中國反恐立法的形勢問題與對策

摘要：面對日趨嚴峻的恐怖活動威脅，國際社會和世界各國不斷地探索通過立法的方式預防和打擊恐怖活動。目前，由于我國的反恐立法存在立法格局不科學、缺乏系統性等問題，難以滿足預防和打擊恐怖活動的需要。為適應我國反恐形勢的新變化、推進反恐工作依法開展以及履行我國應盡的反恐國際義務，應當盡快制定一部系統、全面的《反恐怖法》，同時，注重運用政治、經濟、外交、法律等手段對社會進行綜合治理，以期從根本上消除滋生恐怖活動的根源。

關鍵詞：反恐；立法；恐怖活動

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0126-04

收稿日期：2014-03-29

作者簡介：高學敏（1977—），女，云南昆明人，復旦大學社科部博士研究生，云南財經大學講師，研究方向為思想政治教育。

基金項目：本文系云南省教育廳科學研究基金一般項目“高等學校學生管理法制化問題研究”的階段性成果，項目編號：09Y0285。

恐怖活動是指以制造社會恐慌，脅迫國家機關或者國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇或者其他手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為。煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的，也屬于恐怖活動。與恐怖活動相關的事件通常被稱為“恐怖事件”、“恐怖襲擊”等?？植阑顒鱼ｋx人類的基本價值，是反人類、反文明、反人性的行徑，對國際社會的和平與安全構成了嚴重威脅，因此，已經成為全世界和全人類共同的敵人。加強和完善我國反恐立法建設勢在必行。

一、當前我國反恐面臨的新形勢

近年來，國內外恐怖活動日益猖獗，嚴重威脅了我國的國家安全和社會穩定。我國面對的恐怖活動犯罪威脅主要來自于境內外的“東突”恐怖勢力和國際恐怖組織、恐怖分子，其中“東伊運”恐怖活動組織所實施的恐怖破壞活動是中國面臨的最直接、最現實的安全威脅。［1］過去，這些恐怖活動主要發生在我國西北邊疆地區，其規模和影響范圍相對有限，因此，公眾普遍認為恐怖活動遙不可及。然而北京“10·28”暴力恐怖襲擊事件①和昆明“3·01”暴力恐怖事件②都清楚地表明，我國的反恐形勢出現了前所未有的變化。

一是隨著我國對外開放的不斷擴大和對外交往的不斷增加，國際之間的人員、貿易往來也日益頻繁，威脅人類共同和平環境的恐怖事件也隨之不斷發生。

二是我國境內的恐怖活動已經開始由西北邊疆地區向內地經濟發達和人口密集地區蔓延，并有不斷升級的趨勢。北京“10·28”和昆明“3·01”暴力恐怖事件清楚地表明這種蔓延和升級的趨勢已經出現。

三是我國境內的恐怖活動出現了恐怖組織人員年輕化、手段多元化、目標平民化、發展網絡化等一些值得關注的新動向。在北京“10·28”和昆明“3·01”暴力恐怖事件中，恐怖分子在廣場、火車站等公共場所，以駕駛車輛撞擊、持刀砍殺等手段，以不特定的公眾為侵害對象，實施恐怖襲擊活動，造成了大量人員傷亡和重大財產損失，引起了社會的恐慌。

四是隨著國際政治格局、地緣政治等因素的變化，加之恐怖活動中本來就夾雜著的宗教、民族、意識形態等因素，使得國際反恐格局更加復雜，形勢更加嚴峻，我國反恐斗爭的長期性、復雜性、艱巨性和尖銳性日趨突出。

二、國際組織和世界各國反恐立法的探索與實踐

1934年，國際聯盟曾討論過防止和懲罰恐怖主義的公約草案，這是國際社會遏制恐怖主義惡行邁出的第一步，從此，反對恐怖主義便被列入了國際日程。但遺憾的是，盡管該公約最終于1937年被通過，卻從未正式生效。20世紀60年代后期，恐怖主義活動日益頻繁，并在西歐、中東、拉丁美洲和南亞等地區蔓延。為應對恐怖主義活動的現實威脅，1963年以來，聯合國大會陸續通過了《關于航空器內的犯罪和其它某些行為的公約》、《制止核恐怖主義行為國際公約》等13項國際反恐公約。此外，一些區域性國際組織也通過積極制定地區反恐怖條約來預防和打擊恐怖主義活動，如《美洲國家組織反恐公約》、《歐洲制止恐怖主義公約》、《阿拉伯國家反恐公約》等等。可以說，經過半個世紀的努力，國際社會已經在反恐立法上形成了包括聯合國系統國際反恐條約、區域性國際組織反恐條約、聯合國大會和安理會的宣言或決議、涉及戰爭或武裝沖突期間反恐的國際條約及其他反恐國際公約四部分組成的全球反恐基本法律框架。［2］

從國別上看，一方面，世界各國為應對恐怖主義活動的威脅都積極加入聯合國各項反恐公約和區域性國際組織反恐條約，并通過國內立法的方式積極履行公約規定的義務；另一方面，世界各國也結合本國反恐面臨的實際情況，有針對性地進行反恐立法。美國是世界上受國際恐怖主義襲擊最多的國家，為應對恐怖主義活動的威脅，美國先后制定了《關于國際恐怖主義活動的總統特別令》、《禁止支援恐怖主義活動法》、《提供恐怖主義活動情報獎勵法》、《外交安全與反恐怖主義法》、《反恐怖主義及有效死刑法案》、《美國反恐怖法》等一系列法案，形成了由美國聯邦反恐基本法、反恐單行法和反恐國際公約三部分組成的反恐法律體系。深受恐怖主義危害的俄羅斯對反恐立法也十分重視，除在刑法典中專門將恐怖主義犯罪作為一類犯罪類型外，還制定了一部包括預防、處置、制裁和補救等內容的綜合性反恐法律——《俄羅斯聯邦反恐怖主義法》，在總體上形成，由聯邦國內刑法典、反恐怖法、程序法、反恐輔助立法和國際、區域反恐公約相配合共同懲治恐怖主義犯罪的法律防范機制。［3］

“9·11”恐怖襲擊事件后，世界各國進行反恐專門立法的趨勢更加明顯。從立法技術標準而言，目前國際反恐立法已經形成分散型、專門型和綜合型三種立法模式，呈現出多樣化的特征。［4］

三、我國反恐立法的現狀和存在的問題

（一）我國反恐立法的現狀

長期以來，我國為嚴厲打擊恐怖活動對反恐立法高度重視。鑒于恐怖活動是嚴重的犯罪行為，我國在刑法和刑事訴訟法中不斷增加了對恐怖活動進行制裁的規定。1997年，在修訂《中華人民共和國刑法》時，鑒于我國有些地方出現了有組織的恐怖活動犯罪，專門將恐怖組織作為規范對象，增加了“組織、領導、參加恐怖組織罪”。美國“9·11”恐怖襲擊事件發生后，為進一步懲治恐怖活動犯罪，2001年12月，全國人大常委會通過的《中華人民共和國刑法修正案（三）》，對刑法中涉及反恐的部分作了補充修改。2012年3月，在全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》的決定中，對恐怖活動犯罪的追訴、案件管轄、技術偵查措施、強制措施、律師會見權以及違法所得沒收程序等內容進行了專門規定，以適應打擊恐怖活動犯罪的需要。

恐怖活動的實施往往以轉移或者使用大量資金為基礎，凍結恐怖組織和人員的資金、資產，切斷其資金來源，可以有效遏制恐怖活動。從2006年起，我國先后制定了《中華人民共和國反洗錢法》、《金融機構報告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》、《涉及恐怖活動資產凍結管理辦法》等多部法律法規，建立起了一整套預防洗錢活動、監測恐怖融資行為、凍結恐怖活動資產的制度。

2011年10月，為進一步推進反恐立法，解決反恐斗爭中遇到的法律問題和實際困難，維護國家安全和社會穩定，［5］全國人大常委會審議通過的《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》對恐怖活動、恐怖活動組織、恐怖活動人員的定義、國家反恐工作領導機構、恐怖組織及恐怖活動人員名單的認定與公布、反恐國際合作等反恐迫切需要解決的問題進行了原則性規定，標志著我國反恐立法進入了一個新的階段。

在重視通過國內立法打擊恐怖活動犯罪的同時，我國積極加入國際和區域性反恐公約，通過國際合作共同打擊恐怖活動犯罪。到目前為止，我國已經加入和通過了聯合國全部13項反恐國際公約。此外，我國還與上海合作組織成員國簽訂了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》和《上海合作組織反恐怖主義公約》，構建了上海合作組織成員國聯合打擊恐怖主義活動的機制。

（二）我國反恐領導體制和反恐能力建設情況

在為預防、打擊和制止各種恐怖活動提供有力的法律保障的同時，我國不斷加強反恐領導體制和反恐能力建設。2001年，為加強反恐的組織領導和政策協調，我國成立了國家反恐怖工作協調小組。2002年，公安部增設反恐怖局，負責研究、規劃、指導、協調、推動全國反恐，并在各省、市、自治區及一些重要城市建立了相應的協調機制。2013年，我國國家反恐怖工作協調小組升格為反恐領導小組，標志著我國反恐進入了一個更新的階段，反恐的領導機構和組織力量得到了進一步加強。

目前，我國的反恐力量主要由公安部門、武警部隊、軍隊、國家安全等職能部門建立的訓練有素、裝備精良的專業應急隊伍組成，并且，從國家到地方都制定了防范和處置恐怖襲擊事件預案；在調查取證、情報信息、交通管制、救援疏散、排除險情、通信和后勤保障等方面建立了應急指揮體系和快速反應機制。

（三）我國反恐立法存在的問題

從總體而言，我國反恐立法有效地維護了國家安全、社會秩序和人民群眾的生命財產安全，有力地震懾了境內外的恐怖分子。但是，我國目前的反恐立法還存在諸多問題，難以滿足我國當前及今后預防和消除恐怖活動犯罪的需要。

一是我國目前的反恐立法缺乏科學合理的規劃，具有明顯的應急性。雖然，早在1997年修訂《中華人民共和國刑法》時，即以規定了“組織、領導、參加恐怖組織罪”，但大規模的反恐立法還是在2001年美國“9·11”事件發生之后，主要是從“針對最近出現的恐怖活動的一些新情況”出發，“為了嚴厲打擊恐怖活動犯罪”的迫切需要而進行的緊急立法。

二是我國目前的反恐立法格局不科學。我國 “以刑法為主，諸法配合”的反恐立法格局是以懲治恐怖活動犯罪為目的的，具有被動性和滯后性，相對于恐怖活動的動態發展，起到的震懾功能有限，并不能起到良好的預防和制止作用，也與國際反恐立法的全面發展趨勢不符。

三是我國目前的反恐立法缺乏系統性。目前，我國有關反恐的法律條款散見于《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國反洗錢法》、《中華人民共和國國家安全法》等不同法律規范中，看似眾多，實則分散，無法形成一個涵蓋預防、應急、制裁與恢復等全部環節的反恐立法體系，不但嚴重影響了我國反恐能力建設，也難以滿足我國防范和打擊恐怖活動的需要。

四、加強我國反恐立法的具體建議

（一）推動反恐入憲，構建反恐法治化新格局

恐怖與反恐怖是邪惡與正義的對峙，是一場非理性與理性的對抗。從國際范圍看，有效預防和懲治恐怖活動并將反恐納入法治軌道已經成為國際社會的普遍共識。在法治的框架下，政府能夠集中力量懲治恐怖活動，公民的合法權利能夠得到充分保障，國家間能夠展開富有成效的反恐司法合作，［6］進而鏟除滋生恐怖活動意識形態的土壤。通過反恐條款入憲，為我國其他反恐法律的制定確立憲法依據，使我國反恐全面納入法治化的軌道。

（二）制定《反恐怖法》，建立反恐立法體系

在選擇反恐立法體系時應充分考慮我國的立法傳統、反恐立法現狀、反恐面臨的新形勢等因素，充分借鑒國際反恐公約和相關國家的反恐立法經驗，理性地選擇適合我國國情的反恐立法體系。

當前，我國應當盡快制定一部系統、全面的《反恐怖法》，建立起權責明晰、分工協作、密切配合的反恐組織領導體系，確立“反對一切形式的恐怖主義、保障人權、預防和懲治并重、開展國際合作”等反恐工作原則，并對反恐的相關概念、工作機構及職責、反恐能力建設、反恐監督、國際反恐合作等重要內容進行規定，最終形成“以憲法為依據，以反恐怖法為主導，諸法配合”［7］的綜合型反恐立法模式。

（三）正確處理預防與懲治、打擊恐怖活動與保障公民權利的關系

反恐立法必須深刻認識恐怖活動意識的滋生有其復雜的政治、經濟和社會原因，恐怖活動往往還伴隨著分離主義、極端主義以及暴力仇恨、不容忍情緒的蔓延。反恐的最終目的在于鏟除恐怖活動意識產生的根源。因此，反恐立法，既要治標，即通過加強反恐怖能力建設有效打擊和懲治恐怖活動犯罪；更要治本，即通過促進經濟發展，營造和諧的社會環境，實現社會公平正義和安定團結來遏制恐怖活動意識的產生和傳播，最終消除恐怖活動。沖突和動蕩是恐怖滋生的溫床，貧窮和落后是恐怖產生的土壤。只有從根本上解決和平與發展兩大問題，推動世界文明的共同發展，促進全人類的共同進步，推動社會公平與公正，才是徹底鏟除國際恐怖主義滋生和蔓延土壤的治本之策。

有效的反恐措施與保護公民的基本權利兩個目標并不矛盾，而是相互補充、相輔相成的。簡單地否定恐怖活動并不必然就等于保護了公民權利，恐怖活動作為一種犯罪行為，如同懲治其他刑事犯罪一樣，也應依法保障作為犯罪嫌疑人、被告人與罪犯的合法權益。［8］此外，在懲治恐怖主義犯罪過程中，應當注意對公民言論、通信、隱私等權利的保護，不能因為懲治恐怖活動犯罪而違背法治基本原則，忽視對公民權利的保護。

（四）進一步加強同國際社會反恐的合作

恐怖主義是國際公害和人類公敵，需要世界各國和國際社會通力合作方能有效打擊和遏制恐怖活動，維護世界和平與穩定。一是除積極履行我國已通過和加入的聯合國13項反恐公約義務外，還要與其他國家一道敦促聯合國大會盡快通過《關于國際恐怖主義的全面公約》，推動由聯合國主導的反恐國際合作，并充分發揮國際民用航空組織等技術性國際組織在反恐國際合作中的作用。二是我國應更加重視地區和雙邊反恐合作，在上海合作組織的基礎上，不斷強化與中亞、南亞、東盟、歐盟等相關國家和地區性組織的反恐合作，在反恐情報信息交流、引渡和遣返恐怖活動人員、截斷恐怖活動的資金來源等方面的合作，共同防范和打擊恐怖主義威脅，維護世界和平與安全。三是應當認識到單純依靠打擊和制裁并不是徹底解決恐怖主義問題的根本出路，因此，在與國際社會和世界各國一道堅決打擊恐怖主義活動的同時，我國應當與世界各國一道在緩和地區及國際緊張局勢、消除貧困的同時，注重運用政治、經濟、外交、法律等手段進行綜合治理，以更大的緊迫感重視發展問題，致力于消除貧窮和發展不均衡，從根本上消除滋生恐怖主義的土壤。

【參考文獻】

［1］張潔.中國的反恐政策：原則、內容與措施［J］.當代亞太，2005，（11）.

［2］段潔龍.國際反恐法律文件匯編［M］.海洋出版社，2009.

［3］莫洪憲.論俄羅斯聯邦反恐怖活動法與我國反恐立法之構想［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2006，（03）.

［4］趙秉志，杜邈.反恐立法模式的理性選擇［J］.法學，2008，（03）.

［5］公安部副部長楊煥寧在第十一屆全國人大常委會第二十三次會議上作的“關于《關于加強反恐怖工作有關問題的決定（草案）》的說明”［EB/OL］.http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao，2011-10-24.

［6］趙秉志.海峽兩岸反恐立法之比較（下）［J］.法學雜志，2010，（07）.

［7］趙秉志，杜邈.我國反恐怖主義立法完善研討［A］.載北京師范大學刑事法律科學研究院編.反恐立法問題學術研討會論文集［C］.2005.

［8］袁登明.反恐立法中的人權保障［A］.趙秉志主編.反恐立法專題研究［M］.中國人民公安大學出版社，2007.

（責任編輯：牟春野）