基于國際比較的公共政策審計理論、計劃及方法研究

□（南京審計學院江蘇南京211815）

不論是國內還是國外，從審計的發展史看，審計內容都是逐漸由財務審計拓展到績效審計，審計證據由單純依賴財務數據擴展為同時注重非財務數據，審計對象不斷擴大，審計內容不斷豐富，審計計劃不斷完善，審計方法不斷更新。國家層面的治理都需要政府代表公眾在公共領域，動用公共權力，合理配置公共資源，制定公共政策，協調社會事務，解決公共問題，以維護公共利益，滿足公眾需求。換言之，公共政策作為現代國家治理的基本工具，其制定和執行情況是反映國家治理能力高低的關鍵依據。

一、基于國外經驗對公共政策審計內涵的理解及國家治理視角下我國公共政策審計理論框架的構建

（一）國外開展公共政策審計的現狀：由政策績效審計向全面公共政策審計過渡

在公共管理理論和公共監控理論的影響下，不論是在理論，還是立法、實踐方面，以美國為代表的諸多國家都早已開展了政策審計的探索，比如：在立法上法國憲法規定法國審計院有義務監督國家財政、社保法案的執行，并對公共政策進行審計估評，前者可以理解為著重政策績效審計，后者則偏重于對政策本身進行的評估；美國政府問責辦公室（簡稱GAO）在審計實踐中積極開展公共政策審計，如對聯邦兒童醫療保險制度本身及其執行情況進行審計，共發布了14份審計報告，得出相應審計結論，為聯邦和各州政府乃至國會提出了相關的政策建議，除此之外，美國已將公共政策審計上升到國家審計的戰略層面，將公共政策審計納入國家審計五年戰略計劃中考慮，GAO在其發布的《美國2010-2015年戰略計劃》中特別強調GAO的主要任務是支持并確保國會和聯邦政府履行實現美國人民福祉的責任，并在第二項目標中提到對公共政策的利益與實現的問責；德國在其《聯邦預算法》中規定對與預算相關的法律法規進行修改前，須聽取聯邦審計院的意見，法律是公共政策的最高表現形式，因而可以理解為德國已在審計實踐中將公共政策審計前溯，從立法上推進國家審計部門積極參與對公共政策制定階段的監督問責當中，而非拘囿于公共政策頒布后的實施階段。由此，不難發現，國外已開始嘗試豐富公共政策審計的內涵，由政策績效審計向真正意義上的全面公共政策審計過渡，并在實踐中積極開展對公共政策本身進行的評估以及對政策過程問責的前溯。

（二）我國開展公共政策審計的現狀：系統、完整的理論框架尚未形成

我國審計機關從上世紀80年代開始關注公共政策的執行情況，主要執行與公共政策相配套的財政資金審計，關注資金收支，揭露資金使用問題，從資金管理制度上給出改進建議。近些年來，隨著國家治理免疫論的提出，公共政策審計作為審計服務國家治理的一種新模式，在理論界和實務界都日益受到關注，實踐中審計署開展了多個比較成功的公共政策執行情況審計項目，如：汶川、玉樹地震抗震救災和災后恢復重建審計，擴大內需政策跟蹤審計，稅收政策審計，扶貧資金、保障性安居工程、“三農”、教育、醫療等相關惠民政策落實情況審計等。但是上述相關公共政策審計多是以與政策配套的專項資金、項目審計的形式開展，從公共政策執行結果追溯執行過程中存在的問題，或是跟蹤公共政策的執行過程，從而揭示政策在制度上、執行上存在的漏洞，提出完善建議。換言之，公共政策審計被拘囿于績效審計的一種類型——政策執行情況審計，系統、完整的相關理論框架尚未形成，真正意義上的公共政策審計實踐也是屈指可數。

（三）國家治理視角下我國公共政策審計理論框架的構建

1.公共政策審計的含義和本質。審計署科研所研究報告中將公共政策審計定義為 “國家審計機關在法定職權范圍內，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統（政策主體、政策客體、政策環境）、公共政策過程（政策制定、政策執行、政策評估、政策終結等）和公共政策的結果及其影響進行的監督、評價、建議、咨詢等審計活動”。

在國家治理構造中，政府治理、市場治理和民間治理三者共生互補，其中政府治理具有主導作用。社會公眾是國家治理的委托人，那么政府就是社會公眾的主要代理人，當委托人需要抑制政府治理主體在公共政策過程中的機會主義行為時，就需要依賴能夠發揮免疫系統功能的經濟問責機制——公共政策審計。究其本質，公共政策審計是現代公共政策活動的關鍵組成部分，是內生免疫系統而非外在。

2.公共政策審計中審計機關的權力邊界。依照公共政策審計的定義，審計涉及公共政策全過程，這就意味著在公共政策審計中審計權力很可能與黨的領導權、人大的立法權以及政府的行政管理權出現交集，合理分工必不可少，明晰審計機關在公共政策審計中的權力邊界至關重要。國家審計服務于國家治理有批判性和建設性這兩種目標定位，即公共政策審計的作用在于以問題為導向的問責和建議這兩方面，審計機關不直接參與、干涉政策的制定和對社會公共資源的分配，而是以獨立第三方的角色定位在國家治理中發揮免疫作用。

3.公共政策審計服務國家治理的理論依據。

（1）我國的政策體制亟需公共政策審計，且國家審計機關具備開展公共政策審計的獨立性和優勢。

一方面，我國現行的政策過程大多限于主管部門內部，政策制定者難免存在“有限理性”，只有少數高校學者、科研部門精英可以參與到政策的制定與評估中，外部監督明顯不足，更具獨立性的公共政策評價仍相對缺位，亟需一套公共政策評估、分析機制為政策過程糾偏；另一方面，我國的政體是中國共產黨領導下的人民代表大會制度，使得國家審計機關不受黨派紛爭的影響，且憲法也在立法上明確審計機關獨立行使審計監督權，因而審計機關在公共政策審計中的獨立性得到保證；除此以外，三十年的發展歷程中積累的大量真實數據以及逐步完善的 “金審工程”為審計機關提供了信息優勢；審計人員跨行業、跨專業的綜合分析能力為審計機關提供了人力資源優勢；跨部門、跨地域、跨行業、大兵團作戰的審計實踐為審計機關提供了經驗優勢。

（2）公共政策審計通過促進政策過程實現、政府部門履職、社會公平民主來服務國家治理。

實施公共政策審計有利于促進政令暢通，揭示政策過程中的機會主義行為，恰當反映政策和配套措施不科學的問題，從而強化政策貫徹落實，促進政策目標的實現。此外還要發揮抵御功能，為政策過程提供信息、咨詢，分析機會主義行為產生的原因，找出公共政策過程中的缺陷，從體制、機制、制度層面提供針對性的政策建議，以提升公共政策科學性和政策能力。

公共政策審計有利于督促政府部門關注公共政策的效果性、效率性和預期目標的實現程度，從而促進政府履行職責，以提高政府的管理水平和服務質量；公共政策審計結果公告也有利于提高政府工作透明度，進而推動服務政府、責任政府、效能政府理念的深化。

公民具有公共政策利益相關人和國家治理委托人的雙重身份，公平享受公共政策利益的同時，也有權利、有義務對政府治理進行監督，公共政策審計就提供了公民參與政策制定、政策執行、政策評估、政策監督全過程的途徑，從而有利于增進社會的公平和民主。

二、公共政策審計計劃管理的優化

審計計劃管理是整個審計業務管理的基礎，科學連接了審計戰略規劃與具體審計項目，有利于審計管理的科學化與效能化，充分合理配置審計資源，降低審計風險，實現審計目標。

（一）計劃管理中公共政策審計的立項依據

公共政策覆蓋面廣，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等諸多方面，但審計資源有限，審計機關應當關注哪些公共政策，應當將哪些作為公共政策審計的重點，直接關系到政策主題的選擇，因而須對計劃環節的立項依據進行梳理：

1.應當結合當前國家治理的戰略目標，符合國家大政方針，對經濟社會發展具有重大、廣泛影響，與當前或未來現實緊密相關。可選擇當前的財政、貨幣、稅收、社保、環境、資源、招商引資、強農惠農、保障民生、耕地保護、文化發展扶持政策等，重點依據國家當前的“五年計劃”規劃綱要、年度中央經濟工作會議和全國人大政協會議提出的政策措施，以及國家審計5年審計項目總體規劃。

2.反映作為國家治理委托人的社會公眾的問責需求，堅持廣泛性與專業性相結合的立項原則。審計機關計劃職能部門在制定公共政策審計計劃前，應充分聽取政府部門、政策專家和社會各界的意見或向全國人民公開征求政策主題，靈活運用互聯網、新媒體和移動端傳遞信息、獲取建議的優勢，同時深入開展立項調研，匯總形成審計項目計劃可行性研究評估報告，并報經審計長會議審定。

3.符合成本效益原則，優選審計邊際效用高者，即該公共政策通過審計能夠明顯節約公共資金、提高政策能力。

4.該公共政策審計項目具有可行性，在現有審計資源、時限、時效約束條件下，能夠保證合理、適當的審計覆蓋面及審計成果。

（二）信息化、網絡化趨勢下公共政策審計計劃管理的流程

公共政策審計的計劃管理應當充分利用當下的信息技術、網絡技術，依托“金審工程”的建設成果，積極完善國家審計數據平臺，準確、高效、科學、合理地收集、運用、傳遞數據和信息。此外，明確公共政策審計計劃管理流程的主要步驟對優化公共政策審計計劃具有前瞻性的參考價值，下頁表1即為公共政策審計計劃管理流程表。

（三）公共政策審計內容的參考框架

表1 公共政策審計計劃管理流程表

圖1 公共政策審計的內容框架圖

在計劃階段就明確公共政策審計項目的審計內容有利于為后續審計工作的開展夯實基礎。即全面的公共政策審計是對公共政策、公共政策系統、公共政策過程和公共政策結果及影響進行的監督、評價、建議和咨詢，因而公共政策審計的內容就應當貫穿政策過程，且基于前文分析的國際經驗，對公共政策本身也應當進行科學性、可行性、公平性、協調性、后續性審計。圖1為筆者構建的公共政策審計內容的參考框架圖，但并不意味著所有公共政策審計項目都要對圖中內容進行全覆蓋，而是應立足項目實際，因地制宜，科學選擇，使審計工作的邊際效用最大化。

1.公共政策制定階段審計的主要內容。

（1）公共政策制定的合法合規性審計。一是公共政策制定主體的資質是否合規合法，審計是否存在越權制定政策的現象；二是政策制定程序是否合規合法，審計政策制定是否經過法制機構復核、是否依照規定經領導集體決策、審批手續是否合規合法、公共政策簽發人員是否具有相應資格權限；三是鑒證公共政策論證相關部門提交的可行性研究報告的內容是否到位、規范，論證依據是否真實、可靠、充分，相關計算是否合規、正確。

（2）公共政策制定的科學性審計。審計公共政策在制定階段是否經過了征求人大代表、政協委員、咨詢機構、專家學者、社會公眾等的意見、建議這一程序，在吸納建議方面是否兼顧了廣泛性與專業性等。

（3）公共政策制定的民主性審計。審計公共政策的制定是否是在社會公眾和新聞媒體的監督下進行，是否充分發揮公眾對政策制定的監督作用，以保證公開透明民主性。

2.針對公共政策本身審計的主要內容。

（1）公共政策的科學性審計。一是審計公共政策的目標是否與當前國家治理中的相關目標相一致，是否緊密聯系而非滯后；二是審計與政策相配套的具體措施是否明確、合理，即是否具有符合客觀規律、因地制宜、權責利相符的實施措施；三是審計公共政策是否結合了當前的經濟、社會環境，政策手段是否符合政策目標的要求；四是審計公共政策調控力度是否恰當。

（2）公共政策的可行性審計。保障公共政策目標貫徹落實的前提是，在當前社會、經濟、文化、資源條件下，公共政策本身切實可行，否則政策的實施便無從談起，因此要對公共政策本身以及配套措施的實施責任人是否明確、實施細則是否詳實、政策實施條件是否具備、政策手段工具是否合理可行進行審計。

（3）公共政策的公平性審計。公平性審計是指審計收入與付出是否相匹配、報酬與貢獻是否相一致、權利與義務是否相對等、懲罰與過錯是否相符合，達到同等條件的政策客體是否具有平等生存、發展的機會等，以抵御行政壟斷或行政獨斷現象的出現。

（4）公共政策的協調性審計。一是審計該項公共政策是否與其他相關政策保持協調統一，以發揮政策合力作用；二是依據政策的調控特性，審計該項公共政策是否具備對同領域其他公共政策的互補功能，以實現均衡調控，從而促進同領域公共政策有機整體的形成。

（5）公共政策的后續性審計。一是審計是否存在對原有政策的修正政策或補充措施；二是審計公共政策在執行中的修正、補充和發展是否合理有效，政策和措施是否具有連貫性。

3.公共政策執行階段審計的主要內容。

（1）公共政策執行的合法合規性審計。一是審計公共政策實施主體的資質、權限是否合法合規，即公共政策實施主體是否存在越權履職或瀆職行為；二是審計政策實施客體的資格是否合規，政策實施客體提供的證明材料是否真實且滿足政策要求；三是審計公共政策實施程序是否合法合規，即政策執行過程是否依照政策細則進行，審批、復核手續是否符合規定，政策資金的使用是否真實、合規等。

（2）公共政策執行的民主性審計。主要審計公共政策的執行是否是在新聞媒體和社會公眾的監督之下進行的，審計公共政策的執行是否公開、透明，是否存在暗箱操作現象。

（3）公共政策執行的績效審計。依照 3E （Economy，Efficiency，Effectiveness）標準，公共政策執行階段的績效審計可從政策執行的經濟性、效率性和效果性這三方面進行獨立的評價。經濟性：審查和評價執行公共政策所支出的公共資金是否超出預定的預算限制，財政資源配置和公共人力資源管理方面是否合理、節約。效率性：從投入產出的角度，審查和評價政策執行的成本與收益的對比，檢查公共政策執行的進度。公共政策的執行通常會以公共項目的建設、公共資金的收支等作為載體，即可從政策相關的建設項目、財政收入的收繳、公共資金的撥付使用等的投入產出比進行評價。效果性：審查和評價反映公共政策執行效果即政策產出效應的經濟指標，如國內生產總值、R&D經費支出額、失業率等宏觀經濟指標或某地稅收收入、政策受惠企業銷售收入等微觀經濟指標。一是應對公共政策執行的直接效果進行審計，評價政策結果是否達到政策目標規定的預期指標水平，對比定量指標的實際值與計劃值，揭示差異，分析原因；評價執行的公共政策對社會、經濟、環境的影響作為對相關定性指標的分析。二是應對公共政策執行的附加效果進行審計，即對該政策在同領域內對其他相關政策的執行效果產生的額外影響進行指標評價。三是當公共政策的執行出現投入產出比極端異常的情況時，應對政策執行的意外效果進行審計。四是可對公共政策執行的潛在效果進行審計，以揭示政策執行過程中的制度缺陷，抵御潛在風險。

4.公共政策終結階段審計的主要內容。

（1）公共政策終結的合法合規性審計。一是審計公共政策終結主體的資質是否合規合法，是否存在越權現象；二是政策終結程序是否合規合法，審計公共政策終結是否依照規定經領導集體決策、審批手續是否合規合法；三是審計是否存在相應的政策評估結論作為政策終結的依據。

（2）公共政策終結的科學性審計。主要審核評價終結的公共政策是否確屬無效、過時或多余的政策。

三、公共政策審計方法的靈活運用

公共政策審計應提倡跨地區、跨部門、跨行業實施，通過審查評價政策執行的合法合規性、民主性、經濟性、效率性和效果性，揭示公共政策執行過程中存在的問題，分析政策體制、機制、制度上存在的漏洞，在宏觀層面提出建設性的改進建議，跟蹤審計建議的采納及被審計單位的整改情況，著力推動公共政策執行情況跟蹤審計的常態化，為真正意義上的公共政策審計的全面推行夯實基礎。公共政策執行情況作為公共政策審計現階段的審計重點，主要涉及三方面：關注公共政策執行的重點項目審計或專項審計調查；與公共政策相配套的中央轉移支付資金審計；與公共政策對應的具體措施跟蹤審計，因而相應審計方法也應當結合這三方面的主要特點進行研究。

公共政策審計應注重增強審計監督的整體性和宏觀性，創新公共政策審計方式方法，優化配置審計資源。一是在審計署統一安排調度下，堅持上下聯動，并嘗試吸收部分被審計單位內審人員和業界精英，以提高數據信息收集、分析的質量和效率，在有限的人力財力物力條件下科學統籌，形成公共政策執行審計的合力，不斷探索多兵種、大兵團、合成式、多專業融合、多方式結合的審計組織方式。二是“在計劃安排、審計重點、力量調配等方面，把財政、金融、企業、經濟責任、資源環境、涉外等專業審計相互銜接，探索同步安排、一次進點、協同審計、成果共用、分別報告等組織方式”，更好地服務于國家治理。三是依托“金審工程”已取得的成果，積極推進“聯網審計”、“實時監控”和“動態監測”的公共政策審計系統的構建，加強數據庫的建設，動態、持續地獲取審計數據，并著力改進審計數據運用模式，采用“系統分析、獲取疑點、人工核實、精確定位”的數字化審計方式，整合審計證據。四是積極建立多樣化的審計人力資源庫，以及建立起審計機關與立法和政策制定機關的常設性溝通機制，以便吸收外部專家在公共政策審計中給予的中肯意見和建議，群策群力。五是在已有的對比分析法、成本效益分析法、模糊綜合分析法等的使用基礎上，推進分析性程序的使用，注重“價值增值”，通過日常審計工作對公共風險領域進行前瞻性的風險識別和風險預警，及時提示有關權利機關加快實施或制定某類公共政策，并為公共政策決策提供獨立、全面的信息和智力支持，不局限于對已執行的公共政策的不足之處發表意見，還能對即將出臺或尚未制定的公共政策提出專業建議，以提升政府政策決策能力，促進政府治理的科學化、效能化，進而提高國家治理能力。