新平衡計分卡模型:一種測度基本公共教育服務均衡發展狀況的新工具

羅 哲

(四川大學公共管理學院 四 川成都 6 10041)

啟蒙思想家盧梭認為，教育應該服從自然的法則，實現人的身心的自由發展。我們應該通過生活和實踐，也就是用實物教學和直觀教學的方法，讓孩子從生活和實踐的切身體驗中，通過感官的感受去獲得他所需要的知識。盧梭曾說:“有一些被我們阻礙著不讓垂直生長的植物，它們就具有這樣的習性。自由生長的植物，雖然保持著人們強制它傾斜生長的方向，但是它們的液汁并不因此就改變原來的方向，而且，如果這種植物繼續發育的話，它又會直立地生長的。人的習性也是如此。只要人還處在同樣的境地，他就能保持由習慣產生的習性，雖然這些習性對我們來說是最不自然的;但是，只要情況一有改變，習慣就消失了，天性又回復過來。教育確實只不過是一種習慣而已。”［1］(P8)為了實現人的全面發展這一目標，我們做了很多努力，基本公共教育服務均等化就是其中之一，而教育的公平是人的公平的起點。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》指出，到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距。“十二五”時期，按照公共性、基礎性、普惠性和發展性的主要特征來推進基本公共教育服務的均衡發展，是教育公平原則的要求，有利于提高全民素質，使我國從人口大國轉型為人力資源大國。隨著均等化進程的加深，我們需要一種能夠測度基本公共教育服務均衡發展的新工具。這種需求，是推動我國社會建設的必然要求，也是指導思想從價值理性深入到工具理性使然。

一、以往測度基本公共教育服務均衡發展狀況所用模式的不足

(一)只重結果不重過程

以往測度基本公共教育服務均衡發展狀況的模式，一般都是定性分析結合定量的指標體系，其存在的主要問題是可量化的都是財務、升學率、教育普及度等結果導向的指標，這就造成很多地方都去追求硬件上的均衡或者說是數字上的均衡，忽略了教育服務部門在達成基本公共教育服務均衡過程中所做的努力。只注重結果導向，而不重視過程導向，是對人的能動作用的忽視，教育服務是一個需要用心的工作，有時候很多工作都做到位了但可能由于一些很小的原因沒有達到總體效果，應該對已經到位的工作進行正確的評價與對待，否則就會引導教育服務部門把工作重心轉移到紙面化的硬件設施與指標評價上，忽視了提升教育服務工程中的努力，偏離了教育是為了育人的初衷。“我們這個時代的文學和科學，傾向于破壞的成分多，傾向于建設的成分少。人們可以用師長的口吻提出非難;至于說到建議，那就需要采用另外一種口氣了，然而這種口氣，高傲的哲學家是不太喜歡的。”［1］(P2)

(二)欠缺教育服務頂層設計

教育部門在進行發展規劃時缺乏頂層設計，沒有明確的教育構想和愿景，缺乏長期性的發展規劃，目標體系往往是由中期目標或短期目標構成，一般是國家出臺一個五年計劃后，教育再制定自己的五年計劃，欠缺教育長期自主的規劃。這就導致了教育部門在提供基本公共教育服務時只注重短期的績效行為，不僅造成了資源的浪費以及零散使用，還造成了資源的使用情況以及教育工作的推進缺乏系統性。基本公共教育服務均衡發展不是一時一日就可以實現的，教育工作是一個長期的過程，要穩步地推進，不可能一蹴而就，要在教育愿景和教育使命的指引下，進行頂層設計，才能使教育工作的推進更有系統性、規劃性、長期性和科學性。

(三)日常工作難與戰略目標掛鉤

依據現有測度基本公共教育服務均衡發展狀況的模式，很難使教育服務部門的員工把自己的日常工作與組織的戰略目標結合起來。這也是一個管理過程中經常遇到的問題，當組織的規模比較龐大的時候，雖然員工知道組織的目標，也知道自己所要做的工作，但員工所做工作的效果卻不能直觀地體現在組織目標的實現上，即教育服務部門員工所做的日常工作不能體現在對教育均衡發展戰略目標的實現上，這就會造成員工工作的盲目和低效。必須要讓教育部門員工清楚地理解教育部門運行的整個體系，以及讓員工明白自己所做的日常工作會怎樣對教育服務均衡發展目標的實現產生推動作用，將日常工作與戰略目標掛鉤，才能調動員工的積極性，使員工朝著正確的方向努力。

二、新平衡計分卡模型:從理論到實踐

(一)平衡計分卡模型簡介

平衡計分卡是卡普蘭和諾頓所創造的管理工具，它最早應用于企業的績效管理，后來逐步被引入到公共部門管理中。平衡計分卡從四個層面審視組織績效:財務、內部流程、客戶、學習與成長，具有能平衡組織短期目標與長期目標、結果性指標與動因性指標、財務指標與非財務指標、領先指標與滯后指標以及內部與外部的作用，突破了財務作為唯一衡量指標的管理方法，既是一種著眼于未來的績效管理工具，也是一種日常的戰略管理工具，被廣泛地應用于企業管理和公共部門管理中，目前來說取得了良好的成效。但是，平衡計分卡模型經常會面臨一個難點，就是確立績效的指標衡量體系要比想象中困難很多。盡管管理者明白要脫離以往只以財務指標論成敗的模式，要與滿意度、發展性等指標結合起來，但是具體在指標體系建構上平衡計分卡模型并沒有給出一個指標的構建邏輯，不容易“接地氣”。

(二)新平衡計分卡模型解讀

1.新平衡計分卡模型的緣起。隨著教育公平理念引導下的教育服務均等化進程的加深，我們迫切需要一種新工具來測度基本公共教育服務均衡發展的狀況，這種新工具要克服以往工具的缺陷，從以往的測度工具升華為一種管理工具，對教育工作的推進產生指引作用，既能衡量教育服務均等化的水平，又能科學地衡量教育服務部門在為實現均等化過程中所產生的績效行為。平衡計分卡作為一種比較成熟的管理工具，在企業和公共行政部門的管理工作中經過了長期的檢驗，而且它本身的架構與測度教育服務均等化的很多需求相吻合，經過針對教育服務的專門改造之后，應該能成為一種非常優越的專門用于測度基本公共教育服務均衡發展狀況的新工具。

圖1 新平衡計分卡的設計結構

2.新平衡計分卡模型的設計。新平衡計分卡模型的運行模式依然分為財務、客戶、內部運行、學習與成長四個層面(參見圖1)，但在涵蓋范圍與權重上有相當大的不同。首先，降低財務層面所占的比重。這里的財務層面主要涵蓋的范疇是教育投入。雖然教育投入很重要，但并不是教育質量的決定性因素。舉例來說，一所學校可能由于引入了一位名優退休教師而引發一個學科從教學弱勢升華為教學優勢，而其實在本質上學校的教學投入并沒有加大。因此，降低教育投入在整體均等化衡量中的比重，引導各個教育部門追尋教育的本質而不是面子工程。其次，提升客戶層面的比重，并進行合理劃分。教育服務的客戶，針對不同主體應當進行適當調整，教育服務部門為主體，則各個學校、教師、學生、家長都應納入客戶范疇，并根據希望接受教育服務或即將接受教育服務的、正在接受教育服務的、已經接受完教育服務的和不在教育服務范疇內的第三方社會群眾等條件再進行具體的細分，保證教育服務是為民服務的用心工程。再次，提高內部運行的比重，并改變對內部運行的觀念。這里的內部運行除教育服務部門員工的工作環節外，還應包含教育服務部門為達到教育服務均等化所進行的績效行為的考量。比如一個地區花大力氣進行教師隊伍的培訓與提高，雖然短期內還沒見效，但是這種績效行為必須作為該地區為達到教育服務均等化所做的努力而被正確地對待和考評，不能因為其尚未見效就被抹殺。不僅要重視均等化達到什么程度，還要重視為了達到均等化做了哪些努力。最后，科學對待學習與成長層面。與企業不同，這里的學習成長不僅是指教育服務部門的員工，更主要的是指教育服務的客體，升學率、普及度、文盲率等等指標便在這個層面。總的來說，新平衡計分卡模型四個層面改造的核心思想在于降低對硬件指標的衡量依賴，把衡量重心放在真正提升教育水平的軟件指標等核心指標上來，幫助教育服務回歸育人的本質，這就是大力調整四個層面內容和權重的目的。

除了針對教育的本質，改造運行模式的四個層面之外，新平衡計分卡模型還有一個旨在理清如何構建指標體系的創新點，就是結合四象限的時間管理理念，創新了平衡計分卡的指標構建邏輯。時間四象限法是美國管理學家科維提出的時間管理方法，把工作按照重要和緊急這兩個不同的程度來進行劃分，分為既重要又緊急、重要但不緊急、不重要但緊急、不重要也不緊急這四個象限，以此來對工作進行劃分和排序。新平衡計分卡模型在指標選取上也運用四象限的時間管理方法，根據不同層級主體的目標不同，合理細分不同主體指標體系的具體指標，這樣做的意義在于解決了以往推進教育工作難分輕重緩急的重大難題。以往的教育推進方式和教育評價體系，由于難分輕重緩急，因此總是誤使教育工作的推進向短期績效以及結果性的指標靠攏，新平衡計分卡模型解決了這一問題，引導教育工作部門朝著正確的方向穩步推進，更能體現其作為一種戰略管理工具的價值，讓教育服務工作返璞歸真。

3.新平衡計分卡模型的使用。與普通平衡計分卡模型類似，在確立了管理和考評團隊之后，新平衡計分卡模型的使用并不復雜。首先，構建目標體系。依照基本公共教育服務的構想和理念，進行基本教育公共服務的頂層設計，合理地選取總目標，再根據各個層級教育服務部門的實際情況以及職責劃分子目標，作為最根本的考評依據。其次，進行四個層面和四象限的劃分。確定了各個層級主體的對應目標之后，就要根據目標來進行工作內容的劃分，先進行四個層面的劃分，再把各個層面所包含的工作內容按照四象限進行劃分，保證工作內容體系的完備。最后，確立指標體系并建立反饋機制。目標體系已經構建完成，工作內容也進行了合理的劃分，接下來就要構建衡量指標體系。構建指標體系包括兩步:一是結合具體情況確定具體指標，二是確定目標值。完成指標體系構建之后便可付諸實施，實施前要注意跟所有相關人員闡釋愿景與構想，通過合理的溝通使他們明晰目標和工作，而且在初期還要特別注意隨時反饋隨時調整指標，以達到最合適的管理狀態。

三、新平衡計分卡模型測度基本公共教育服務的優勢

(一)提供全方位的測度，結果與過程并重

新平衡計分卡模型所產生的績效分析，不僅僅停留在教育服務均等化這個結果指標上，而且能衡量教育服務部門在實現均等化的努力過程中所產生的績效行為，結果與過程并重，有利于全方位地科學地評估和對教育服務部門進行正確的工作引導。不僅測量教育服務均等化的程度，還測評均等化過程中產生的績效行為，這是對以往測評模式的重大改進，是對教育服務均等化的重新認識。以往追求教育服務均等化只注重結果，而沒有過程何來結果?我們不僅要測度目前的均等化程度，更要測評各部門目前為實現教育服務均等化所累積的績效，量變引發質變，正是這些以往沒有重視到的績效行為推進均等化服務的最終進步。

(二)提供頂層設計引領，穩步推進均衡

新平衡計分卡模型要求教育服務部門對基本公共教育服務均衡發展進行頂層設計，有利于教育服務部門把短期績效行為與長期績效行為結合起來，使推進工作穩步進行并更加合理。用時間管理的四象限法來解釋，以往重視的短期績效是那些緊急而不重要的工作內容，往往忽視了重要但不緊急的工作內容。新平衡計分卡敦促教育服務部門進行教育愿景的構想，對教育服務工作進行頂層設計，結合四象限法合理構建指標體系，明晰各工作內容的輕重緩急，保證了基本公共教育服務均衡發展工作推進的按部就班，體現了科學性和計劃性，有利于基本公共教育服務均衡發展的長期延續，符合可持續發展的理念。

(三)統領組織行動合力，加速目標實現

新平衡計分卡模型是一個龐大的體系，它將目標以及子目標體現在組織各個層級的績效指標與行動上，避免了員工的盲目行動與低效，指引員工朝著正確的方向努力。由于教育服務工作都是由日常的普通工作行為累積而成，短期難以見效;如果不能讓員工熟知組織的愿景與戰略目標，以及日常工作的一點一滴是如何累積到總目標的實現過程中的，就會產生低效和盲目。新平衡計分卡模型可以起到聚沙成塔的作用，統領組織行動合力，激發組織成員的積極性，加速目標的實現。

四、運用新平衡計分卡模型的關鍵問題

雖然新平衡計分卡模型具有很多的優點，對以往的測度模式產生了進步性的推進;但是新平衡計分卡模型在使用時還有幾個需要特別注意的地方，一定要謹慎剖析，才能保證新平衡計分卡模型作用的正常發揮。

(一)戰略目標體系的構建

戰略目標體系的構建是新平衡計分卡模型正常發揮作用的根本。新平衡計分卡模型作為一種戰略管理工具和績效管理工具，其根本條件就是要構建清晰明確有可行性和實現性的戰略目標體系。首先，在組織使命以及愿景的指引下選取合適的總目標。目標不能太低或太高，目標太低便會造成總體績效很低，目標太高就會造成這個目標體系的崩潰，因此總體目標要合適。其次，將總目標合理地分解為子目標。子目標分解不清就會造成組織內部難以形成合力，尤其是教育服務均等的子目標由于各地內外部環境不一更要合理地加以劃分，這是上下統一的基石。

(二)衡量指標的選取應合適

選取合適的衡量指標是新平衡計分卡模型正常發揮作用的保證。雖然新平衡計分卡發揮了時間管理四象限法則的優勢，已清楚地厘清了指標體系的構建邏輯;但是結合到具體的教育服務均衡發展問題上總要有具體問題具體分析的過程，這是永遠都不可避免的。在衡量指標的選取上要注意可量化、系統性、必要性、全面性以及精練性的原則，盡量做到指標選取缺一不可、多一也不可，確保衡量指標選取的合適性。另外，在選取衡量指標時不要急功近利，要重視反饋機制，在初期階段結合實施效果不斷調整指標，以期構建最合適的指標體系。

(三)具體貫徹落實的保障

具體貫徹落實的保障是新平衡計分卡模型正常發揮作用的基礎。以往的測度模型或者教育工作的推進方式，即使選取的相對比較合理，也不能達到預期的效果，究其原因是在具體工作過程中不能將預先的安排具體貫徹落實，所謂上有政策下有對策，不能貫徹落實會極大地影響任何測度模型的功效發揮。因此，要讓各級教育服務部門明晰職責與使命，采用合理的溝通方式，闡明愿景與戰略，將具體安排落實，保障基本公共教育服務均衡發展的推進能夠按照計劃穩步進行。

［1］盧 梭.愛彌兒論教育［M］.李平漚譯.北京:商務印書館，1996.

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［4］羅伯特·卡普蘭，大衛·諾頓.平衡計分卡——化戰略為行動［M］.劉俊勇，孫 薇譯.廣州:廣東經濟出版社，2013.

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