意的是，當房屋出售時，所得收益也需按購房家庭與政府的產權比例進行分配。當購買者經濟情況發生變化，家庭收入高于政府規定標準，成為中高收入群體時，政府也無需強制其搬出，只需對自身所有產權部分的房屋按市場價收取租金。

（二）共有產權房的功能

產權的重要意義還體現在可以幫助一個人形成交易的合理預期。德姆塞茨指出，產權是界定人們如何受益以及如何受損，因而誰必須向誰提供補償以使他修正人們所采取的行動。而受損和補償正是外部性涉及的內容，這揭示了產權與外部性之間的密切關系。外部性強調了所有權、激勵與經濟行為的內在聯系。在產權理論看來，產權的一個重要作用就在于當存在外部性時，產權可以將外部性內在化。將這些效應“內在化”是指一個過程，它常常要發生產權的變遷從而使得這些效應（在更大程度上）對參與主體產生影響。

產權能夠解決激勵問題，產權激勵具有預期性、持久性和穩定性的特點。產權界定不清是產生“外部性”和“搭便車”的主要根源，這也是現行經濟適用房制度遭詬病的根本原因。經濟適用房的產權模糊不清，主要表現在：經濟適用房既需要大量土地出讓金，又享受了對開發商進行限制，以及政府大量投入等優惠政策，這意味著經濟適用房并不是由市場催生的商品，市場的定價機制無法對其產生作用，其生產者也因并非市場行為主體而無法獲得相應的市場收益。因此，經濟適用房不應完全作為商品房在市場內自由流通，而應作為一種限制流通的產品。然而，按照目前的政策規定，經濟適用房在住滿五年后便可上市交易，并以當時同地段的商品住房價格作為參考價格。這樣的矛盾作法必然會產生外部性。在購買經濟適用房時，受助對象以低于商品房的價格購得房屋，并獲得完全產權，而在五年后卻以市場上商品房的價格出售，這種低買高賣的做法必然會形成較大的價差。經濟學的經濟人假設認為，人都是聰明和自私的，經濟人總是盡己所能追求自身利益的最大化。作為經濟人，有些不符合保障條件的居民通過不正當手段騙購經濟適用房以獲得巨額利潤，從而產生了外部不經濟效應。而那些本該享受住房保障的對象卻沒有享受到應有的待遇；國家的住房補貼投入自然也無法發揮作用；同時，騙購經濟適用房的行為也容易滋生尋租等腐敗行為。總之，這些外部不經濟現象都是由經濟適用房產權界定模糊而導致的。相比之下，共有產權房將個人貢獻（個人出資）和國家投入（劃撥土地等）全部凝結在房產中，避免了現行經濟適用房制度中房屋產權難以體現政府投入的弊端。

完備的產權包括資源利用的所有權利。這些權利構成了“權利束”（a bundle of rights）。權利束常常附著在一種有形的物品或服務上，在其他情況不變時，任何物品的交換價值都取決于交易中所包含的權利束。權利束是一個“總量”概念，即產權是由許多權利、權能構成的，如產權的排他性、收益性、可讓渡性、可分割性等。產權可分割性是指兩個或兩個以上的人可以擁有同一商品的不同屬性。各種商品都可以看作多種屬性的總和，各種屬性統統地歸于同一人所有并不一定最有效率，因此，有時人們會把某一商品的各種屬性的所有權分配給不同的人。這意味著產權能被“拆開”，由此可見，經濟社會運行中的許多問題都是可以借助產權分割來分析的。產權的可分割性為共有產權房制度提供了理論支撐。共有產權房制度正是利用產權的可分割性對現行制度的修正與革新。在共有產權房制度下，受助人出資購買房屋部分產權，按照自己出資的比例擁有房屋的部分所有權；國家以無償劃撥土地的出資形式，獲得房屋的部分所有權，并將房屋的完全使用權無償賦予受助人。這樣的做法體現了國家對保障性住房的投入和補貼，符合我國住房保障政策的相關規定。

四、共有產權房發展面臨的問題

共有產權房雖然能在短時間內改善中低收入人群的住房條件并獲得房屋溢價收益，同時幫助政府回籠資金。但在具體實施和發展過程中也面臨著諸多問題。

（一）利益分配

在共有產權房的開發過程中，主要參與方是政策制定者和執行者——政府（國家和縣級及以上地方政府）以及購房者；在商品房開發過程中，主要參與方則包括政府、開發商、購房者等。在開發共有產權房時，各利益主體的經濟收益來源和比例是不一樣的。在共有產權房的開發和流轉過程中，由于房屋收益必須通過市場交易來獲得，而交易則需獲得房屋產權所有者，包括政府及個人購房者的一致同意才能進行，因此，當個人購房者不愿意出售自身所有產權部分時，政府也無法獲得增值收益。這就是說，雖然房屋產權可以分割，但是由于房屋交易的不可分割性，政府的收益并不能得到切實保證。當然，從理論上來講，政府也可將房屋產權完全股份化，甚至將其證券化，以確保自身收益。但實際上，有了美國2008年次貸危機的前車之鑒，對于政府來說，不把保障性住房看作財政收益的來源，應是更明智的選擇。

（二）退出機制

住房的退出，一方面是實際使用的退出，另一方面是資源獲利的退出。

要實現共有產權房公正、有效與合法地退出，首先要在購房時就明確個人購房者與政府的權利和義務，規定政府在購房家庭收入水平提高的情況下，可以將個人所屬的產權部分回購，存入政府公共住宅儲備庫，以便再次定價后投放給新的符合標準的家庭。當然，這是一種理想狀態。在實際操作中，由于退出共有產權房的家庭收入標準，以及回購房屋產權的出資價格等關系到購房家庭的切身利益，因而很難確定，因此，共有產權房的退出機制并不一定能夠按預期運行。這顯然需要政府在今后的管理實踐中繼續加以試驗，從而找到解決這一難題的辦法。

（三）流通和交易

由于產權界定的不僅是物權，還包括人與人的社會關系，產權所有者對產權的占有實際上包含了其他人對此權利占有的可能，即產權屬于一方的同時不能排除另一方對其占有的可能性。房屋產權的價值只有在市場流通中，在價格機制中才能展現。如果房屋的產權得不到流通領域內市場參與者的認可，那么這樣的產權沒有實際的交易價值，更無法為產權所有者提供房屋溢價的收益。根據共有產權房的商品性，可以讓其在市場中流通。然而，由于房屋的所有權可以按股份分割而使用權只能被完全占有，那么能夠在市場流通的仍只是房屋的部分產權，共有產權房的價格也只能與部分產權的價值對應。當共有產權房的交易市場擴大到一定規模時，很可能會發生以完全占有掩蓋部分產權的情況，導致房屋交易價格偏離實際價格，進而影響房產的總體市場價格。這就是說，共有產權房應該在何種市場、多大范圍內流通，應該有一定的規定和限制。同時，如果政府被排斥在流通轉讓的過程之外，那么政府必須有充分的準備，以確保公有產權不被侵蝕，并順利獲得房屋溢價的收益。

（四）購買資格認證

相較于傳統經濟適用房，雖然共有產權房在產權確定上取得了長足進步，但從執行和操作層面來看，共有產權房也無法完全杜絕尋租行為。這是由于公有產權的所有者——政府無法行使房屋的使用權和占有權，給房屋的部分產權所有者留下了尋租的漏洞和可能。所以，如果不能確保共有產權房的購買者是真正的需求者，那么共有產權房的福利作用也有可能失去其效用。

五、措施建議

（一）明確申購者的經濟條件

為保證共有產權房的福利屬性，必須確保房屋的購買者是真正的城市中低收入家庭。這就是說，申請購買共有產權房的人必須達到相應的標準。這不僅需要政府確定公平公正的指標，也需要政府在審查申購者的購房資格時，始終秉持嚴格嚴謹、公正公開的原則，確保信息透明并隨時接受公眾監督。

（二）土地供應市場化

共有產權房的建設用地應由行政劃撥的方式轉為土地供應公開招標、拍賣、掛牌的方式，與所有商品房開發一樣，憑借市場機制形成土地價格，避免房屋價格出現“雙規制”，從而消除尋租等腐敗行為。

（三）建立合理有序的定價機制

共有產權房的出售價格應參考同時期、同地段普通商品房價格確定。出售價格與所有商品房一樣，包含土地出讓金、全額稅費等，形成與商品房價格盡可能接近的售賣價格。

（四）建立退出機制

在受助者經濟收入提高，不再符合受助標準時，應盡快促使受助者退出共有產權房保障范圍，即要盡快以交易的方式，實現共有產權房的轉讓。具體而言，有兩種方式，一是政府出資收購受助者的產權，綜合當時的市場房價水平、房屋折舊及物價水平等因素進行回購，收回共有產權房的占用和使用權；二是向受助者出讓政府產權，政府收回現金，再投入共有產權房建設。共有產權房產權整體出讓應由政府機構統一執行，當受助者想出售自己所有的那部分產權時，只能出售給國家的住房保障機構。國家可將共有產權房留做存量，也可將共有產權房上市出售后將房款再投入到保障性住房的建設中去。這樣的做法可以實現保障性住房的建設資金與房源數量的累積，增加財政住房補貼資金，增加保障性住房的整體存量。個人購買的共有產權房在取得完全產權以前不得用于出租等經營活動。

（五）制定房屋標準限制

保障性住房滿足的是中低收入人群的基本住房需要而非享受型需求，所以在設計戶型時，可適當降低房屋的面積等使用條件。例如，按照最新修訂的《經濟適用住房管理辦法》的相關規定，經濟適用住房單套的建筑面積應控制在60平方米左右。同樣，對于共有產權房而言，市、縣人民政府也應當根據當地經濟發展水平，以及群眾的生活狀況、住房情況、家庭結構和人口組成等因素，合理確定建設規模和各種套型比例，同時進行嚴格管理。與傳統經濟適用房不同，共有產權房的價格與市場上普通商品房的價格一致，所以不存在無償土地和低房價的情況。開發商在開發和出售共有產權房時，參照的都是普通商品房的標準和售價。在此情況下。共有產權房的地理位置可以選擇靠近市區，占據便利地段。國家可以通過制定政策，規定開發商在開發商品住宅時必須配套開發一定比例的共有產權房，從而使中低收入家庭也能享受優越的地理位置帶來的便利。

（六）擴大資金來源

對于政府來說，共有產權房不再是單純的投入。將部分產權出售給個人，可以回收部分建設成本，同時，利用國有的部分產權可以獲得溢價和增值的收益。政府的投入成本逐漸降低，風險也相應下降。在此情況下，政府的資金來源可以適當擴張，不僅可以涵蓋住房公積金的利息收入、住房公積金的投資收入以及政府專門用于住房保障的補貼資金，還可以吸收政府土地出讓金等。

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（作者單位：北京理工大學人文與社會科學學院 北京 100000）

（責編：李雪）