當前外債管理存在的問題和建議

葛精輝

隨著資本項目可兌換進程的逐步深入，當前外債管理模式的諸多弊端也開始顯現，如何構建適應形勢發展要求的外債管理模式成為亟待研究的課題。本文在剖析當前外債管理體系存在問題的基礎上，提出針對性建議。

一、當前外債管理存在的主要問題

(一)行政管理主導，市場主體自主性不夠

規模管理是我國防范外債風險的主要手段，除外商投資企業可以按照相對寬松的“投注差”舉借外債外，對其余主體都進行較為嚴格的額度控制，舉借外債在一定程度上表現為對行政資源的競爭，而不能充分反應市場主體綜合競爭力和外債市場的真實狀況。從傳導機制來看，對外債規模或額度指標的直接調整，雖然具有很強的政策效力，但也可能大面積的傷及無辜，尤其是在經濟形勢復雜、變化快的條件下，對外債額度的頻繁調整可能造成政策的搖擺不定、朝令夕改和外債市場的劇烈波動。

(二)期限管理效果欠佳，短期外債占比較高

我國對中長期和短期外債實行分類管理，其中外商投資企業的中長期外債在“投注差”范圍內按發生額管理，而短期外債則按余額管理；中資企業借用中長期外債需由發改委審批，按發生額管理，而借用短期外債只需外匯局核定指標，按余額管理。這種管理模式，使得企業更愿意借用短期外債或是通過延期的方式變相借入長期外債，外債的期限選擇非純粹從企業財務角度考慮，扭曲了外債市場期限結構。2001年-2013年，我國短期外債余額從500.58億美元增長到6866億美元，占總外債比也從41%增長到78%。

(三)貨幣錯配防控不足，風險隱患漸顯

由于我國金融市場一直在相對封閉的系統內運行，我國外債管理模式的設計，也主要是注重總體規模的控制，而缺少針對貨幣錯配風險的管理。隨著我國資本項目管理的加速開放和人民幣匯率彈性區間的不斷擴大，國際國內金融市場聯系將更加緊密，境外金融波動很容易傳導到境內，由匯率、利率引發的風險可能將更加頻繁。如果人民幣出現持續大幅貶值或主要債權國家貨幣利率大幅加息，就可能加大債務壓力而引起償債風險。

(四)中外雙軌管理，雙重標準有失公允

在市場準入方面，對外商投資企業借外債，在“投注差”范圍內基本可以自主決定，即使用完“投注差”額度，企業也可以通過增加投資額的方式增加可借外債額度。而中資企業舉借中長期外債需要獲得發改委的批準，短期外債也必須獲得外匯局的額度審批。在結匯方面，中外企業也存在顯著差別，外商投資企業外債資金可以結匯使用，而中資企業外債資金不能結匯，極大的限制的外債資金的使用范圍。

(五)部門分工紊亂，管理政策協同性較差

當前外債管理不僅涉及發改委、財政部、人民銀行、外匯局和商務部等多個部門，而且管理分類維度較多，標準紊亂，既有按照外債類型、償還責任分類、又有按照債務人性質、外債幣種等分類。這種在特定歷史條件下形成的多頭管理模式，不僅容易引發市場主體的政策套利行為，一旦發生系統性風險，也可能影響對系統性風險的應對效率。

二、相關建議

(一)整合外債監管職能、重構外債管理框架

中央銀行有維護金融穩定，防范金融風險的職責，在跨境資金流動監測和防范跨境資金流動風險方面，也有明顯的信息和技術優勢，從國際上看，歐美等發達經濟體的宏觀審慎監管職責也主要由中央銀行承擔。因此，建議全面整合現有外債管理部門職責，成立由人民銀行牽頭的外債宏觀審慎管理委員會，發改委、財政部、金融監管機構和外匯局等部門參與決策和執行，在各自職責范圍內參與政策的設計和調整，確保外債政策與產業政策、財政政策和金融監管政策一致，發揮政策合力。

(二)梳理管理責任邊界，注重系統風險防控

建議整合當前多維度的外債分類管理模式，按照權責統一的管理原則，對外債實行主權與非主權外債的簡單分類管理模式，進一步簡化外債管理環節。對主權外債，仍然按照國民經濟發展需要和國際收支狀況等綜合考慮借用外債規模、期限和用途；對非主權外債，要與資本項目可兌換、利率匯率市場化改革等進程相適應，大力簡化行政管理，擴大市場主體自主權，由市場主體自擔風險，自主借債，建立以登記管理為中心的外債管理模式，將管理的重點放在統計監測和防范系統性風險方面。

(三)建設審慎監管工具，制定工具使用規則

在工具的設計方面，要改變以行政審批為主要手段的外債管理方式，建立與市場權利、政府職責和各類系統性風險防控緊密結合起來外債宏觀審慎監管工具，即要尊重市場主體的權利，又要符合政府履職的要求，起到風險防控的實際效果。在工具的使用方面，明確外債管理工具的使用規則，根據國際國內經濟形勢和跨境資金流動狀況，靈活使用多層次的外債管理工具箱。在工具選擇方面，要以適用于普遍主體的價格杠桿為主，這樣不僅可以消除政策工具帶來的歧視性效應，也有利于平滑由外債政策的剛性調整引發的市場震蕩，更平緩的引導市場主體行為向政府預期的方向發展，抑制由市場個體順周期自利沖動帶來的系統性宏觀風險。

(四)加強外債監測分析，提高風險預警能力

有效的識別和監測外債風險是實施外債宏觀審慎監管的基礎，也是合理使用外債宏觀審慎監管工具的前提。要建立全面、科學的外債監測體系，將外債監測與外債超規模、期限錯配和貨幣錯配等系統性風險的有效識別結合起來。主要從時間和空間兩個緯度進行把握，即要能有效識別由市場主體順周期性共振帶來的系統性風險，又要注重識別系統重要性機構對系統性風險帶來的影響，特別是對于容易引發連鎖反應的金融機構債務情況要進行專項監測。要科劃分外債系統性風險層次，加強相關數據信息的采集、加工和運用，建設與之相匹配的風險指標預警體系，提高風險預警水平。

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