對“較大的市”審批工作的思考

摘要：“較大的市”的審批標準應(yīng)當是城市有無立法需求，是否具備立法能力。賦予城市立法權(quán)，需要合理評估城市的立法需求，綜合考量地方事務(wù)的特殊性、地方立法權(quán)對于城市發(fā)展的緊迫性與必要性。城市的立法能力其實也是政府法制建設(shè)程度的體現(xiàn)?？疾斐鞘械牧⒎芰梢詡?cè)重以下兩個方面：發(fā)布規(guī)范性文件的工作機制、近幾年所發(fā)布的規(guī)范性文件的質(zhì)量?！拜^大的市”的審批標準不僅應(yīng)當兼顧定性與定量評價，注重可操作性，而且要促進依法行政，切實監(jiān)督“較大的市”的地方立法權(quán)。

關(guān)鍵詞：較大的市；審批標準；立法需求；立法能力；監(jiān)督

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0019-04

收稿日期：2014-04-11

作者簡介：莊紅蕾（1966—），女，江蘇連云港人，連云港職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共管理系副教授，法學(xué)學(xué)士，研究方向為法學(xué)基礎(chǔ)理論。

國務(wù)院在1984年、1988年，1992年和1993年分四批批準了19個“較大的市”。分別是唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、無錫、淮南、青島、洛陽、重慶；寧波；淄博、邯鄲、本溪；徐州、蘇州。在此之后的20年中，仍有許多城市向國務(wù)院提出了批準“較大的市”的申請，如溫州、東莞、佛山、大慶、南通、常州、鎮(zhèn)江、宜昌、煙臺、泉州、安陽，贛州、天水、綿陽、荊州、張家口、保定、克拉瑪依等。有的城市曾多次遞交申請。如溫州自1987年開始連續(xù)20多年向全國人大常委會提出批準溫州為“較大的市”的議案，浙江省政府曾4次向國務(wù)院提交專題報告。然而，國務(wù)院已連續(xù)20年未批準“較大的市”。

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中提到“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”，這無疑是一個明確的重啟審批“較大的市”的政策。目前，有近30個城市向國務(wù)院提出了批準為“較大的市”的請求。因此，有必要探討如何建立規(guī)范的“較大的市”的審批制度。

一、近幾年國務(wù)院審批“較大的市” 的思路

（一）國務(wù)院沒有對外正式公布過審批標準

1983年12月10日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于對“較大的市”的名單（草案）征求意見的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》提出“待取得經(jīng)驗后，再定一個辦法”，但“較大的市”的審批辦法至今沒有出臺。雖然國務(wù)院并沒有對外正式公布審批標準，但是仍有內(nèi)部條件和標準。比如：“1991年，淄博市開始正式申報“較大的市”的工作。當時，國務(wù)院法制局制定了“較大的市”的兩個申報標準：一是非農(nóng)業(yè)人口達到100萬；二是國民生產(chǎn)總值超過省會城市，經(jīng)濟總量相當于省會城市?！保?］邯鄲市的說法是：“當年申報較大的市，國務(wù)院規(guī)定要符合三個條件，即城區(qū)人口在100萬以上，城市財政收入占到全省的1/10，法制環(huán)境好。”［2］

（二）原國務(wù)院法制辦主任負責人的工作發(fā)言及現(xiàn)國務(wù)院法制辦的回復(fù)

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的加速，一些城市在城市規(guī)模和經(jīng)濟總量上已經(jīng)超過了原來批準的“較大的市”，因而科學(xué)制定審批標準、建立科學(xué)合理的審批制度，已成為擺在國務(wù)院面前的一項重要研究課題。2009年6月，國務(wù)院法制辦會同全國人大常委會法工委，曾在浙江溫州和湖北宜昌召開“較大的市”審批工作座談會，重點就規(guī)范“較大的市”審批工作聽取意見。時任國務(wù)院法制辦主任曹康泰透露，初步確定“較大的市”應(yīng)具備以下四個條件：一是城市規(guī)模較大，城市綜合實力較強，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中有較大的影響力；二是依法行政水平較高，法制機構(gòu)健全，法制力量滿足立法需要；三是城市人文和社會環(huán)境較好；四是有著特殊的立法需求。［3］

2013年，在全國“兩會”期間遞交《關(guān)于要求批準溫州為較大的市的建議》的全國人大代表鄭雪君已經(jīng)得到國務(wù)院法制辦的回復(fù)（國法函［2013］74號）。該回復(fù)內(nèi)容是：“目前，我們正在根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的要求，會同有關(guān)部門對較大的市的審批條件和程序作進一步研究。近年來，溫州市經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，經(jīng)濟實力、城市規(guī)模、區(qū)域影響力和政府法制建設(shè)都有了很大的提高。對您提出的建議，我們將在下一步的工作中加以認真研究?！保?］

分析原國務(wù)院法制辦主任曹康泰的工作發(fā)言及現(xiàn)國務(wù)院法制辦的回復(fù)可以發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院對于審批“較大的市”已有了新的思路，“較大的市”不僅要規(guī)模大、經(jīng)濟實力強、區(qū)域影響力大，而且要有良好的政府法制建設(shè)、較高的依法行政水平。

二、科學(xué)制定“較大的市”的審批標準

《決定》提出要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”，這意味著目前的關(guān)鍵不是論證是否審批“較大的市”，而是要研究如何規(guī)范審批制度。

批準某一城市成為“較大的市”，實質(zhì)上是國務(wù)院對地方的的授權(quán)（立法權(quán)）。授權(quán)主要取決于以下條件：上級認為下級需要一定的工作自主權(quán)、下級具備相應(yīng)的受權(quán)能力。這兩個條件同時具備的情況下授權(quán)才是必要的、有效的。即“較大的市”的審批標準應(yīng)當是城市有無立法需求，是否具備立法能力。

（一）合理評估城市的立法需求

⒈準確理解“較大的市”這一法律概念?！拜^大的市”這一法律概念的名稱與內(nèi)涵不完全一致，容易被誤解。“較大” 容易使人傾向于比較城市的規(guī)模、經(jīng)濟數(shù)據(jù)等。依法而言，“較大的市”是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市?！拜^大的市”是有地方立法權(quán)的城市。我國《立法法》規(guī)定：較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行；較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。

⒉立法權(quán)缺失，城市發(fā)展受掣肘?？释@得地方立法權(quán)是城市申請“較大的市”的最重要動因。如何把握城市有無立法需求，主要應(yīng)該看城市的經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務(wù)等方面是否受到掣肘。申請城市往往都表達了非常迫切的理由，比如“東莞是一個典型的外來人口戶籍倒掛的城市。當?shù)貙嶋H人口超過了1000萬，其中有640萬是非戶籍人口。未來要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求，經(jīng)濟壓力大，社會管理的壓力也很大。在國家現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，不少問題難以解決，制約了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。缺乏相應(yīng)的地方立法權(quán)已成為溫州經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸性的障礙。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，就遇到股份經(jīng)濟合作社、土地合作社的法人資格難以確認等問題”。［5］當然，分析城市有無立法需求，除了看材料、聽申請市自述外，國務(wù)院還應(yīng)當進行實地考察和調(diào)研。

⒊綜合考量城市的立法需求。我國的法律體系已經(jīng)形成，涵蓋社會各個領(lǐng)域的法律部門已經(jīng)齊全，各個法律部門中基本的法律已經(jīng)制定，對應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備。在這樣的大格局下賦予城市立法權(quán)，需要綜合考量地方事務(wù)的特殊性、地方立法權(quán)對于城市發(fā)展的緊迫性與必要性。一方面，城市的立法需求與城市規(guī)模、經(jīng)濟狀況、區(qū)域影響力等密切相關(guān)。人口密集會造成交通擁堵，導(dǎo)致治安管理的難度加大，使公共管理變得復(fù)雜和困難。城市的立法需求需要考量人口數(shù)量、城市面積、地區(qū)生產(chǎn)總值、財政總收入等數(shù)據(jù)，但“較大城市”的身份與經(jīng)濟實力沒有必然聯(lián)系。另一方面，還有必要從大局考慮，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)需要統(tǒng)籌發(fā)展，東部與中西部地區(qū)需要協(xié)調(diào)共進。認為城市“較大”是在一個省、自治區(qū)范圍內(nèi)較大，或者說是在全國范圍內(nèi)“較大”，都是片面的。比如：溫州全市常住人口為915.61人（2012年）。2012年全市生產(chǎn)總值達3650億元，財政總收入500億元。溫州還是全國金融體制改革、衛(wèi)生體制改革、戶籍管理制度改革、社會保障制度改革等試點城市，工作需要不斷地摸索和創(chuàng)新，新的重大改革舉措，需要一定的地方立法權(quán)保障。贛州全市戶籍總?cè)丝?26.7萬（2012年），2012年全市生產(chǎn)總值為1508億元，財政總收入230.82億元。相比而言，贛州的經(jīng)濟不如溫州發(fā)達，但贛州是珠江三角洲、閩東南三角區(qū)的腹地，是內(nèi)地通向東南沿海的重要通道；是全國著名的革命老區(qū)、中央蘇區(qū)所在地。而且，2012年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》，贛南蘇區(qū)振興發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，溫州和贛州的城市發(fā)展都迫切需要地方立法權(quán)。

（二）“較大的市”應(yīng)當具備相應(yīng)的立法能力

作為經(jīng)國務(wù)院批準的“較大的市”，不僅要有立法需求，還要有相應(yīng)的立法能力。立法能力和立法需求對于“較大的市”來說二者缺一不可。如果缺乏立法能力，就會直接影響地方性法規(guī)及規(guī)章的質(zhì)量。城市的立法能力其實也是政府法制建設(shè)程度的體現(xiàn)。考察城市的立法能力可以著重從以下兩個方面進行：

⒈發(fā)布規(guī)范性文件的工作機制。⑴人大、政府的法制機構(gòu)設(shè)置及人員配備情況。組建機構(gòu)、配備人員不是難事，關(guān)鍵是立法工作人員的政治理論素質(zhì)和法律業(yè)務(wù)水平。⑵發(fā)布規(guī)范性文件的工作機制是否科學(xué)、民主。人大或政府立法工作不能只依靠法制機構(gòu)，而應(yīng)當實行立法工作者、實際工作者和專家學(xué)者相結(jié)合的工作機制。制定對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要經(jīng)過公開征求意見、合法性審查、集體討論決定等程序。

⒉近幾年所發(fā)布的規(guī)范性文件的質(zhì)量。有些城市對立法能力的認識僅僅著眼于法制機構(gòu)及人員配備。溫州市人大常委會副主任王小同答記者問說：“自1987年成立溫州市政府法制機構(gòu)以來，26年里溫州法制機構(gòu)在不斷壯大，從當年的法制處到法制局，再到如今的法制辦，編制也從以前的3人到現(xiàn)在的20人，其中法律專業(yè)人員18人，而且公安、衛(wèi)生、工商等30多個有關(guān)部門都設(shè)立了法制處，各個縣（市、區(qū)）也建立了法制辦公室，可以說溫州現(xiàn)在的法制力量能夠勝任立法工作。”［6］

城市的立法能力如何，其近幾年所發(fā)布的規(guī)范性文件的質(zhì)量最有說服力。所謂規(guī)范性文件質(zhì)量，主要是文件是否合法合理以及所產(chǎn)生的社會效益如何。如果某一城市近幾年的文件質(zhì)量問題較多或者較嚴重，說明其在短期內(nèi)很難勝任“較大的市”的立法工作。據(jù)央視《焦點訪談》的報道：東莞市人民政府2013年9月發(fā)布了《關(guān)于加強路橋通行年票收費工作的公告》，規(guī)定在東莞走不走收費公路都要交路橋年費，而且路橋年票與驗車相捆綁。根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定：對機動車安全技術(shù)的檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機動車國家安全技術(shù)標準的，應(yīng)當發(fā)給檢驗合格標志。根據(jù)《收費公路管理條例》的規(guī)定，收費公路經(jīng)營管理者不得強行按車輛收取某一期間的車輛通行費，也就是說東莞市政府發(fā)布的《關(guān)于加強路橋通行年票收費工作的公告》是違反法律與行政法規(guī)的。進一步設(shè)想，如果東莞是“較大的市”，把“路橋年票與驗車相捆綁”作為地方性法規(guī)或地方規(guī)章頒布實施，將直接損害法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。不論東莞是否申請“較大的市”，其立法能力與法制建設(shè)水平都亟待提高。

（三）建立可操作的“較大的市”審批指標體系

“較大的市”的審批標準應(yīng)當兼顧定性與定量評價，注重可操作性。對于城市的立法需求可以作定性評價；對于立法能力可以作定量評價。

可以把立法能力分解為若干測評指標，形成一套可操作的指標體系。評價立法能力的一級指標可以由以下項目組成：法制機構(gòu)設(shè)置及人員配備情況；公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部掌握相關(guān)法律知識情況；規(guī)范性文件有無設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制事項；規(guī)范性文件制定程序；制定對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，是否經(jīng)過公開征求意見、合法性審查、集體討論決定；規(guī)范性文件清理情況；規(guī)范性文件備案和監(jiān)督檢查情況；政府內(nèi)部層級監(jiān)督情況；行政問責情況；行政復(fù)議工作；公眾滿意度。

三、切實監(jiān)督“較大的市”的地方立法權(quán)

（一）防范行政許可、行政處罰及行政強制措施權(quán)的不當設(shè)定

授權(quán)之后，如果沒有監(jiān)督，很可能出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況。為此，必須切實監(jiān)督“較大的市”的地方立法權(quán)，尤其要防范行政許可、行政處罰及行政強制措施的不當設(shè)定。

根據(jù)我國《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，對于法定事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。根據(jù)我國《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。尚未制定法律、法規(guī)的，經(jīng)國務(wù)院批準的“較大的市”人民政府制定的規(guī)章可以對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。根據(jù)我國《行政強制法》的相關(guān)規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)施、財物或者扣押財物的行政強制措施。

行政許可可以起到事前控制的作用，行政處罰及行政強制措施可以強力、快速推進難點問題的處理。近年來，城市管理的難題較多，壓力很大。為了應(yīng)對資源短缺、環(huán)境污染、交通擁堵、征地拆遷、公共衛(wèi)生、社會治安等難題，行政許可、行政處罰及行政強制措施很容易成為城市管理者所青睞的方式。的確，行政許可、行政處罰、行政強制措施在城市管理工作中能夠發(fā)揮不可替代的作用。但是，行政權(quán)的不當設(shè)定和實施也會產(chǎn)生消極作用。行政許可可能增加市場交易成本，抑制市場的活力與效率，行政許可還可能成為權(quán)力“尋租”的手段；行政處罰以罰代管、只罰不管、以罰斂財?shù)那闆r時有發(fā)生；行政強制措施比行政處罰更嚴厲，其負面作用更大。

（二）完善監(jiān)督制度

⒈有關(guān)撤銷或改變之剛性規(guī)定需要落到實處。根據(jù)我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定，對于“較大的市”立法活動，監(jiān)督主體是上級人大常務(wù)委員會和上級政府，監(jiān)督方式是撤銷或改變。中國行政法學(xué)會副會長、國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授認為，“實際上卻很少有上級人大真正使用這個權(quán)力。對備案審查地方立法中的問題，一般都是通過協(xié)調(diào)這種內(nèi)部方法去解決，不確定性很大，這些弊端應(yīng)當切實解決?！保?］

⒉細化被動審查的程序。分析《規(guī)章制定程序條例》第35條，“國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為較大的市的人民政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法的規(guī)定的，可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查的建議，由省、自治區(qū)人民政府法制機構(gòu)研究處理”。首先，國家機關(guān)與社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民不宜相提并論。國家機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)章與法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法的規(guī)定的，不是“可以”，而是“應(yīng)當”書面提出審查建議。其次，對于收到審查建議的后續(xù)環(huán)節(jié)，如處理期限、答復(fù)方式、法律責任等需要有具體規(guī)定，尤其要讓公眾得到及時、合理的回應(yīng)，為權(quán)利約束權(quán)力提供制度支撐。

⒊把審查具體行政行為與審查“較大的市”的立法行為銜接起來。監(jiān)督權(quán)力除了以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利約束權(quán)力外，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的協(xié)作必不可少。行政復(fù)議、行政訴訟通常是對具體行政行為進行審查，盡管如此，在可以認定作為具體行政行為依據(jù)的地方性法規(guī)或規(guī)章與上位法抵觸的情況下，行政復(fù)議機關(guān)或主審法院應(yīng)當向立法機關(guān)提出審查建議。建立起行政復(fù)議、行政訴訟與人大或政府的審查備案相銜接的制度，有助于提高監(jiān)督效率、保障“較大的市”的立法質(zhì)量。

【參考文獻】

［1］淄博申報“較大的市”始末［EB/OL］.http：//news.lznews.cn，2009-07-18.

［2］國務(wù)院批準：邯鄲躋身“較大的市”［EB/OL］.http：//news.idoican.com.cn/handwb，2009-07-29.

［3］國務(wù)院法制辦曾在溫州舉行“申大”座談會 成為“較大的市”須具備四個條件［EB /OL］.http：//www.legaldaily.com.cn，2013-12-19.

［4］溫州26年爭取“較大的市”等來國務(wù)院法制辦最新回復(fù)［EB/OL］.http：//zj.sina.com.cn，2013-11-19.

［5］多地申請升級為“較大的市”［EB/OL］.http：//china.caixin.com，2013-03-11.

［6］溫州26年堅持申請較大的市 三位見證者細述歷程［EB/OL］.http：//news.66wz.com，2013-11-22.

［7］“較大的市”標準需法律固定［EB/OL］.http：//www.legaldaily.com.cn，2013-12-19.

（責任編輯：高靜）