廈門市城鄉義務教育均衡發展策略研究與實踐

姜金燦 郭 獻文

(廈門市教育局 福 建廈門 3 61000)

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出推進義務教育均衡發展的一個重要任務就是加快縮小城鄉差距。2010年12月，廈門市被國家確定為開展“推進義務教育均衡發展”國家教育體制改革試點工作市，探索推進城鄉義務教育均衡發展的有效途徑和辦法。近年來，廈門市以城鄉資源統一配置為抓手，著力推進城鄉教育一體化，促進辦學條件均衡、投入均衡、師資均衡、就學機會均衡、質量均衡“五個均衡”，為保障和促進城鄉義務教育均衡發展做出了有益探索和實踐。

一、廈門城鄉義務教育發展的資源配置差異分析

由于歷史、社會經濟發展以及教育政策制度等因素，廈門市和其他城市一樣，城區與農村義務教育學校在公用經費、辦學條件、師資水平、教育環境、教育質量等方面存在較大的差距，具體體現在城鄉教育資源配置的差異，主要可從財力資源、物力資源、人力資源三個方面進行分析。

(一)財力資源配置差異

2011年以前，農村生均公用經費標準為小學每生每年350元、初中每生每年450元，而城市生均公用經費標準為小學每生每年730元、初中每生每年1110元。可見，城市生均公用經費是農村的一倍多，差異較大。

(二)物力資源配置差異

物力資源配置可在一定程度上反映學校教師、學生所能享用的物質教育資源，其衡量指標主要為校舍面積、圖書冊數、計算機臺數等。根據廈門市2010-2012每學年初各級各類學校基本情況數據統計:2009-2011年，城市義務教育學校的生均校舍面積低于農村的生均校舍面積，農村生機比呈下降的趨勢;雖然小學生均圖書城鄉基本持平，但初中生均圖書城鄉差異明顯;2011年農村比城市生均圖書高了5.64冊(詳見表1)，主要是農村的適齡兒童逐步往城市流動，造成城市的基礎教育資源緊張，壓力相對較大，而農村則相對寬松。

表1 2009-2011年廈門市城鄉義務教育學校物力資源配置對比①

(三)人力資源配置差異

1.教師學歷構成情況比較。2009-2011年，廈門市中小學教師合格率穩中有升，城鄉差異有所縮小;本科及以上學歷的中小學教師所占比例逐年提升，小學教育階段上升明顯，全市2011年比2009年上升10.8個百分點;初中階段教師學歷層次城鄉相對均衡，農村教師學歷層次提升較快，農村教師配置更趨合理，但小學教師學歷層次城鄉差異仍較大(具體見表2)。

表2 年廈門市城鄉義務教育學校專任教師學歷構成對比表①

2.教師專業技術職稱比較。2009-2011年，城市義務教育學校一級及以上專業技術職稱的教師比例逐年上升，城鄉差異有所擴大，城市師資力量低于農村。從未評職稱的教師比例上看，城市未評職稱教師比例較農村的高，主要因為在義務教育階段，廈門市政府對農村教師的職稱評聘有一定程度的傾斜，在一系列政策扶持下，農村師資力量得到明顯加強，具體詳見表3、表4。

表3 2009-2011年廈門市城鄉小學專任教師專業技術職稱對比表①

表4 2009-2011年廈門市城鄉初中專任教師專業技術職稱對比表①

二、廈門城鄉義務教育均衡發展的優勢分析及策略選擇

(一)廈門城鄉義務教育均衡發展的優勢

雖然城鄉存在較大的資源配置差異，但與其他城市不同的是廈門具有推進城鄉義務教育均衡發展的良好基礎和自身優勢，主要體現在以下幾個方面:

1.政府重視教育均衡發展。廈門市委、市政府歷來高度重視義務教育均衡發展，早在1998年就出臺《關于扶持一般學校辦好所有初中的若干措施的決定》，2007年出臺破解就學難、促進教育事業又好又快發展的若干意見，2010年又出臺統籌城鄉發展推進島內外一體化建設的若干意見，持續推進義務教育均衡發展。從2000年起，廈門市政府啟動扶持農村義務教育的行動，每年投入4000萬元以上，重點扶持農村中小學校改善辦學條件。

2.地域相對較小。廈門市土地面積1699平方公里，全市共轄有思明、湖里、集美、海滄、同安、翔安6個區，除了同安區土地總面積658平方公里、翔安區411平方公里外，其他區土地面積均沒有超過300平方公里。

3.城鎮人口比例較高。廈門現有戶籍人口190.92萬人，常住人口480萬人以上，戶籍人口中，城鎮人口154.52萬人，約占戶籍人口的80.9%。

4.社會和家庭均較重視教育。廈門是陳嘉庚的家鄉，社會、家庭和個人具有重視教育的傳統，民間捐資興學的傳統較濃，歷年九年義務教育鞏固率均保持在98%以上。

表5 2009-2011年廈門市城鄉中小學在校生數及生班比例①

5.教育事業發展勢頭良好。2009年至2011年三年間，廈門市普通中學和小學在校生數逐年上升，其中小學在校生數增長較快，三年共增長近3萬人，且農村增長幅度高于城市增長幅度(具體詳見表)。廈門市現有全日制普通學校共939所，在校生57.7萬人，其中義務教育階段中小學共有346所，在校生近27萬人。于1996年基本普及九年義務教育，2007年率先在全省全面實現高水平高質量普及九年義務教育，2009年又率先通過“對縣督導”省級評估，同年被評為“全國推進義務教育均衡發展先進地區”。

(二)促進城鄉義務教育均衡發展的關鍵是公共資源均衡配置

促進城鄉義務教育均衡發展的關鍵是公共資源均衡配置。義務教育均衡發展，本質上是資源配置方式的戰略性調整。針對城鄉義務教育差距，結合廈門實際，廈門市政府選擇從資源配置入手，著力推進辦學條件均衡、投入均衡、師資均衡、就學機會均衡、質量均衡等“五個均衡”的城鄉義務教育均衡發展策略，并制定五年實施計劃:從2011年秋季起，實現城鄉免費義務教育，進一步促進城鄉教育公共服務均等化;2012年，全市統一義務教育階段生均公用經費定額標準，完成義務教育學校標準化建設，實現區域內義務教育基本均衡發展;2013年實現城市、農村地區的義務教育基本均衡;2014年實現市域內的義務教育基本均衡發展;2015年全市義務教育學校實現教學質量基本均衡，實現市域內較高水平的義務教育均衡發展。

三、實施“五個均衡”，促進城鄉義務教育均衡發展

(一)完成標準化建設，實現辦學條件均衡

城鄉、校際辦學條件的差距是制約義務教育均衡發展的重要障礙，也是普遍性問題。國家為此專門啟動了義務教育標準化建設。按照統一部署，廈門于2008年啟動“義務教育標準化學校”建設評估工作，共有346所中小學(包括14個教學點)列入計劃;經過努力，2012年9月份，在福建省率先完成全部公辦義務教育學校的標準化任務，實現城鄉義務教育學校在校園校舍、教育教學設施設備、體育運動場所、宿舍、食堂、廁所等方面的統一配置和建設，以及學校管理的標準化、精細化。通過標準化學校建設，農村學校、教學點的面貌發生了翻天覆地的變化，不論是偏遠山區的教學點還是繁華城區的學校，所有的教育教學設施配備、教育教學管理均按標準得到提升，農村學校的學生可以和城市學校的學生一樣在塑膠跑道上運動，在一樣配置的教室上課，在更新更美的校園里讀書。

(二)健全經費保障機制，統一城鄉生均經費標準

落實財政資金優先保障教育投入，確保教育經費“三個增長”。建立城鄉教育一體化義務教育經費保障機制，將土地出讓金的收益按10%比例投入教育;把教育費附加給教育行政部門統籌管理，重點支持接收進城務工人員隨遷子女入學的學校和農村義務教育學校。從2011年起持續進行農村義務教育體系建設，連續兩年每年投入6000萬元，重點扶持農村中心校以下的完小和教學點改善辦學條件和布局調整。同時，在2012年統一全市城鄉義務教育學校生均公用經費的定額標準;2013年進一步將小學預算內生均公用經費基本定額標準提高到840元、初中提高到1260元，以后逐年增加，爭取義務教育學校公用經費定額標準進入同類城市先進行列。對100人以下的完小和教學點，根據實際需要編列年度預算，確保農村完小和教學點有足夠經費，而不會被挪用。

(三)實行同城同薪同編，促進師資均衡流動

2010年，廈門率先實現全市教師同城同薪，無論是城市名校教師，還是海島、山區等農村地區教師，工資待遇的標準和發放時間一致。同年9月又實現“同城同編”，即全市中小學、中職學校和幼兒園教師編制按照城鄉一致的標準進行核算。在統一待遇、統一編制的基礎上，2011年進一步打破區域限制，在全市范圍內從城區學校選派管理干部到農村和薄弱學校任職，健全完善教師“區管校用”管理體制，建立校長、教師合理流動制度。義務教育階段教師在一個學校工作滿6年、校長任職滿10年必須流動，每年教師校際交流人數均達到應交流人數的10%以上。繼續選派城市教師下鄉支教，并完善政策吸引優秀教師、優秀高校畢業生到農村學校或薄弱學校任教，對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師在高級教師崗位、評先評優、職稱評定、繼續教育等方面實行傾斜政策，提高了農村教師職業吸引力，促進了農村地區教師素質的整體提升。

(四)消除擇校問題，實現就學機會均衡

一是堅持義務教育階段免試就近入學。初中招生實行小學劃片免試電腦隨機派位入學，派位結果不得改變，嚴禁提前或變相提前招生，禁止組織任何形式的入學考試，各種學科競賽、特長評級不與義務教育階段學校入學和升學掛鉤，嚴禁以各種名義分設重點班和非重點班。二是實行陽光隨機編班。全市初中新生的編班工作統一采用隨機編班的方式進行，編班結果不得改變，杜絕初中私自設立“重點班”的問題。三是積極推進優質高中招生指標定向。指標分配到區域內初中校，擇校生和不在同一所初中連續就讀三年的學生不能享受到校指標，以此從源頭上遏制學生家長“擇校”的沖動。四是努力讓更多隨遷子女享受公辦義務教育。在加快建設一批公辦義務教育學校的基礎上，適當增加辦班規模、班生額，充分利用現有公辦學位接收隨遷子女。2013年符合條件的隨遷子女進公辦校接受義務教育的比例達82.52%。積極推進民辦學校的委托管理和監管，讓就讀民辦學校的隨遷子女享受到與公辦學校相當的義務教育。五是健全保障殘疾兒童少年接受義務教育的有效機制。做好輕度智障兒童的隨班就讀工作，積極開展為重度殘疾兒童送教上門的試點工作，保障他們平等享受義務教育的權利。

(五)強化優質資源的共創和輻射，均衡提升城鄉教育質量

1.推進城鄉學校合作辦學。積極采取三種模式實行“師資互派、資源共享、統一教學、捆綁考核”的管理模式，推進優質學校和農村學校、薄弱學校的合作辦學，實現優質教育資源共創共享。(1)“聯姻”模式。推進優質學校和農村學校、薄弱學校的“聯姻”，發揮優質學校的輻射帶動作用，全市以分校、附屬校、合作校等形式共建立30多個合作辦學關系。(2)“委托”模式。實施小城鎮教育綜合改革試點，開展農村薄弱學校委托管理試點，全市共有18所學校建立9個委托管理關系。(3)“小片區”模式。以優質學校為龍頭在全市建立65個小片區，實現城區所有義務教育學校(包括民辦學校)小片區全覆蓋，推行小片區管理，促進片區均衡發展。

2.加強教學指導和優秀師資的培養。召集全市義務教育階段優秀骨干教師以學科為單位，成立農村義務教育學校學科教學指導小組，采取教學視導、送教下鄉、教學開放日活動、聚焦課堂專題研討、專題培訓等方式，經常性且有針對性地開展工作，幫助培養若干名農村教學骨干，指導培養若干個優秀農村備課組和教研組。同時，實施農村義務教育學校教師新一輪全員培訓計劃，每年培訓一批農村學校、薄弱學校的領導、教師。推行新教師高位培養機制，實行薄弱學校與優質學校教師雙向互派，提升農村學校新教師的任教能力。

3.大力推進教育信息化。加強教育信息化的基礎設施建設，實現中小學“教育城域網校校通”，所有學校均有計算機教室、電子備課室和電子閱覽室，實現班班多媒體化。加快優質教育教學資源的開發、引進和整合，重點建設名師、名校等網絡課堂，集中開發音樂、美術和英語等短缺課程資源，進一步探索現代信息技術環境下的課堂環境和教學方式改革，推進“優質資源班班通”，通過信息技術將優質教育資源傳輸到農村學校。

4.持續強化減負措施。2004年全面禁止義務教育學校雙休日、節假日、寒暑假補課;2011年取消義務教育階段各種學科競賽的中考加分照顧;2013年又出臺減負新規，取消早讀，嚴格控制學生在校活動時間，當天有體育課的學生可在下午4:55放學離開教室，下午5:35必須放學，并建立義務教育質量綠色評價體系，引導學校樹立全面發展的質量觀，全面實施素質教育。

5.開展教育教學改革。在全市開展校本作業試點，建立健全校本作業研發、優化、使用與評價機制，增強作業的有效性。在包括農村學校在內的8所學校(單位)開展素質教育改革試點、7所學校(單位)開展教育教學改革試點工作，積極開展先學后教、以學定教、少教多學等形式多樣的教學改革創新實踐，探索減輕學生課業負擔、提高課堂效益的有效方式和途徑。

四、結語

堅持在全市區域內統配資源，推進城鄉義務教育“五個均衡”的做法，讓廈門市義務教育學校辦學條件得到明顯改善、教育質量得到顯著提高、城鄉教育差距不斷縮小。2012年全市所有行政區均通過義務教育基本均衡發展區的省級驗收，讓廈門百姓真正感受到了義務教育均衡發展的實惠。在中國社科院發布的2012年《公共服務藍皮書》中，廈門基礎教育滿意度位列全國38個重要城市之首。

當然，廈門選擇從資源配置著手，以要素均衡的辦法綜合推進城鄉義務教育均衡發展的策略，在實踐中還應注意進一步引導農村生源回流學習，并在公平的前提下，處理好均衡發展與優質發展的關系、均衡發展與辦學特色的關系、均衡發展與辦學活力的關系、均衡發展與素質教育的關系，追求均衡與優質、特色、活力以及素質發展之間的辯證統一。

注釋:

①數據來源:廈門市教育局編“廈門市教育統計資料”，根據廈門市2010-2011、2011-2012學年度各級各類學校基本情況整理而成。