法國政黨公共資助制度及其對政黨行為的影響

李姿姿

20世紀80年代以來，法國建立并逐步完善了政黨公共資助與政治生活透明的制度框架。這一制度主要包括三個部分，即規范對政黨的私人和企業捐款，建立國家對政黨的公共資助體系以及設立政黨賬目和政治生活透明的監督機構。政黨公共資助制度的建立有助于切斷法國政黨與企業的利益紐帶，建立公平透明的政黨競爭環境。不過，它也增強了政黨對國家的依賴，削弱了政黨與選民之間的聯系，而且助長了部分政黨的投機行為，這些都有待通過更深入的改革來進一步完善。

法國政黨融資制度概況

法國對政黨的公共資助制度建立于1988年，在此之前，國家沒有專門的法律來管理政黨的資金，也沒有建立政黨的公共補貼制度。20世紀80年代，一系列腐敗丑聞的曝光推動了法國政黨資金和政治透明的制度建設。1988—1995年期間，法國確立了政黨資金管理的基本法律框架：1988年3月11日第88—227號《關于政治生活資金透明的法律》確立了對政黨進行公共資助的基本原則；1990年1月15日第90—55號法令將政黨公共資助分成兩部分，并設定了選舉支出的上限；1995年1月19日第95—65號《關于政治生活融資的法律》禁止企業對政黨捐款。此后，法國對相關法律進行了多次補充和修訂，政黨公共資助的立法框架得到不斷完善。總體來看，法國的政黨融資制度主要包括以下三個方面。

一、對個人和企業捐款進行了嚴格的規定

在法國，政黨可以收取個人捐款和黨費作為政黨合法的資金來源。法律對個人捐款的部分作了嚴格規定：（一）設定了最高限額，個人每年對政黨的捐款不得超過7500歐元；（二）150歐元以上的捐款必須通過支票或轉賬的形式轉交；（三）個人捐款享受稅收減免。在黨費部分，政黨可以自主設定黨費標準，還可以對擁有民選職位的黨員收取超過一般黨費標準的特殊費用。盡管法律沒有規定黨費的最高限額，但黨費需要符合政黨章程中的規定。民選官員的繳費超出黨費的部分將被看作是個人捐款，并且適用7500歐元的上限。法國的政策鼓勵人們通過黨費的形式給政黨提供資金，因此對黨費也提供稅收減免。對企業捐款部分，1995年1月19日《關于政治生活融資的法律》禁止企業法人向政黨提供捐款，以及通過直接或間接捐款的方式向候選人提供競選資助，外國捐款也被禁止。

二、確立了對政黨的公共資助體系

1988年后，法國建立了對政黨的公共補貼制度。政黨的公共資助每年發放，按兩部分進行分配。第一部分公共資金的分配基礎是最近一次國民議會選舉的選票數，根據每個政黨在國民議會第一輪投票所獲得的選票按比例分配。獲得資助的前提條件是政黨在最近一次國民議會選舉中在50個以上的選區推出候選人，并且每名候選人在各自的選區至少獲得1%以上的選票。獲得資助的政黨或政黨團體需要向內政部申請登記在冊，申請不得遲于投票日前的第六個星期五的下午6點。名單最遲于選舉日開始前的第五個星期五在《政府公報》上登記。補缺選舉的結果不計算在其中。

第二部分公共資金的分配基礎是議會上下兩院的議員席數，根據政黨或政治團體的議員席數按比例分配。只有已經獲得第一部分資金的政黨或政治團體才有資格參與這一部分的分配。國會議員和參議員必須加入一個議會黨團才能獲得這一部分資金，他們需在每年11月向各自的議會主席團宣布屬于或者隸屬于某個政黨或政黨團體。議員只能屬于或隸屬于一個政黨或政黨團體。

2000年6月6日，法國出臺了第2000—493號《旨在促進男女平等獲得選舉職位法》。該法律對名單選舉制中男女候選人的數額、候選人的資格聲明、政黨公共資助都作了規定。首先，在男女候選人的數額上，要求“每份名單上，不同性別的候選人人數相差不得大于1，候選人按不同性別交替排列”。其次，在候選人的資格聲明上，要求“候選人必須完成一份有本人簽字的聲明，說明其姓名、性別、出生日期、出生地點、家庭住址和職業”。此外，該法律對政黨的公共資助作了相應的要求，規定第一部分公共資金的完全撥款需要符合性別平等條款，即“如果一個政黨或政治團體在最近一次國民議會換屆選舉中男女候選人數目之差超過其所屬候選人總數的2%，則第一部分分配的經費會相應減少，減少比例為該差額占上述候選人總數比例的一半”。例如，某政黨有候選人100人，其中男性80人，女性20人，那么國家對政黨的公共資助的第一部分資金將減少[（80-20）/100]×50%=30%。2009年第2009—526號法律第80款將減少的比例從“二分之一”改為“四分之三”。

法國每年用于資助政黨和政治團體的資金預算列入年度財政法案，并由議會審議。根據法國《政府公報》的材料顯示，2013年法國共撥付7007.7萬歐元用于政黨的公共資助，第一部分3195萬歐元，有52個政黨獲得資助，第二部分3813萬元。兩個最主要的政黨獲得的公共資助約占69%，執政的社會黨為2848萬歐元，反對黨人民運動聯盟為1987萬歐元，其他政黨如國民陣線為554萬歐元，歐洲生態—綠黨為352萬歐元，法國共產黨為322萬歐元，左翼激進黨為179.8萬歐元，新中間黨為115.7萬歐元。

除此以外，法國對政黨的公共資助還包括以下兩個部分。[1]第一，法國對在國民議會大選中新出現的政黨有專門的補貼。1995年1月19日的法律規定，如果該政黨在12個月內獲得總數1萬人（其中至少有500名是民選代表）、總額15萬歐元以上的捐款，就有資格獲得政府補貼。第二，對政黨提供其他間接的資助。在競選期間以外，國民議會或參議院中的政黨團體允許利用一定的廣播時間，在公共電臺和電視臺做宣傳活動。同樣，國家還對政黨的一些收入提供稅收減免，如降低它們的企業稅。

三、建立了政治生活透明的監督機構

法國負責政治透明的監督機構主要有兩個，分別承擔政黨賬目和競選賬目、民選代表財產的監督職責。根據1990年1月15日的法律規定，法國設立了“競選賬目和政治資金全國委員會”（CNCCFP）。該機構承擔監督政黨的賬目與資金、審查候選人競選賬目的雙重職能。就政黨而言，為了領取公共資助，政黨必須建立一個賬戶，經兩名審計員審計后，提交給“競選賬目和政治資金全國委員會”。該委員會審查后，將摘要公布在《政府公報》上。

根據1988年3月11日的法律規定，法國設立了“政治生活透明委員會”（CTFVP），負責監督民選代表的個人財產。在任期開始和結束時，所有政府成員、國民議會議員、歐洲議會議員以及地方民選代表都必須向“政治生活透明委員會”提交財產申報報告，說明財產的具體項目和任何財產上的變化。該委員會負責審查這些人員職務收入之外所獲取的金錢或其他物質報酬。

法國政黨融資制度

對政黨行為的影響

政黨公共資助法律體系的建立，是法國政治體制和政黨制度發展過程中的重要事件。通過建立對政黨的公共資助制度，法國政黨的行為方式發生了改變，從以往依賴黨費和非法收入為主，轉變成依賴公共資助為主。政黨的行動被納入國家制度和法律的范圍，接受國家和公眾的監督。與此同時，由于國家成為政黨資金的主要供應者，這很大程度上改變了政黨行為的方向。為了領取公共資金，出現了許多政黨結盟和選舉上的投機行為，加劇了法國政黨制度的不穩定性。而且，國家資助也讓政黨越來越向國家靠攏，使法國政黨與市民社會本來就不緊密的聯系遭到進一步削弱。

一、政黨資金管理規范，政治透明度提高

在1988年以前，法國的政黨主要受1901年《社會團體法》的管理。根據該項法律規定，社會團體不得有營利性收入，只允許收取少量的黨費，禁止接受捐款。由于缺乏國家資助，政黨主要依賴黨費作為合法的資金來源。但法國政黨普遍成員人數較少，黨費收入十分有限。隨著競選費用的增加，黨費遠遠不能滿足需求，因此政黨主要依賴非法的融資網絡進行融資。這一時期法國政黨的非法捐款方式分為兩類：一是政黨利用公共服務，比如國有企業或政府基金，滿足自己的需要；二是政黨接受企業回扣，這些企業雇用專門為政黨工作的人員。20世紀80年代，法國爆發了一系列腐敗丑聞，促使密特朗下令治理政黨腐敗問題。通過設立公共資助，法國政黨的資金有了較穩定的來源，促使政黨資金的管理規范化。“國家選舉和政治資金審計委員會”設立后，政治透明度得到提高。可以說，通過建立政黨公共資助制度，使得結構性的非法政黨資金基本終結。

二、促進政黨聯盟的建立，增強了政黨體系兩極化趨勢

20世紀90年代以來，法國的政黨體系逐漸向兩極化發展。盡管促成兩極化的原因是多樣的，但政黨公共資助制度的確起到了推動作用。在政黨公共資助制度下，一個政黨要獲得公共資助，需要滿足一定的條件，這些條件促使政黨建立聯盟。有的政黨達不到獲得資助的條件，可以通過宣布隸屬于某個政黨，從而將一部分資金交給其他政黨，以此獲得資助；或者有的政黨會拉攏獨立候選人，讓其宣稱隸屬于該政黨，然后給這些候選人其他形式的支持。因此，盡管法國大約有500多個政黨，但能夠獲得國家資助的大約只有50個，而進入國民議會的只有十多個，最終有能力贏得總統選舉勝利的只有代表左翼的社會黨和代表右翼的人民運動聯盟，政黨體制逐漸向兩極化發展。

三、助長了政黨的投機行為，增加了法國政黨制度碎片化的壓力

在國家資金的支持下，政黨的活動能力增強，在選舉期間和選舉結束后都可以有所作為，推動了政黨的發展和成熟，這對綠黨和國民陣線這樣在20世紀90年代崛起的政黨來說尤其如此。但是，這也滋生了政黨在選舉中的投機行為。為了獲取公共資金，很多政治團體紛紛組建政黨，政黨的數目急劇增加。從1990—1995年，向“國家選舉和政治資金審計委員會”注冊登記的政黨從29個增加到了261個，其中48個得到國家資助。2004年，注冊登記的政黨有230個，其中90%的公共資金分配給6個主要政黨。很多海外政治團體也紛紛成立政黨。2013年公共資金分配的結果顯示，在52個獲得第一部分資助的政黨團體中，海外政黨或政黨團體有39個之多。[2]其中很多政黨只不過是在選舉前為了獲取資助而組成的，很容易解散和重組，加劇了政黨制度的不穩定性。

另外，在兩輪多數選舉制下，只有少數政黨才能進入第二輪，因此，第一輪成為各個政黨爭取選民支持的競爭場所。小的政黨會盡量在這一輪提高自己的得票率，以增加在政黨聯盟中的談判籌碼，提高分配給自己的資金比例。因此，法國總統和國民議會選舉第一輪的選票日益分化。在2002年的總統選舉中，第一輪出現了16個候選人，多個極左政黨的出現分散了社會黨的得票，使極右政黨國民陣線候選人勒龐在得票上超過了社會黨候選人若斯潘。這種極度分化的局面增加了法國政黨制度碎片化的壓力。

四、增加了政黨對國家資金的依賴，使政黨向“卡特爾”型政黨轉變

法國建立政黨公共資助制度后，降低了政黨對成員黨費的依賴，提高了國家資金對政黨活動的重要性。根據1995年“國家選舉和政治資金審計委員會”的報告，黨費占政黨全部收入的比例較小，社會黨為12%，法國共產黨為14.5%，國民陣線為10.9%，而公共資助占主要政黨收入的60%左右。部分學者指出，公共資助制度推動了政黨的卡特爾化，即國家與政黨之間相互滲透加深和政黨之間的競爭降低的一種政黨組織模式。[3]盡管法國的政黨沒有完全具備“卡特爾”型政黨的所有特點，但是政黨成員減少，選舉投票率降低，選民普遍對政治冷漠，在一定程度上表明法國主流政黨作為選民和政府之間的“傳送帶”的功能正在退化，政黨日益脫離市民社會，成為國家制度的一部分。

總體而言，經過二十幾年的發展，法國在政黨資金的管理上積累了較豐富的經驗，對規范政黨行為、減少腐敗和提高政治透明度起到了積極作用。但是，其中也存在一些有待完善的地方。2009年，歐洲理事會的反腐敗組織（GRECO）發布了《法國政黨資金透明評估報告》，要求法國政府完善政黨公共資助制度的管理對象，增加政黨捐款和競選資金的透明度，通過制度安排防止政黨的投機行為。[4]2013年4月，法國預算部部長杰羅姆·卡于扎克（Jér?me Cahuzac）因隱瞞海外賬戶遭到曝光后引咎辭職，引發了社會對政府官員財產公開與透明的進一步關注。因此，法國的政黨公共資助法律體系仍然有很大的完善空間，通過法律保障政黨在國家民主生活中的表達和參與權，同時對政黨的行為進行規范，發揮其推進政治民主和社會進步的作用。

（作者系中共中央編譯局副研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1] http：//www.ambafrance-uk.org/Politics-Political-party-funding.

[2] 法國《政府公報》2013年5月27日第2013-430號法令（Décret n°2013-430 du 27 mai 2013）。

[3] Richard S. Katz， Peter Mair， “Changing Models of Party Organization and Party Democracy： the Emergence of the Cartel Party”， Party Politics， 1995， Vol.1， No.1， pp： 5-28.

[4] Council of Europe GRECO， “Evaluation Report on France Transparency of Party Funding”， Adopted by GRECO at its 41st Plenary Meeting， Strasbourg， 16-19 February， 2009.