對“較大的市”審批工作的思考

摘要：“較大的市”的審批標準應當是城市有無立法需求，是否具備立法能力。賦予城市立法權，需要合理評估城市的立法需求，綜合考量地方事務的特殊性、地方立法權對于城市發展的緊迫性與必要性。城市的立法能力其實也是政府法制建設程度的體現。考察城市的立法能力可以側重以下兩個方面：發布規范性文件的工作機制、近幾年所發布的規范性文件的質量。“較大的市”的審批標準不僅應當兼顧定性與定量評價，注重可操作性，而且要促進依法行政，切實監督“較大的市”的地方立法權。

關鍵詞：較大的市；審批標準；立法需求；立法能力；監督

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0019-04

收稿日期：2014-04-11

作者簡介：莊紅蕾（1966—），女，江蘇連云港人，連云港職業技術學院公共管理系副教授，法學學士，研究方向為法學基礎理論。

國務院在1984年、1988年，1992年和1993年分四批批準了19個“較大的市”。分別是唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、無錫、淮南、青島、洛陽、重慶；寧波；淄博、邯鄲、本溪；徐州、蘇州。在此之后的20年中，仍有許多城市向國務院提出了批準“較大的市”的申請，如溫州、東莞、佛山、大慶、南通、常州、鎮江、宜昌、煙臺、泉州、安陽，贛州、天水、綿陽、荊州、張家口、保定、克拉瑪依等。有的城市曾多次遞交申請。如溫州自1987年開始連續20多年向全國人大常委會提出批準溫州為“較大的市”的議案，浙江省政府曾4次向國務院提交專題報告。然而，國務院已連續20年未批準“較大的市”。

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中提到“逐步增加有地方立法權的較大的市的數量”，這無疑是一個明確的重啟審批“較大的市”的政策。目前，有近30個城市向國務院提出了批準為“較大的市”的請求。因此，有必要探討如何建立規范的“較大的市”的審批制度。

一、近幾年國務院審批“較大的市” 的思路

（一）國務院沒有對外正式公布過審批標準

1983年12月10日，國務院辦公廳發布《關于對“較大的市”的名單（草案）征求意見的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》提出“待取得經驗后，再定一個辦法”，但“較大的市”的審批辦法至今沒有出臺。雖然國務院并沒有對外正式公布審批標準，但是仍有內部條件和標準。比如：“1991年，淄博市開始正式申報“較大的市”的工作。當時，國務院法制局制定了“較大的市”的兩個申報標準：一是非農業人口達到100萬；二是國民生產總值超過省會城市，經濟總量相當于省會城市。”［1］邯鄲市的說法是：“當年申報較大的市，國務院規定要符合三個條件，即城區人口在100萬以上，城市財政收入占到全省的1/10，法制環境好。”［2］

（二）原國務院法制辦主任負責人的工作發言及現國務院法制辦的回復

隨著我國經濟發展和城鎮化的加速，一些城市在城市規模和經濟總量上已經超過了原來批準的“較大的市”，因而科學制定審批標準、建立科學合理的審批制度，已成為擺在國務院面前的一項重要研究課題。2009年6月，國務院法制辦會同全國人大常委會法工委，曾在浙江溫州和湖北宜昌召開“較大的市”審批工作座談會，重點就規范“較大的市”審批工作聽取意見。時任國務院法制辦主任曹康泰透露，初步確定“較大的市”應具備以下四個條件：一是城市規模較大，城市綜合實力較強，在區域經濟發展中有較大的影響力；二是依法行政水平較高，法制機構健全，法制力量滿足立法需要；三是城市人文和社會環境較好；四是有著特殊的立法需求。［3］

2013年，在全國“兩會”期間遞交《關于要求批準溫州為較大的市的建議》的全國人大代表鄭雪君已經得到國務院法制辦的回復（國法函［2013］74號）。該回復內容是：“目前，我們正在根據國務院領導同志的要求，會同有關部門對較大的市的審批條件和程序作進一步研究。近年來，溫州市經濟社會發展迅速，經濟實力、城市規模、區域影響力和政府法制建設都有了很大的提高。對您提出的建議，我們將在下一步的工作中加以認真研究。”［4］

分析原國務院法制辦主任曹康泰的工作發言及現國務院法制辦的回復可以發現，國務院對于審批“較大的市”已有了新的思路，“較大的市”不僅要規模大、經濟實力強、區域影響力大，而且要有良好的政府法制建設、較高的依法行政水平。

二、科學制定“較大的市”的審批標準

《決定》提出要“逐步增加有地方立法權的較大的市的數量”，這意味著目前的關鍵不是論證是否審批“較大的市”，而是要研究如何規范審批制度。

批準某一城市成為“較大的市”，實質上是國務院對地方的的授權（立法權）。授權主要取決于以下條件：上級認為下級需要一定的工作自主權、下級具備相應的受權能力。這兩個條件同時具備的情況下授權才是必要的、有效的。即“較大的市”的審批標準應當是城市有無立法需求，是否具備立法能力。

（一）合理評估城市的立法需求

⒈準確理解“較大的市”這一法律概念。“較大的市”這一法律概念的名稱與內涵不完全一致，容易被誤解。“較大” 容易使人傾向于比較城市的規模、經濟數據等。依法而言，“較大的市”是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。“較大的市”是有地方立法權的城市。我國《立法法》規定：較大的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行；較大的市的人民政府，可以制定規章。

⒉立法權缺失，城市發展受掣肘。渴望獲得地方立法權是城市申請“較大的市”的最重要動因。如何把握城市有無立法需求，主要應該看城市的經濟發展、社會管理、公共服務等方面是否受到掣肘。申請城市往往都表達了非常迫切的理由，比如“東莞是一個典型的外來人口戶籍倒掛的城市。當地實際人口超過了1000萬，其中有640萬是非戶籍人口。未來要實現公共服務均等化的要求，經濟壓力大，社會管理的壓力也很大。在國家現有法律法規框架下，不少問題難以解決，制約了當地經濟社會發展。缺乏相應的地方立法權已成為溫州經濟發展的瓶頸性的障礙。城鄉統籌綜合改革，就遇到股份經濟合作社、土地合作社的法人資格難以確認等問題”。［5］當然，分析城市有無立法需求，除了看材料、聽申請市自述外，國務院還應當進行實地考察和調研。

⒊綜合考量城市的立法需求。我國的法律體系已經形成，涵蓋社會各個領域的法律部門已經齊全，各個法律部門中基本的法律已經制定，對應的行政法規和地方性法規比較完備。在這樣的大格局下賦予城市立法權，需要綜合考量地方事務的特殊性、地方立法權對于城市發展的緊迫性與必要性。一方面，城市的立法需求與城市規模、經濟狀況、區域影響力等密切相關。人口密集會造成交通擁堵，導致治安管理的難度加大，使公共管理變得復雜和困難。城市的立法需求需要考量人口數量、城市面積、地區生產總值、財政總收入等數據，但“較大城市”的身份與經濟實力沒有必然聯系。另一方面，還有必要從大局考慮，經濟發達地區和欠發達地區需要統籌發展，東部與中西部地區需要協調共進。認為城市“較大”是在一個省、自治區范圍內較大，或者說是在全國范圍內“較大”，都是片面的。比如：溫州全市常住人口為915.61人（2012年）。2012年全市生產總值達3650億元，財政總收入500億元。溫州還是全國金融體制改革、衛生體制改革、戶籍管理制度改革、社會保障制度改革等試點城市，工作需要不斷地摸索和創新，新的重大改革舉措，需要一定的地方立法權保障。贛州全市戶籍總人口926.7萬（2012年），2012年全市生產總值為1508億元，財政總收入230.82億元。相比而言，贛州的經濟不如溫州發達，但贛州是珠江三角洲、閩東南三角區的腹地，是內地通向東南沿海的重要通道；是全國著名的革命老區、中央蘇區所在地。而且，2012年國務院出臺了《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》，贛南蘇區振興發展已上升為國家戰略規劃。因此，溫州和贛州的城市發展都迫切需要地方立法權。

（二）“較大的市”應當具備相應的立法能力

作為經國務院批準的“較大的市”，不僅要有立法需求，還要有相應的立法能力。立法能力和立法需求對于“較大的市”來說二者缺一不可。如果缺乏立法能力，就會直接影響地方性法規及規章的質量。城市的立法能力其實也是政府法制建設程度的體現。考察城市的立法能力可以著重從以下兩個方面進行：

⒈發布規范性文件的工作機制。⑴人大、政府的法制機構設置及人員配備情況。組建機構、配備人員不是難事，關鍵是立法工作人員的政治理論素質和法律業務水平。⑵發布規范性文件的工作機制是否科學、民主。人大或政府立法工作不能只依靠法制機構，而應當實行立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的工作機制。制定對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響的規范性文件，要經過公開征求意見、合法性審查、集體討論決定等程序。

⒉近幾年所發布的規范性文件的質量。有些城市對立法能力的認識僅僅著眼于法制機構及人員配備。溫州市人大常委會副主任王小同答記者問說：“自1987年成立溫州市政府法制機構以來，26年里溫州法制機構在不斷壯大，從當年的法制處到法制局，再到如今的法制辦，編制也從以前的3人到現在的20人，其中法律專業人員18人，而且公安、衛生、工商等30多個有關部門都設立了法制處，各個縣（市、區）也建立了法制辦公室，可以說溫州現在的法制力量能夠勝任立法工作。”［6］

城市的立法能力如何，其近幾年所發布的規范性文件的質量最有說服力。所謂規范性文件質量，主要是文件是否合法合理以及所產生的社會效益如何。如果某一城市近幾年的文件質量問題較多或者較嚴重，說明其在短期內很難勝任“較大的市”的立法工作。據央視《焦點訪談》的報道：東莞市人民政府2013年9月發布了《關于加強路橋通行年票收費工作的公告》，規定在東莞走不走收費公路都要交路橋年費，而且路橋年票與驗車相捆綁。根據《道路交通安全法》的規定：對機動車安全技術的檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機動車國家安全技術標準的，應當發給檢驗合格標志。根據《收費公路管理條例》的規定，收費公路經營管理者不得強行按車輛收取某一期間的車輛通行費，也就是說東莞市政府發布的《關于加強路橋通行年票收費工作的公告》是違反法律與行政法規的。進一步設想，如果東莞是“較大的市”，把“路橋年票與驗車相捆綁”作為地方性法規或地方規章頒布實施，將直接損害法制的統一性和權威性。不論東莞是否申請“較大的市”，其立法能力與法制建設水平都亟待提高。

（三）建立可操作的“較大的市”審批指標體系

“較大的市”的審批標準應當兼顧定性與定量評價，注重可操作性。對于城市的立法需求可以作定性評價；對于立法能力可以作定量評價。

可以把立法能力分解為若干測評指標，形成一套可操作的指標體系。評價立法能力的一級指標可以由以下項目組成：法制機構設置及人員配備情況；公務員特別是領導干部掌握相關法律知識情況；規范性文件有無設定行政許可、行政處罰、行政強制事項；規范性文件制定程序；制定對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響的規范性文件，是否經過公開征求意見、合法性審查、集體討論決定；規范性文件清理情況；規范性文件備案和監督檢查情況；政府內部層級監督情況；行政問責情況；行政復議工作；公眾滿意度。

三、切實監督“較大的市”的地方立法權

（一）防范行政許可、行政處罰及行政強制措施權的不當設定

授權之后，如果沒有監督，很可能出現濫用權力的情況。為此，必須切實監督“較大的市”的地方立法權，尤其要防范行政許可、行政處罰及行政強制措施的不當設定。

根據我國《行政許可法》的相關規定，對于法定事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可。根據我國《行政處罰法》的相關規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。尚未制定法律、法規的，經國務院批準的“較大的市”人民政府制定的規章可以對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。根據我國《行政強制法》的相關規定，尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施、財物或者扣押財物的行政強制措施。

行政許可可以起到事前控制的作用，行政處罰及行政強制措施可以強力、快速推進難點問題的處理。近年來，城市管理的難題較多，壓力很大。為了應對資源短缺、環境污染、交通擁堵、征地拆遷、公共衛生、社會治安等難題，行政許可、行政處罰及行政強制措施很容易成為城市管理者所青睞的方式。的確，行政許可、行政處罰、行政強制措施在城市管理工作中能夠發揮不可替代的作用。但是，行政權的不當設定和實施也會產生消極作用。行政許可可能增加市場交易成本，抑制市場的活力與效率，行政許可還可能成為權力“尋租”的手段；行政處罰以罰代管、只罰不管、以罰斂財的情況時有發生；行政強制措施比行政處罰更嚴厲，其負面作用更大。

（二）完善監督制度

⒈有關撤銷或改變之剛性規定需要落到實處。根據我國《立法法》的相關規定，對于“較大的市”立法活動，監督主體是上級人大常務委員會和上級政府，監督方式是撤銷或改變。中國行政法學會副會長、國家行政學院法學部副主任楊小軍教授認為，“實際上卻很少有上級人大真正使用這個權力。對備案審查地方立法中的問題，一般都是通過協調這種內部方法去解決，不確定性很大，這些弊端應當切實解決。”［7］

⒉細化被動審查的程序。分析《規章制定程序條例》第35條，“國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為較大的市的人民政府規章同法律、行政法規相抵觸或者違反其他上位法的規定的，可以向本省、自治區人民政府書面提出審查的建議，由省、自治區人民政府法制機構研究處理”。首先，國家機關與社會團體、企業事業組織、公民不宜相提并論。國家機關一旦發現規章與法律、行政法規相抵觸或者違反其他上位法的規定的，不是“可以”，而是“應當”書面提出審查建議。其次，對于收到審查建議的后續環節，如處理期限、答復方式、法律責任等需要有具體規定，尤其要讓公眾得到及時、合理的回應，為權利約束權力提供制度支撐。

⒊把審查具體行政行為與審查“較大的市”的立法行為銜接起來。監督權力除了以權力制約權力和以權利約束權力外，立法權、行政權、司法權之間的協作必不可少。行政復議、行政訴訟通常是對具體行政行為進行審查，盡管如此，在可以認定作為具體行政行為依據的地方性法規或規章與上位法抵觸的情況下，行政復議機關或主審法院應當向立法機關提出審查建議。建立起行政復議、行政訴訟與人大或政府的審查備案相銜接的制度，有助于提高監督效率、保障“較大的市”的立法質量。

【參考文獻】

［1］淄博申報“較大的市”始末［EB/OL］.http：//news.lznews.cn，2009-07-18.

［2］國務院批準：邯鄲躋身“較大的市”［EB/OL］.http：//news.idoican.com.cn/handwb，2009-07-29.

［3］國務院法制辦曾在溫州舉行“申大”座談會 成為“較大的市”須具備四個條件［EB /OL］.http：//www.legaldaily.com.cn，2013-12-19.

［4］溫州26年爭取“較大的市”等來國務院法制辦最新回復［EB/OL］.http：//zj.sina.com.cn，2013-11-19.

［5］多地申請升級為“較大的市”［EB/OL］.http：//china.caixin.com，2013-03-11.

［6］溫州26年堅持申請較大的市 三位見證者細述歷程［EB/OL］.http：//news.66wz.com，2013-11-22.

［7］“較大的市”標準需法律固定［EB/OL］.http：//www.legaldaily.com.cn，2013-12-19.

（責任編輯：高靜）