試論全國人大法工委法律詢問答復的效力

周宇駿

收稿日期：20140421

摘要：

根據我國《立法法》第55條的相關規定，全國人大常委會工作機構有對法律詢問做出答復的權力。在某些具體案件的審理中，該種答復作為審判的依據被人民法院所適用。法律詢問答復不是立法解釋，亦非類似司法解釋的具體應用解釋，不具有作為有權的審判依據的效力。法律詢問答復在普遍適用性、強制適用等方面仍存在著較多的爭議，其作為規范的效力如何有待討論。法律詢問答復制度的存在反映實踐工作的需求，需要對相應規范進一步地明確和改造。

關鍵詞：全國人大法工委；法律詢問答復；立法解釋；效力

中圖分類號： D901文獻標志碼： A 文章編號：16720539(2014)04004707〖HJ1.7mm〗

根據我國2000年《立法法》第55條的相關規定：“全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案。”進而,全國人大法工委獲得了對法律詢問做出答復的權力。然而，對于此種詢問答復的文件性質、出臺程序、規范效力等諸多問題，皆不存在相應的確定規范予以明確，使得其在實踐當中出現了很多的爭議，有待進一步的研究和探討，從而厘清性質，明確其效力范圍。

一、具體案例引發的依據之爭

首先，讓我們從一個具體案例開始說起。1999年6月15日，廣西欽州市欽城管理區計劃生育局做出0000126號計劃生育費征收決定書，以董煥斌于1995年計劃外生育第二個孩子，構成超生事實，依據《廣西壯族自治區計劃生育條例》有關規定，決定對董煥斌征收計劃外生育費5 000元。董不服，向廣西壯族自治區欽州市欽南區人民法院依法提起訴訟。原告董煥斌認為，被告計劃生育局做出計劃生育費征收決定的的行為屬執法程序違法。根據《行政處罰法》及廣西壯族自治區有關執法程序的規定，凡處罰個人非經營性2 000元以上的都必須經過聽證程序，而被告1999年6月15日對原告做出計劃外生育費征收決定之前并未告知原告聽證。

法院經審理認為：根據全國人大常委會法制工作委員會法工委復字（1996）2號文規定，征收計劃外生育費不是罰款，不屬于《行政處罰法》的調整范圍，被告做出征收計劃外生育費可不適用《中華人民共和國行政處罰法》的聽證程序。因此，征收程序┖戲í。

而查看法工委復字（1996）2號文件，其文件名全稱為《全國人大常委會法制工作委員會關于計劃生育系統執行〈行政處罰法〉有關問題的批復》，是人大常委會法工委于1996年5月全國人大常委會法工委對國家計生委有關計劃生育系統執行《行政處罰法》有關問題的請示做出的批復，也即是符合《立法法》第55條規定的相關特征的人大法工委法律詢問答復。因此在此案中，全國人大常委會法工委的相關法律詢問答復作為一種規范性文件，對于案件的裁判起到了決定性的作用，直接影響了最終的判決結果，影響了當事人雙方的權利義務。

那么，全國人大常委會法工委的法律詢問答復在此判決中，為何能具有如此重要的影響？此種決定性作用是否是因為欽南區人民法院在判決中將其作為了審判依據使用呢？同時，這種法律詢問答復能否作為審判的依據？此判決引發了我們一系列的深入思考。

二、法律詢問答復的性質

法律詢問答復，是指《立法法》所規定的、全國人大法工委對有關具體問題的法律詢問進行研究后做出的答復。根據《立法法釋義》的表述，法律詢問的范圍主要包括：“(一)國務院所屬機構在執行法律過程中提出的具體法律問題；(二)最高人民法院、最高人民檢察院的工作機構在司法過程中提出的具體法律問題；(三)省、自治區、直轄市人大常委會工作機構在工作中提出的具體法律問題”［1］ 21等，即是針對各機關單位和團體“在法律實施過程中”［1］21的具體法律問題的詢問。從屬性上進行判斷，對于具體法律問題的詢問，需要對其進行的研究和答復，均涉及到了對于法律的理解和解釋。而這種理解與解釋，又是作為立法機關的工作機構的全國人大常委會法工委所做出的。那么是否代表著這種法律詢問答復，是一種立法解釋呢？

（一）法律詢問答復并非立法解釋

我們通常所稱的立法解釋，其只是學理上的一個概念。對具有同一內涵的概念，在我國官方的正式法律文件中的表述略有區別。例如，在《立法法》中，其被表述為法律解釋，與學理中所稱的立法解釋和司法解釋不同；在法律文件中，其是以法律解釋與具體應用解釋的表述作為替代的。因此，考察法律詢問答復是否是立法解釋，也即是考察其是否屬于我國法律中所規定的法律解釋制度的范疇。

法律解釋，是指有權機關“對法律規范的含義以及所使用的概念、術語、定義等所作的說明與闡述?！保?］從這個角度來看，法律詢問答復雖然符合說明與闡述的特征，但其在前提條件上存在著先天不足。法律詢問答復的做出機關，并不屬于法定的有權機關。根據我國《立法法》第四十二條之規定：法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。而法律詢問答復的做出機關，只是全國人民大表大會常務委員會的工作機構，與正式的立法機關有著本質的差別。全國人大常委會之所以擁有對于法律進行解釋的權力，在于其自身是法律的制定者，其以立法者的身份，所制定的對于法律的解釋，也具有和法律相同的效力。而人大常委會的這種立法權力，也是人民主權的一種派生，與人大常委會的權力機關的屬性息息相關。而人大法工委，作為人大常委會的工作機構，其只是一種行政上的服務機構，不具有權力機關的性質，也不具有立法者這一屬性。因此，法律詢問答復的做出機關，并不是法律解釋的有權做出機關。

同時，雖然在《立法法》第55條的條文的后半段，存在有關于備案的內容。但此種備案的規定，也并不能使得法律詢問答復成為有權機關做出的法律解釋文件來解決有權主體的問題。首先，備案實質上是將有關資料提供給有關組織，以便有案可稽 ［3］。因此，備案只是一個提供規范性文件文本的過程，而不是批準的過程。備案的過程并不能使其獲得來自于接受備案機關的更高層級的效力。其次，備案的過程并不代表著被授權；備案工作的設置，目的是為了接受審查［4］，由有審查權的國家機關加強對其的監督。需要備案的文件依舊是由原機關所做出的，其效力來源都還是出自其原做出機關的固有權力。

從《立法法》的條文文本的設置上來看，法律詢問答復也并未被歸入法律解釋的范疇?！读⒎ǚā返谒墓潓ｉT用一節的篇幅統一地規定了法律解釋的相關制度，涉及條文從第四十二條至第四十七條，分別規定了法律解釋的權力歸屬、提出主體、制定主體、制定程序以及效力等級等內容。而關于“法律詢問答復”的第五十五條的相關內容被放入的是第五節的“其他規定”當中，與關于立法技術的一些規定并列，并未被納入“法律解釋”制度一節當中。顯然從這種設計可以看出，在立法者看來，法律詢問答復與法律解釋“二者在性質、效力上不能等同視之。”［5］

（二）法律詢問答復也非具體應用解釋

“由于把答復定位為立法解釋邏輯上比較牽強，因此有學者試圖將其定位為應用解釋?！保?］以周偉教授為代表的學者，以全國人大常委會1981年6月10日《關于加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱“81決議”）為依托，從中尋找相應條文來證明其將法工委法律詢問答復作為具體應用解釋的觀點?！?1決議”中規定：不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。論者抓住這一規定，進而認定法律詢問答復是有權的主管部門，即是法工委根據此決議，對不屬于審判、檢查工作的法律具體應用問題做出的解釋。

然而筆者以為，法律詢問答復也并非具體應用解釋。以“81決議”為證據來證明法律詢問答復的性質，是不適當的，其判斷也是不合理的。

首先，“81決議”本身就存在著一定的合憲性與合法性問題，其效力存疑。第一，彼時的憲法，即1978年憲法第二十五條規定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（三）解釋憲法和法律，制定法令”。這也即是表明，當時全國人大常委會不具有制定法律的權力，制定法律的權力尚屬于全國人民代表大會。全國人大常委會只有法令的制定權，雖然法令早已不復存在，但考察歷史上的規定，法令的效力必然是低于法律的。因此，“81決議”的效力要低于法律，也即是說，不具有法律的效力。而對于國家機關的職權的規定，是屬于專屬立法權的范圍，只能由法律規定，法令的位階不夠，不得創設國家機關職權。第二，該條規定也表明，法律解釋權屬于全國人大常委會。因此，法律解釋權作為憲法設定的權力而存在，其不得隨意被轉授予其他機關。從授權的角度解釋“81決議”的規定，也是不合適的。第三，“81決議”誕生于現行憲法之前，我國的立法體制早已發生重大的轉變，其規定與當前的法律規定有所沖突，依照新舊法律的適用規則，其應當為《立法法》及其他法律所取代。

其次，“81決議”本身內容是否涉及法工委的法律詢問答復也存在爭議?！?1決議”唯一可能涉及到法工委法律詢問答復的，只能是所謂的“主管部門”。而根據當時的立法資料，王漢斌同志在對“81決議”草案所作的說明中指出：“規定對法律、法規的解釋，要根據不同情況，分別由全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院，以及主管部門，各省、自治區、直轄市人大常委會負責?！逼渲?，提及全國人大常委會時并未提到人大常委會的工作機構。而將此說明結合“81決議”的原文，我們可以看出，“81決議”所指的“主管部門”應當是指國務院的主管部門，而不應將全國人大常委會的工作機構納入其中。另外，從法律詢問答復的做出機關的工作性質來看，全國人大常委會法工委是常委會的工作機構，所負責的是輔助性的專業服務工作，與具有管理職權的主管部門也相去甚遠，將法工委視為“主管部門”顯然是不合適的。

（三）法律詢問答復是貼近立法原意的學理解釋

法律詢問答復制度的起源，要追溯到1988年第七屆全國人大常委會通過的《工作要點》。其中規定：“屬于人大工作中法律的具體應用問題，由常委會有關部門擬出答復意見，由秘書長召集有關人員會議研究決定后答復。”［7］在此之后，人大常委會將對具體法律問題的詢問答復的權力交給全國人大常委會的工作機構完成。然而在此首次授權的《工作要點》中，并未對法律詢問答復的性質與效力進行詳細的規定。在此后1993年的《工作要點》和《立法法》中，也并未加以明確。由此可以說，從官方的正式法律文件來看，法律詢問答復的性質并未得到確認。

從制定的主體上來看，法律詢問答復的做出機構——全國人大常委會法工委，是全國人大常委會的工作機構。其“不享有憲法規定的職權……是我國權力機關中具有中國特色的工作機構和辦事機構?！保?］其主要工作是協助全國人大常委會開展工作，并且為其提供專業服務。對于人大工作的開展所起的是一種輔助性的作用。因此，人大法工委所做出的法律詢問答復，亦是基于此種輔助性質的工作屬性，進而提供相對專業的業務服務支持。從這個角度看來，法律詢問答復應該是一種學理性質的闡釋，并不具備法律上的規范性。

并且，根據參與過《立法法》的制定工作的工作人員同時也是全國人大常委會法工委的工作人員編寫的《立法法釋義》的內容來看，其認為“法律詢問的內容一般不屬于本法第四十五條規定的由常委會解釋的情況”，從而否定了法工委做出的法律詢問答復與常委會的法定解釋權存在關聯。他們更進一步地認為：“工作機構參加了法律的具體制定工作，比較了解立法原意……”“因此，法律詢問答復對法律的理解是比較權威的?！保?］21從這種闡述中我們可以看出，法律詢問答復并不是一種基于法定的解釋權能而存在的解釋，甚至不具有法定的規范性意義?？梢哉f，這是一種較為權威的學理解釋，是參與過相關立法工作的法工委的工作人員基于其對法律原意的認識而做出的一種帶有官方性質的權威學理解釋。

因此，全國人大法工委做出的法律詢問答復，其自身不具有任何實質性的法律規范性質，其僅僅是一種貼近立法原意的學理解釋，不能成為正式的法源，也不應當作為人民法院審理裁判案件的依據使用；只能作為學理解釋用以進行說理，從而闡述判決的合理性。

三、法律詢問答復的規范效力

在筆者將法律詢問答復的性質定義為“權威的學理解釋”之后，再對其的效力進行討論，這似乎有些不合時宜。對一種學理解釋的效力進行討論，看上去是一個滑稽的話題。然而，作為一種官方性質的學理解釋，法律詢問答復與一般的學理解釋有著很大的差異。如果其僅僅只是一種無權的學理解釋，其為何又需要專用《立法法》的一條加以規定呢？因此，在對法律詢問答復的性質做出如此定義之后，對其效力問題的討論，反而顯得愈發有價值。

討論一個規范文件的效力問題，實質是在討論規范的適用問題。一則規范的適用范圍與程度，制約并明確著該規范的效力的范圍與程度。而對于規范的適用問題，其實尚包含著兩個層面的內容：一為普遍適用性，二為強制適用性。普遍適用性所針對的是規范適用的效力范圍，而強制適用性則是針對著規范適用的效力程度。因此，辨析法律詢問答復的普遍適用與強制適用問題，能夠幫助我們有效地明確其規范效力。

（一）法律詢問答復是否可普遍適用

普遍適用問題，最早是由哲學家們所討論的哲學解釋學問題，用以討論“科學經驗和一般經驗一體化”［9］。而我們討論的普遍適用，是重在討論一種具體規則對于不同對象的規范與指引性的作用。

法律詢問答復，是“對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復”。因此，法律詢問答復是一種面向具體問題的答復文件，作為規則的“普遍”的要求，似乎很難得到體現。但作為規則的普遍適用性，其要求的不僅僅只涉及多重問題；橫跨多重領域的情況，只是同一事項上對于不同的對象有著指引作用，也屬于“普遍”的范疇。雖然法律詢問答復只是針對某一機關單位所提出的法律詢問而做出的，但這種答復所涉及的對象肯定不僅僅限于單個主體，不限于答復的機關，而是只要在對于涉及到此詢問相關的事項上，都具備著調整和指引的作用，其自然有著普遍適用的意義?！八⒎侵患s束制定規則的團體，而是約束制定者以外更多的人，因而具有普遍的適用性?！保?0］人大常委會法工委的法律詢問答復，正是面對外界公開地以公開文本的方式將個別的具體指引規則普遍適用，法工委通過“編印發送有關機關和地方參考的法律詢問答復匯編的方式……轉換為一般效力”［11］164。

（二）法律詢問答復是否可強制適用

全國人大法工委所做出的法律詢問答復，具有為不特定多數的群體普遍適用的性質。而在適用的強制程度上，因其與不同適用主體之間的關系存在差異，故而需要分別進行分析和判斷。

1.對行政機關的強制力

從理論上來看，人大法工委作為人大常委會的工作機構，其承擔的是為人大常委會提供輔助服務工作，與行政機關之間不存在任何直接的領導或監督關系。而法律詢問答復也并不是具有立法解釋性質的法律規范文件。因此，對行政機關而言，對法工委做出的法律詢問答復，其所起的只是指導作用。因為法工委的機構性質，其法律詢問答復中對于法律適用問題的理解更為權威精準，行政機關據此尊重法律詢問答復的指導，予以采乃運用。但這種指導不具有任何的強制力，行政機關可以不予遵守。

再從實踐中來看，法工委的法律詢問答復對行政機關的約束力也十分有限。以“《中華人民共和國母嬰保健法》婚前醫學檢查規定是否具有強制性”為例，全國人大法工委在答復中指出：“是義務性的法律規定，本身具有法律的強制性……有關婚檢問題，法律、行政法規之間是相互銜接的……婚姻登記機關在辦理結婚登記時，應當執行《中華人民共和國母嬰保健法》的有關規定……應當暫緩登記，勸其暫緩結婚?！保?2］然而在民政部門婚姻登記工作的實踐中，這一意見并未被很好地采納，對其工作開展也不具有拘束力。例如，在成都市民政局網上咨詢欄目中，作為官方回答的“局長回復”表示：“婚檢是自愿的，不是強制的，領結婚證沒有要求必須婚檢?！保?3］

〖BT3〗2.對審判、檢察機關的強制力

相較于行政機關，法律詢問答復對審判、檢察機關有無強制力的問題要復雜許多。除了涉及案件審理中法律具體條文的解釋問題，法律詢問答復還對審判、檢察機關組成人員的組織、委任等做出了規定和闡釋。

（1）對案件審理的強制力。《立法法釋義》中對法律詢問答復的適用曾有如此闡述：“法律詢問答復是全國人大常委會工作機構根據法律規定，按照嚴格的工作程序研究提出的……各部門、地方應當把它作為理解執行法律的依據?！保?］21參與過《立法法》制定的法工委工作人員強調了法律詢問答復的權威性以及“應當作為理解執行法律依據”的適用性。這種“理解執行法律的依據”，便是直接涉及到了審判、檢察機關辦案、案件審理的過程中的適用強制力問題。因此，如何理解這種“應當”，是理解法律詢問答復的強制力的關鍵。

考察《立法法》第五十五條的規定以及《立法法釋義》的闡述，法工委做出法律詢問答復，是“進行研究予以答復”，這表明了法律詢問答復是法工委經研究進行的專業性的闡述；同時，其權威性及應當被執行適用的原因，也與這種研究和專業性有關?！肮ぷ鳈C構參加了法律的具體制定工作，比較了解立法原意，因此法律詢問答復對法律的理解是比較權威的。”［1］22正是因為這種對立法原意把握的貼近，才使得法律詢問答復應當受到尊重。因此，法律詢問答復在具體案件的審理中，其適用性依舊是審判、檢察機關的一種自覺尊重。

自覺尊重，也即是意味著不尊重這一可能性的存在。那么，審判、檢察機關是否可以不尊重法工委做出的法律詢問答復，不運用這一對法律的理解闡釋呢？筆者以為，法律詢問答復具有更加貼近立法原意的特點，具有權威性，應當受到尊重。然而，這種尊重并不是具有強制力的。首先，法工委作為人大常委會的工作機構，“不可以以獨立名義發布執行性的文件、指示、命令，它是為職能機構提供服務的?！保?4］其與人民法院、人民檢察院之間也不可能存在著領導關系，其所做出的法律詢問答復不具有命令審判、檢察機關予以執行的效力；其次，我國《憲法》第126條及《人民法院組織法》第4條規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這條規定賦予了人民法院依法獨立行使審判權的權力。其所依之法，指的是法律。人民法院在審判案件時，只能依照法律的規定做出判決，其他的一切法律規范性文件對于人民法院并不存在強制的適用要求。這也代表著人民法院有權依照法律，在法律以及其他不同的法律規范性文件之間做出合法性的評價與選擇。事實上，任何法官都擁有對不同層級規則進行選擇的權力，當法官對某法律詢問答復的理解存在質疑時，他完全有權選擇不予適用。同理，我國《憲法》第131條也賦予了檢察機關同樣的權力。

審判、檢察機關有權選擇不適用法律詢問答復的理解闡述，那么，這種不適用是否能成為一種不利后果呢？換言之，如果人民法院和人民檢察院不適用相應規定，能否成為案件上訴甚至申訴的理由呢？筆者以為，相關機關不適用法律詢問答復的行為不能被稱為一種上訴理由，而應當是上訴理由中“適用法律錯誤”的一項證據表現。現存卻未被采用的法律詢問答復可作為有效證據，用以支撐當事人認定審判、檢察機關適用法律錯誤的主張。

（2）對組織、委任等的強制力。全國人大法工委的法律詢問答復涉及的審判、檢察機關的內容，不僅僅包含那些對案件審理中涉及具體法律條文理解適用的內容，還包括了法工委針對《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等內容進行研究做出的答復，涉及到審判、檢察機關的人事委任等問題。

以全國人大法工委在2005年4月15日名為“人民法院、人民檢察院人事任免的有關問題”的法律詢問答復為例，某省人大常委會法制工作委員會詢問：“審判委員會委員、檢察委員會委員是否必須是審判員或檢察員？”，這便直接涉及到了兩院的組織法的理解和適用，進而直接影響到了審判、檢察機關的人事委任事宜。對此，全國人大法工委做出答復認為：“《中華人民共和國人民法院組織法》第十一條規定：‘審判委員會的任務是……討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第三條規定，檢察委員會‘討論決定重大案件和其他重大問題。根據上述規定，不是審判員、檢察員的人員，不宜任命為審判委員會委員和檢察委員會委員。”［15］這直接對此涉及人事委任的事宜做出了理解和闡釋，否認了其他成員成為審判委員會、檢察委員會委員的合法性。

無獨有偶，遍尋全國人大法工委的法律詢問答復，僅在2003年8月至2007年5月間，涉及到審判、檢察機關的人事委任的詢問答復就有19份之多（1）。然而，法工委畢竟只是全國人大常委會的工作機構，并不是擁有立法和法律解釋權能的憲定機關，無權規定審判和檢察機關的組織人事事宜，這種法律詢問答復的理解闡釋，雖然起著一定的約束效果，但這種效果在實踐中，往往無法起到制約規范作用。依舊以2005年4月15日的“人民法院、人民檢察院人事任免的有關問題”答復為例，其中明確闡述“法院、檢察院中不從事審判、檢察業務工作的人員，不能任命為審判員、檢察員”，［15］但“現今各級檢察院中從事非檢察業務，如宣傳、人事等的工作人員被授予檢察官資格的情況還很多?！保?6］

3．對地方人大機關的強制力

與行政機關、審判機關和檢察機關不同，法律詢問答復對于同一機關體系的地方人大機關的約束力存在著較大的差異。人大機關上下級之間存在著指導和監督關系。全國人大常委會有權對于地方各級人大機關進行監督和指導。

而法工委的法律詢問答復，正是這種監督和指導工作的一個輔助方面。通過法律詢問答復，全國人大法工委對地方人大常委會法工委的工作予以指導，進而影響監督地方人大機關的工作開展。使地方人大機關的工作更加符合法制統一和全局領導的要求。因此，雖然法工委的法律詢問答復對于地方人大機關也不存在明示的強制效力，但其相較于對其他機關的約束力，已大大加強。甚至具有一定默示強制效力的效果。

從實踐來說，地方人大機關對法律詢問答復也更為遵從，不會輕易僭越全國人大法工委法律詢問答復的內容。全國人大法工委針對地方人大機關的法律詢問答復，大多為地方性法規立法權限等問題，都得到了地方人大機關的較好遵守。例如，全國人大法工委2004年10月22日做出的“地方能否就人事爭議仲裁進行立法”的詢問答復中認為：“根據《中華人民共和國立法法》第八條的規定，仲裁制度是全國人大及其常委會的專屬立法權。因此，地方性法規不能規定仲裁制度?！保?7］自此之后，地方人大機關對“人事爭議處理條例”便不再熱心。這與行政機關形成了鮮明的對比，在法律詢問答復明確人事仲裁制度為專屬立法權之后，地方政府還是制定了如《江西省人事爭議處理辦法》（2）等的地方政府規章，對此問題進行規定。

4.對公民、法人組織以及社會團體的強制力

除卻需要對各國家機關的強制適用效力進行討論之外，研究法律詢問答復對一般的公民是否有效，也是探討其效力的重點。筆者以為，法律詢問答復對公民、法人組織以及社會團體的效力體現，尚不及對于各國家機關的權威性約束力，更勿論是強制效力。

首先，基于本文之前對于法律詢問答復性質的討論，其根本不具備規范性法律文件的屬性，而僅僅是一種更具權威性的學理闡釋，其針對的是有關機關涉及到的具體法律問題而做出的業務咨詢。不具備外部的強制效力。對于一般的公民更不可能產生拘束力。

其次，法律詢問答復作為國家機關內的詢問答復業務，其內容也更多針對的是國家機關在開展其業務工作中所需要的對相關法律問題的理解適用。從目前人大網站上及《法律詢問答復匯編》中公開可查閱的2000年至2007年的法律詢問答復來看，直接涉及到公民、法人組織以及社會團體的權利義務的內容幾乎不存在。法律詢問答復至多通過影響各國家機關，進而對公民、法人組織以及社會團體產生一些間接的影響。

綜上所述，全國人大法工委的法律詢問答復，對各國家機關、公民、法人組織以及社會團體都不具有明示的強制適用的效力，其不具有可被強制適用的規范性。

（三）法律詢問答復在實踐中的效力體現

雖然從學理上來說，法律詢問答復不具有強制的拘束力，現實中的多個案例也顯示其在普遍意義上的拘束力缺乏。但在實踐中，法律詢問答復依然具有個案的效力，有些學者稱之為“個別效力”。個案的效力包括對具體案件的指導能力和拘束力?！爸笇Я€別案件處理在準確理解和執行法律方面具有提供權威指導的作用，”［11］163法律詢問答復作為一種針對具體法律問題的“詢問答復”，自然具有直接針對個案的指導作用；而對于個案的拘束力，從相關的法律條文中則沒有直接的體現，但其在實務中有著存在的證據。

例如，在2000年10月全國人大法工委答復廣東省人大常委會關于“鎮委鎮政府可否停止村民委員會成員的工作”的詢問中明確指出：“鎮委鎮政府聯席會議停止村委會主任工作的做法不符合法律規定，應予糾正。”［18］］詢問答復的內容中，直接要求被答復機關遵從法工委的意見予以辦理。而相應的決議也很快得到糾正，針對個案的拘束力得以體現。

同時，前文提及過，法工委做出的法律詢問答復，其普遍性的效力與其公開性有關。然而在現今法律詢問答復工作開展多年之后，“法工委估計已經認識到自己如果越俎代庖，將會侵犯立法者本應卻怠于行使的立法權?！保?］因此，自2007年5月16日之后，全國人大的網站上亦不再公開法律詢問答復的內容，也不再出版相關的法律法規詢問答復匯編。這事實上將法律詢問答復轉變為一種不具有公開性的內部的業務行為，其普遍性效力遭到削弱。法律詢問答復的內容只為詢問和答復機關知曉，在制度構架上逐漸演變為一種只具有個案的拘束力、只針對具體詢問機關產生效果的實踐模式。

四、結語

在當前的制度安排中，法律詢問答復依然屬于一個定義相對模糊的設計。雖然《立法法》從法律條文中對其制度予以了確立，但其缺乏規范性的性質以及在現行法律體系中無強制效力的屬性，都使得其處于尷尬的境地。因此，需要對其做出進一步的明確和制度變革。

從現實狀況來說，有關法律詢問答復制度，其所應對的主要是我國數量較大的立法解釋要求。然而，在我國的制度設計中，立法解釋具有較高的位階，與法律具有同等效力，其制定程序復雜，不得隨意啟動；且全國人大常委會會議的會期較短，其議程安排和工作量龐大。因此，需要法律詢問答復作為一種權威的闡述，對法律問題予以解答。

但對于詢問答復這種只具有“立法解釋的實際功能而無其名分(法律地位)”［6］的狀況需要做出改變，以設計更優化的制度予以替代。

首先，可以將人大常委會對于法工委詢問答復的備案制度改為批準制度，這種模式可以讓法律詢問答復獲得有權效力，將詢問答復升格為正式的法律解釋，在解決法律解釋的專業性難題的同時，也解決法工委作為工作機構解釋法律的“無權”問題。

其次，成立專門的法律解釋職能機關也是重要的發展方向。解決我國的法律解釋問題，不可能僅僅依靠對法律詢問答復制度的修補就能完美實現。我國數量較大的法律解釋需求昭示著專門法律解釋職能機關設立的必然性。一個建立在全國人大之下的專職的法律解釋機關，能夠有效解決法律解釋的合法性及專業性問題。

お

注釋：

（1）數據統計自全國人大網站詢問答復欄

（2）江西省政府令第153號，2006年11月13日省人民政府第51次常務會議審議通過，自2007年1月1日起施行。

お

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Study of the Validity of Legal Inquiries and Replies

from Legal Work Committee of National Peoples Congress

おZHOU Yujun

（East China University of Politics and Law，Shanghai 200042，China）

お

Abstract：According to Chinas“legislative law” therelevant provisions of article fifty-fifth,The office of operation of the Standing Committee of National Peoples Congress may study questions raised regarding specific aspects of a law and give a response.In somecases,theansweras a trialbasis by the court to apply.The legalquestionreply is notlegislative interpretation,norexplain thejudicial interpretation of thespecific applicationof similar,do not have the effectas the right totrialbasis.Legal inquiriesand replies inuniversal,compulsoryand so there are stillmany disputes,asthe validity of normsis open to discussion.Legal inquiriesand replies system reflect thepractical workneeds,the need forthe corresponding normsfurther clearand transformation.

Key words:Standing Committee of National People's Congress；legal inquiries and replies；legislative interpretation；validity

責任編輯：劉玉邦