城鄉統籌改革實驗區農民工的住房券研究

馬敏達，聶小龍，曹小琳

(重慶大學建設管理與房地產學院，重慶 400045)

一、研究背景

中國經濟的蓬勃發展不斷催化了城市化水平的提高，數以千萬計的農民工也在這場工業化和城鎮化中，占據著不可輕視的一席之地。這種由農村向城市的轉移是持續的，規模是逐日擴大的，引發了農民工在城市的居住問題。就農民工本身而言，工資水平低，家庭生活負擔重，未納入社會保障體系之中。所以，面對城市高昂的房價，要依靠自身能力來解決其在城市的居住問題是十分困難的。因此，農民工手中的土地就是他們生存的基本保障。大多數農民工進城務工生活后，也不愿意退還農村土地，引發了大量農村土地被閑置、拋荒等不合理配置情況。

(一)農民工的住房問題

一些學者對我國目前農民工在城市中的居住問題進行實地調查后認為主要存在著居住分布復雜、居住類型多樣化、居住質量低下等問題[1]。同時，農民工大多數以租房為主要形式聚居在城中村和城鄉結合部，由此會產生一系列的問題如農民工難以融入流入地、誘發居住區的治安隱患、容易形成“貧民窟”等。而造成農民工住房困難的主要原因有3個:一是目前我國的社會住房保障體系鞭長莫及，不能覆蓋農民工。二是國家正處于城鎮化的快速發展階段，每年幾十萬的農民工進城后的住房需求與城鎮中低收入的原居民的住房需求合并后，公共住房供不應求。三是農民工自身的從業能力低進而導致收入水平低而使然[2]。

因此，農民工住房問題主要是指多數農民工由于收入較低、戶籍限制等而不能依靠自身能力和保障性住房來滿足其在城市的住房需求所產生的問題。這關系到農民工在城市的生存機會、生活質量、市民化等的農民工居住問題，是農民工問題的核心。同時，由于農民工數量大，其住房需求規模也大，所以要解決好農民工在城市的住房問題不是輕而易舉的。

(二)農民工的土地問題

目前，“二元土地制度”在一定程度上已經阻礙了城市化水平的提高，主要原因是農民手中僅有土地使用權、經營權和部分收益權，不能實現將土地自由流轉。現行的集體土地所有制，使得農民的土地產權界定不清、農民的土地權益缺乏相應的保障。在“集體所有制”下，作為個體的農民工，一對承包地沒有處置的權利;二對宅基地不能實現自由流轉的制約，也導致了農民工不能對自家合法擁有的房產進行自由出讓變現。所以，集體土地所有權的相對性導致了農民在土地的征用、流轉、自愿退出等方面缺少土地主體的權利，處于被動和弱勢狀態。同時，在農村土地流轉中，農民“被上樓”、隱形流轉、暗箱操作等現象仍比較普遍;同時由于缺乏合理的補償標準、農村土地定價機制、土地流轉組織機構等，使得農民合法的土地權利和收益不能得到合法的保證與保護。

因此，由于國家社會保障體系難以覆蓋到農村，使得農村土地背負著農民社會保障的功能，進一步加深了農民的戀土情結，農村土地的問題就成了農民工市民化的絆腳石。

二、解決農民工住房問題的現有措施

(一)理論研究

解決農民工包括住房問題在內一系列問題是徹底解決“三農”問題、切實加快城市化進程、構建和諧社會的根本[3]。在探索如何解決農民工住房困難的問題上，許多專家和學者都基于問題的不同視角提出了不同的建議，主要有以下4個方面。第一，將農民工納入保障性住房體系，走結合廉租房、經濟適用房以及農民工住房公積金相結合的發展模式[4]。第二，取消戶籍制度，逐漸使農民工也能享受到城市居民的待遇[5]。解決農民工在城市里的居住問題的邏輯起點和必然趨勢都是取消戶籍制度，同時提高農民的素質和收入等方法來增強他們在城市的居住能力[6]。第三，發放住房補貼。以住房租金補貼的形式惠及農民工，更能在現實意義上解決農民工所面臨的住房問題。第四，改革農村土地制度。改革目前的土地制度，將宅基地市場化，構建跨城鄉、跨省市的用地指標交易機制，把農民工在農村的宅基地和承包地轉變為其進城購房置業的資本[7－8]。

(二)實踐模式

1.農民工住房公積金

雖然在國家層面上將農民工納入住房公積金體制是在2007年，而從各地方的實踐情況來看，浙江湖州市早在2003年就在全國率先系統地為農民工建立了住房公積金制度。截至2011年8月底，累計有9.16萬農民工參加了農民工公積金制度，使用公積金高達4.88萬人次，總計金額為14.3億元;其中有7465戶農民工申請了公積金貸款，貸款金額總計12.6億元。除了湖州市，在重慶、成都等地方都相繼實施了農民工公積金制度，具體的實踐模式如表1。

表1 農民工公積金制度的實踐模式

2.土地換房

所謂土地換房是指農民工以農民工土地的使用權來換取在城市居住的相關政策，在實踐中主要有成都的“一退一補”模式、嘉興市的“兩分兩換”模式、重慶模式。

(1)成都模式

成都市委市政府在2008年4月，頒布了解決成都市農民工住房問題的指導性文件。在文件中指出了促進農村勞動者進城打工向城鎮居民的轉變的辦法。成都市房管局在此文件的基礎上，規定:已經有償轉讓宅基地或者將宅基地退回村集體組織的成都當地農民工，在成都首次置業時，經過資格審核后可以購買成都市的政策性安居房、限價的商品房或者經濟適用房。這就是成都的“一退一補”方式，其核心特征就是以農民工退出宅基地為前提，以購買政策性住房為補償，使這部分農民工在住房政策方面享受到城市居民的待遇[9]。

(2)重慶模式

在引導本地農民工進城定居的過程中，重慶市政府走的是戶籍制度改革、“地票”交易制度相結合的道路，在具體實踐中則出現了“用宅基地置換城鎮住房”以及“地票”的模式。在重慶的“宅基地換住房”模式中，本地農民根據其合法擁有房屋的有效面積，遵循1 m2主房置換1 m2商品房，每2 m2附屬農房置換1 m2商品房的標準，以農村住房置換城鎮住房。此外，針對自愿退出宅基地的農民工以“地票”交易價格給予農民工一次性的現金補償，對于退出的承包地按地理位置等類似的土地的平均流轉價格和剩余的土地承包年限以及適當的補償年限給予現金補償。此外，以這種方式退出土地的農民工除了可以選擇前一種補償方式，如果符合公共租賃住房條件的也可以申請公共租賃住房以解決在城的居住問題[10]。

3.公共租賃住房

從各城市公租房機制的實踐來看，農民工已經逐步被納入了公共租賃住房保障體系中。如重慶市公租房的申請者不以戶籍作為申請門檻，只要是低收入且住房困難的家庭均可向房管局申請。武漢、鄭州、石家莊、南京、天津等城市只要是在該城市的新就業人員和外來務工人員均可申請公共租賃住房，這也就表明農民工也被覆蓋在了公共租賃住房的保障體系下。雖然，部分城市向農民工敞開了公租房的大門，但因為公租房建設力度不大，目前以公共租賃住房解決農民工住房問題的成效尚未顯現。但是，建設以公共租賃住房為核心的城鎮住房保障體系是我國發展保障性住房的必然趨勢[11]。所以，我們可以將以公共租賃住房形式來解決農民工住房困難設立為我國的長期發展目標。

(三)小結

從解決農民工住房困難的理論研究來看，如同前文中有關學者所述的，認為政府提供廉租房和經濟適用住房、農民工住房公積金是解決農民工住房問題的有效途徑。但是由于包括廉租房、經濟適用房在內的公共住房的位置遠離農民工的工作地點，完善的農民工公積金配套體系尚未形成以及由于農民工的流動性所導致的交納、支取和還貸公積金的困難等問題的制約，使這類解決模式只具有一定的理論價值，而不能完全體現其實踐價值。

從解決農民工住房困難的實踐來看，筆者主要有以下幾方面的認識。第一，農民工住房公積金機制尚存在一些問題:實踐的進程不一致，由于農民工具有較大的流動性和收入水平低而導致繳存困難，以及農民工本身投入的積極性不高等。第二，在現行的“土地換房”的模式中，容易出現農民工土地權益缺失，不能保障農民工進城居住以后生活質量不受影響等問題。但值得借鑒的是重慶的地票模式，通過土地的區位置換，極大地提高了農民工的土地收益，能切實滿足農民工進城居住和生活保障。第三，以公共租賃住房解決農民工的住房問題的方式已相繼進入各地公共租賃住房的實踐模式中。但是，由于我國農民工數量龐大，而公租房建設規模小，尖銳的供需矛盾嚴重阻礙著農民工城市化的進程。

三、針對農民工住房問題的新策略——住房券

農民工住房券實質上是農民工用農村的土地所置換城市公共租賃住房的憑證，是由政府房管局統一印制，作為農民工退出農村土地后的價值補償;各城市獨立發行且不能跨市使用;只能用于租賃或購買公租房，嚴禁轉讓或出售等。

(一)農民工住房券的核發對象

基于我國經濟水平還不算發達，財政能力不夠大等現實條件下，農民工住房券核發的對象必須同時滿足以下幾個條件:第一，申請者在城鎮居住滿一定年限(本文以5年為限制);第二，有穩定的工作和收入來源(主要以與受聘單位簽訂的勞動合同或相關收入證明為保證);第三，自愿退出其農村的宅基地和承包土地的本地戶籍農民工;第四，自愿留在本城市定居、工作的農民。

(二)農民工住房券中的土地流轉與補償標準

由于農民工住房券獲取的前提之一是自愿退出其在農村的宅基地和承包地，所以在這一機制中退還土地的環節主要涉及到農村土地如何退還以及退還的農村土地怎么處理等問題。基于當前我國的農村土地屬于村集體所有，所以農民工將其自己核發擁有的宅基地和承包地等向村集體申請退還，同時由村集體組織對農民工土地面積、地理位置、權屬關系等多方面的核實以后，再批準其退出申請并向當地的國土局提交《農村土地退還確認書》。此后，由國土局將農民工退還出的宅基地進行整理后復墾為耕地，并隨同農民工退還的承包地一并承包給新的農戶，以達到農村土地的規模經營。

農民工住房券機制中所涉及的各種補償主要有宅基地價值補償(V1)、承包的耕地和林權的剩余經營權補償(V2)、農房及附屬物的補償(V3)以及退出土地的相關補償(V4)。

對于農民工所退出的宅基地部分的補償(V1)，本機制采用通過“地票”交易所得的收益再扣去宅基地復墾成本和融資費用后剩余部分的85%，按照各戶所退出宅基地的面積進行利益分配，各戶農民工所得的這部分收益就是其住房券價值的重要組成部分。同時，政府為了鼓勵農民工退出宅基地，并保障農民工在城的居住保障，應按每戶的法定人口給予住房補助(V4)。而這部分住房補助同宅基地收益合計為農民工住房券的總價值。

對于退出的承包地和農民工房屋及附屬物的補償機制，筆者建議采取現金形式予以補償，當農民工獲得了合理的現金補償后，可以將此部分現金用于購買社保或者進城創業等，以保證農民工退出土地后能獲得更良好的生活保障。在承包地的補償價格方面，應該由各地方政府應該根據當地的經濟狀況、土地市場上農村土地流轉收益標準等情況制定農村土地的交易基準價格;再根據土地的級差地租、地理位置、土地規整情況等因素制定土地單價。對于承包地的補償期限，應該按本輪承包期內的剩余年限為最少的補償年限標準，對于經濟比較發達的地區，可以適當延長農民工的補償年限。

針對農民工的農房及其附屬的構筑物等的補償方式有兩種方式:一是參照各地區的征地政策對其進行一次性補償;二是以農民工住房的重置成本支付現金補償，而對于庭院、豬舍等則通過按照一定給比例將這部分的建筑物面積折算為農房補償的有效面積進行折合補償。

由上述可知農民工有以下幾項補償標準:

住房券的總價值(VZ)=宅基地價值補償(V1)+住房補助(V4)

承包耕地、林地等的土地補償(V2)=同類土地的平均流轉收益×土地剩余的承包年限

農房及附屬物(V3)=房屋重置單價×房屋總的有效面積

因此對于流向外地的農民工或選擇貨幣補償的農民工，其現金補償的總價值為:VC=V1+V2+V3+V4;而對于采用實物補償的農民工來說，其補償價值為:

VS=VZ+V2+V3。所以，可以看出雖然兩種補償方式的實現手段不同，但其總價值是相同。

(三)農民工補償形式的雙選擇

對于自愿退出宅基地以及其他土地的農民工，按照其是否流向其他城市可以分為兩類:一類是退出土地后流入另外的城市工作和定居的農民工，在本文將這類農民工稱為流向外地的農民工;另一類是留在本城市內工作和定居的農民工，本文將這類農民工稱為本地農民工。根據這兩種農民工類型，對其的補償方式是不同的。

對于流向外地的農民工，由于涉及跨市流動，住房券價值難以統一衡量，所以在短期目標下只能選擇貨幣補償;而對于本地的農民工可以選擇貨幣補償，也可以選擇住房券補償。對于選擇住房券的實物補償方式的，其退出的宅基地價值和住房補貼以住房券形式補貼，其余補償仍以現金一次給予補償。但無論是現金補償還是住房券補償，其價值是以各自家庭所退出的宅基地、承包土地、農村住房以及相關住房補助為價值標準。

(四)農民工住房券使用途徑的設計

以重慶為例，據2008年調查顯示，重慶人均居住用電面積為238.03 m2，其中永川，農村人均居住用地面積為 386.64 m2，江津地區為 358.23 m2[12]。所以，以 238.03 m2作為農民工的宅基地面積，并按渝國土房管2010[348]號文件所指示的農民平均每畝費用的最低值為9.6萬元/畝計價，那農民工的宅基地補償價值約為3.43萬元。此外，當前重慶公租房每月的租金標準為9元/m2，每個農民工的居住面積按單間配套的40 m2計算，農民工在城租賃公租房的年租金為4320元。那么農民工的宅基地補償可以供其在城市租賃公租房的最少年限為7.9年。所以農民工退出農村宅基地后以住房券申請公租房5年后，其住房券仍有殘值。結合我國現行的公共租賃住房制度的租售并舉的模式，農民工住房券在使用方面主要考慮以下幾種情況:

1.在獲取住房券后的前5年里的使用方式

在獲取住房券后的前5年里，符合公共租賃住房的申請條件的農民工，其持有的住房券可用于向當地政府申請租賃公共租賃住房。在農民工租賃公租房期間，公租房管理中心每月按照農民工租賃房屋面積和公租房租金標準從各個農民工的住房券賬戶中劃扣租金，而農民工則不需要向公租房管理中心交付任何租金。

此外，對于在前5年里提前申請退還住房券的農民工，應該將住房券的殘余價值一次性以現金方式補償給農民工。

圖1 農民工住房券的補償形式

2.在獲取住房券后滿5年的使用方式

獲取住房券滿5年時，農民工住房券的使用用途主要有3種方式:第一，用住房券的殘值購買公租房;第二，用住房券的殘值繼續租賃公租房;第三，申請退還住房券的殘值。

對于用住房券殘值購買公共租賃住房的，按照當時的公租房管理中心所公布的房屋價格購買公共租賃住房。因此，其住房券剩余的價值所能購買到的公共租賃住房面積為S1，其大小為住房券剩余的價值與公租房當期價格的比例。假設農民工所購買的公共租賃住房的面積為S，若S1大于等于S，則將超出所購買的公租房價款部分的余額以現金方式一次性退還給農民工。若S1小于S，則農民工又有兩種方式:一是購買ΔS－S1面積部分，房款可選擇一次性付款、按揭貸款、分期付款。如果農民工選擇一次性付款和按揭貸款的，不再支付租金;如果選擇分期付款的，未付款面積按照規定租金標準交納租金。二是租賃ΔS－S1面積部分，每月按照租金標準支付ΔS－S1面積部分的租金。

對于用住房券租賃公共租賃住房的，公租房管理中心每月按照租金標準和農民工租賃公租房的面積大小繼續在農民工的住房券余額賬戶中提取租金，直至農民工申請購買公租房或者農民工的住房券賬戶中的余額被提取完畢。農民工住房券賬戶設置如圖2所示。

圖2 “農民工住房券基金”資金運作示意圖

(五)農民工住房券的配套保障

對于退出土地的農民工，無論流向外地還是本地的，在戶籍上均可以實現“農轉非”。但是戶口僅為本城市內的城鎮居民戶口，對于流向外地的農民工，在本制度范圍內，不可能實現取得外地城市的城鎮居民戶口。農民工實現“農專非”后，可以享受城鎮居民的包括醫療、就業、養老、子女教育等方面的社會保障。在就業方面，農民工可以申請參加失業保險，按規定繳納失業保險的農民工，在失業時可以享受失業保險金補償。此外政府應該鼓勵農民工自主創業，為其提供優惠政策和低利息小額貸款。在其他公共服務方面，應該保障農民工進城后的醫療衛生服務、農民工子女在城市能接受到平等的教育機會。

此外，對于自愿退還農村土地而在城市居住一定時間內，不愿意再在城市生活的農民工，可以自愿申請退出住房券機制，向原村集體申請宅基地和承包耕地等。實施這一保障的主要目的，是最大限度地保障農民工的基本生存權利。

(六)農民工住房券實施需注意的問題

實施農民工住房券對于保障農民工的土地權益、解決農民工的住房困難、緩解城市的建設用地矛盾和推進我國的城市化發展水平具有極大的正向作用，實施農民工住房券具有一定的必要性和迫切性。但是，由于我國農村土地流轉體系不完善、與戶籍制度改革力度的矛盾、相關配套的平臺需要建立等因素的制約，筆者建議在實施農民工住房券機制時需要構建良好的實施環境。

由于推行農民工住房券機制需要與戶籍制度、“增減掛鉤”政策、公共租賃房屋制度的良好結合。所以為了激發參與方的積極性、推動農民工住房券制度的實施，營造有利的政策環境是至關重要的。在城市政府層面上，建立農民工住房券信息平臺，對“農民工住房券基金”的運作進行動態管理;在戶籍制度上，對這部分滿足農轉非的農民工實行一元化戶籍改革;在農村土地流轉環節，國土局應做好土地的變更登記、土地的整理復墾工作。以保障農民工的土地收益為原則制定承包土地和農房補償標準等;在公共租賃住房制度上，政府應該科學合理地編制公租房用地規劃，保障公租房的建設用地;同時在財稅、資金等方面，政府應給予相應的政策扶持與合理監管。

四、結語

首先，不管是從國家政策層面還是我國各地方的保障性住房實踐情況來看，公共租賃住房將成為我國保障性住房體系的核心已初見雛形。那么，以公共租賃住房來解決農民工進城后的居住問題也具有一定現實基礎。

其次，我國正處于“轉方式調結構”的階段，作為西部的核心城市之一的重慶和成都有了新的發展機遇，同時也增大了城市對勞動力要素的需求。所以，對于西部城市來說，如何在經濟不是很發達的情況下，留住農民工成為推進二三產業不斷升級和發展的關鍵問題[13]。

再者，成渝兩地作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗新區，作為我國加快改變城鄉二元結構體制的先導城市，國家在土地制度和農村戶籍制度等制度的改革方面會給予相關政策支持，將允許重慶和成都在制度上有一定的打破和突破。

所以，在這樣的背景下探索農民工住房券機制是符合成渝兩地的發展模式的，并有利于成渝兩地的城鄉統籌發展。因此實施農民工住房券有以下意義。在宏觀層面上:第一，農民工住房券可以促進農民自愿退出承包地和宅基地，使土地資源能實現規模效應和有效配置;第二，以期通過土地“增加掛鉤”政策可以減輕城市建設用地的緊缺問題;第三，農民工住房券能夠促進農民市民化，能進一步加快我國城市化的進程。在微觀層面上，農民工住房券能夠保障農民的土地權益，并且能有效解決農民工在城市的居住問題。

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