我國礦產資源稅制結構分析：問題與建議

王華強++齊衛東++蒲志仲

【摘 要】 礦產資源勘探開發涉及多種利益關系，其合理調節需要多種資源稅費綜合作用。為此，文章從理論上探討了礦產資源稅制結構的內涵，系統介紹了我國現行礦產資源稅制結構，在此基礎上分析了我國現行礦產資源稅制結構存在的問題，提出了完善我國現行礦產資源稅制結構的對策及建議，以期為我國正在進行的資源稅制結構改革提供參考。

【關鍵詞】 礦產資源； 資源稅； 稅制結構

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）26-0076-07

工業化革命以來的人類社會經濟發展，建立在對礦產資源的廣泛和大規模開發利用基礎上。隨著社會生產力的迅速發展、物質生活水平的日益提高和人口爆炸式的增長，人類社會對礦產資源的需求日益提高，礦產資源的稀缺性問題也日益突出，從而使點源分布且分布極不均衡的礦產資源收益分配，以及調節礦產資源收益分配的礦產資源稅對經濟發展和社會穩定的作用日益重要。我國現行礦產資源稅費體系不能適應社會經濟發展的需求，進入新世紀以來礦產資源稅制改革成為我國經濟體制深化改革的重要內容。但由于礦產資源稅制改革涉及利益關系的調整，必然會遇到重重阻力，使改革舉步維艱，進展不大。而國內對礦產資源稅制改革的研究多囿于狹義礦產資源租視角，從而提出的礦產資源稅制改革建議難免有片面之嫌。筆者認為，礦產資源開發利用所涉及的利益關系復雜，狹義的礦產資源稅遠不能勝任礦產資源利益關系規范和調節的任務。為此，本文從廣義礦產資源租角度提出礦產資源稅制結構概念，并在此基礎上分析我國現行礦產資源稅制結構，探討現行礦產資源稅制結構存在的問題，并據此提出相對應的解決辦法和建議，為我國礦產資源稅制改革提供參考。

一、廣義礦產資源租視角下的礦產資源稅制結構

礦產資源作為不可再生的耗竭性資源，其稀缺性隨著礦產資源的開采和利用而不斷提高。礦產資源租是社會經濟發展對礦產資源需求不斷提高給礦產資源所有者帶來的發展紅利，本質上是社會剩余價值通過市場機制向礦產資源所有者的轉移。在現實社會中，礦產資源所有權與開發經營權通常是分離的，因此不論礦產資源所有權是國有還是私有都不能保證全社會公平分享礦產資源紅利，以實現收入分配的公平。因此，從收入公平角度出發，由政府通過礦產資源稅形式獲得礦產資源租金收益，在全社會進行合理分配就是一種不失公允的選擇。礦產資源稅是對包括礦產資源租在內的礦產資源收益進行的再分配調節，其目的在于規范政府所代表的社會利益與礦產資源所有者、投資經營者以及消費者之間的各種利益關系，實現政府公共政策目標。此外，政府還可通過礦產資源稅實現礦業生產經濟活動的干預，調節因市場失靈而帶來的價格波動，優化礦產資源配置，提高資源利用效率。

（一）資源稅和狹義礦產資源租

在礦產資源屬于私人所有時，資源稅是國家對資源所有者的礦產資源租金收入征稅，通過礦產資源租的再分配調節全社會與礦產資源所有者之間的利益關系。在我國，礦產資源為國家所有，因此我國現行法律中的礦產資源稅，是國家作為礦產資源所有者的、國有礦產資源租的實現方式，理論上國家應通過礦產資源稅獲得作為礦產資源所有者應獲得的礦產資源租全部。此時，無論是礦產資源稅或資源費都是礦產資源租的實現方式，調節的是政府作為礦產資源所有者與投資經營者之間的利益關系。

顯然礦產資源稅其實由礦產資源租決定，因此，在礦產資源稅的設計上，就要考慮到礦產資源租及其變動的決定因素。一般地：

礦產資源租=礦產品價格-礦產品生產完全成本

其中，礦產品價格由礦產資源市場供給與需求決定或由政府確定；礦產生產完全成本包括礦產資源勘探、開發投資支出，開采生產作業成本，以及礦產資源開采者所應得的資本合理利潤。

在市場經濟條件下，礦產資源租在采礦權競爭市場上通過招投標或者協議方式確定，通常一個礦區礦產資源租的大小由礦產資源品位、豐度、開采條件、礦區交通便利性和礦產品市場價格預期決定，不同生產條件礦區的礦產資源租呈現級差性。對礦產資源開采者征收反映礦產資源租價值級差的礦產資源稅，不僅能夠合理調節礦產資源所有者與經營投資者的利益關系，還能促進不同礦產資源經營者公平競爭。

在短期內，礦產生產完全成本又可分為變動成本（或邊際成本）和作為不變投入要素所獲得的支付即準租金。因此，有：

礦產品價格=礦產資源租+準租金+礦產品生產邊際成本

在經濟學中，準租金是不變要素（資本投資形成的固定資產）所得到的支付或收入，是企業收入中扣除變動要素投入成本之后的剩余。作為“剩余”的準租金，可分為折舊、合理利潤（資本的機會成本）和超額利潤（經濟租或暴利），視礦產品市場價格、礦產資源租和礦產品生產邊際成本三者關系而定。

由于市場經濟體制下礦產品價格存在與經濟周期相輔相成的長周期波動現象，礦產品價格會較長時期在高位運行，繼而又較長時期在低位運行。在礦產資源租和礦產品生產成本一定的條件下，礦產資源價格的長周期波動會導致準租金的大幅變動：礦產品價格在高位運行時，生產者得到的準租金中不僅包括固定資產折舊和作為資本要素機會成本的平均利潤，而且還會有較高的超額利潤或經濟租，這種經濟租來自礦產資源租；礦產品價格低迷時，生產者獲得的準租金中不僅可能沒有超額利潤，而且可能不足以補償資本的機會成本甚或固定資產折舊，此時礦產資源租中就包含了本應屬于礦產資源開發生產者的資本機會成本。

因此，考慮到礦產品價格的長周期波動，礦產資源租應根據礦產品價格和生產成本變化適時調整，才能合理調節資源所有者與礦產資源開發生產者之間的利益關系。即在礦產品價格高位運行時，政府要通過提高礦產資源稅率或征收暴利稅的形式調節礦產資源所有者和礦產資源經營者所獲得的暴利收入（壟斷經營租），當礦產資源非國有產權存在時，暴利收入可能為資源所有者和經營者分得，則國家征收暴利稅調節的就是全社會利益與礦產資源利益集團，包括所有者與經營者，甚至包括礦業工人之間的利益關系。在礦產品價格低位運行時，政府就要通過適當降低或減免礦產資源稅的方式，鼓勵礦業企業繼續經營和投資開發礦產資源，以保障礦業及國民經濟的穩定和健康發展，所調節的是全社會利益的經濟平穩發展與礦產資源生產經營者、所有者之間的利益關系。endprint

（二）社會機會成本與廣義礦產資源租

以上在討論礦產資源稅調節礦產資源所有者與投資經營者利益關系中，并沒有考慮礦產資源生產活動的負外部性。其實，負外部性在生產活動中普遍存在。在礦產資源生產活動中，礦產資源生產會帶來生態破壞和環境污染等環境負外部性。因此，從全社會角度來看，礦產資源生產成本應包括生產者成本和由社會承擔的社會成本。從成本補償責任角度出發，按庇古的外部性理論觀點，政府必須通過征稅的形式，將礦產資源生產活動中的外部性成本內部化，由礦產資源生產經營者對包括公共服務和負外部性成本在內的礦產生產社會機會成本進行補償。因此：礦產品價格=礦產資源租+社會機會成本+準租金+礦產邊際生產成本。

社會機會成本，本質上是礦產資源開發生產過程中所使用的社會公共設施和政府機構提供的公共服務，以及所消耗的生態環境資源的成本補償，屬于不可排他的公共物品性質的公共資源租。礦產資源是可分割的和可排他的，礦產資源是私人物品性質的資源，礦產資源租是私人物品性質的資源租。從某種意義上講，礦產資源租作為社會機會成本的公共資源租，以及準租金（其中包括可能的壟斷利潤），都是礦產資源價值的轉移，是廣義礦產資源租。

廣義礦產資源租=礦產資源租+公共資源租+準租金（含壟斷利潤）

很顯然，作為礦產資源所有者的礦產資源租，作為社會公共資源服務補償的公共資源租，以及礦產資源開發生產者收益的準租金，在礦產品價格一定時三者之間在數量上是此消彼長的。比如，若稅收中沒有考慮公共資源租的實現和調節，則公共資源租所代表的社會價值將會轉移到礦產資源租和企業經營者的準租金中，從而使礦產資源租和準租金（礦業利潤）虛高；換言之，是資源所有者和礦產資源開發生產者無償地得到了公共資源租，社會機會成本，特別是生態環境成本則是由其他成員和后代人承擔，而這正是目前我國的情況。

公共資源租包括兩部分：一是政府向礦產資源所有者以及礦產資源生產經營者征收的（在我國礦產資源為國家所有，則僅僅是向礦產資源開發生產經營者征收的）補償社會公共設施和政府公共服務成本的稅收，包括對全社會普遍征收的通行稅，如增值稅、公司所得稅和專項服務的礦業稅費。二是政府向礦產資源開發生產經營者征收的補償生態環境資源之消耗的生態環境稅，如耕地復墾基金等。與公共資源租相關的稅費，加上旨在實現礦產資源所有者權益的礦產資源稅費，就是廣義礦產資源租視角下的礦產資源稅。本文的礦產資源稅，是從可持續發展的角度，將包括公共服務和負外部性成本在內的社會成本內化到生產者成本中，對廣義的礦產資源租征收的廣義礦產資源稅。

（三）礦產資源稅制結構

綜上所述，作為調節全社會利益與礦產資源所有者、礦產資源生產經營者利益關系的礦產資源稅，應從廣義礦產資源租角度出發，調節礦產資源開發利用中所涉及的各種復雜的利益關系。顯然，不可能由單一資源稅種來實現復雜的礦產資源利益關系調節，必須由調節不同利益關系、實現不同公共財政目標的多種資源稅來共同完成。

我們將調節不同利益關系、實現不同公共財政目標的各種礦產資源稅總稱為礦產資源稅制結構。一般來講，稅制結構包括：（1）對國家全部財政稅收而言的稅收種類結構；（2）同一種類的稅種結構；（3）稅種要素，一般包括征稅對象、納稅人、稅率、納稅環節、納稅期限、減免稅規定等；（4）作為稅制，不僅要考慮稅種要素，還要考慮征稅目的、稅收收入的分配與使用。因此，本文的礦產資源稅制結構內涵包括：（1）從稅種結構上看，調節礦產資源所有者與全社會利益關系的礦產資源稅包括政府為保護和管理礦產資源、支持礦業經濟活動所提供的公共服務成本補償性質的礦業專門稅和一般通行稅，以及礦產資源開發生產負外部性，即生態環境成本的內在化相關稅費；（2）從稅制角度上看，既要考慮稅種要素，也要考慮征稅目的與稅收的分配與使用。

二、我國現行礦產資源稅制結構

1986年頒布的《礦產資源法》規定：我國礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。在礦產資源管理體制上，實行集中統一管理和分級管理制度，即所有礦產資源勘察和開采活動都納入礦產資源法統一調整范圍，實行集中統一執法；探礦權、采礦權由國土資源部和省、市、縣級國土資源主管部門分級審批管理。實行礦產資源有償開采和礦業權有償取得制度。經過1994年財稅改革以及近幾年的不斷調整，我國在借鑒礦業發達國家礦產資源稅費管理制度的基礎上，已經建立起符合我國國情的基于廣義礦產資源租視角下的相對完善的礦產資源稅制結構。鑒于礦產資源種類繁多，針對各礦種資源稅的征收有所差異，但礦產資源的稅制結構總體相似，因此本文以在我國礦產資源和國民經濟運行中占重要地位的煤炭資源為主，分析我國的礦產資源稅制結構。我國礦產資源稅制結構由以下幾方面構成：

（一）體現礦產資源所有者權益的礦產資源租及其調節方式

1.礦產資源稅

礦產資源稅是對中國境內開采礦產資源及鹽所征收的體現礦產資源所有者權益的稅種，其中海洋石油資源稅納入中央財政收入體系，其他資源稅作為地方稅收。1994年稅制改革以來經過多次改革，目前原油、天然氣資源稅已由從量計征改為從價計征，稅率為5%～10%；煤炭、鐵礦石、稀土以及其他礦產品的資源稅稅率也都有不同程度的調整，比如，煤炭中的焦炭稅率為每噸8～20元，其他煤炭的稅率為每噸0.3～5元，并且隨著資源稅改革的深入和各方面條件的成熟，煤炭等礦產資源未來也將實行從價稅制。

2.礦產資源補償費

礦產資源補償費是采礦人開采不可再生礦產資源而對礦產資源所有者——國家的補償，體現的是在礦產資源的所有權同使用權分離的情況下，作為礦產資源所有者的國家對礦產開采企業所征收的一種資源租，是國家作為礦產資源所有者應有權益的重要組成部分。礦產資源補償費計征計算公式為：

礦產資源補償費金額=礦產品銷售收入×補償費費率×開采回采率系數（其中：開采回采率系數=核定開采回采率÷實際開采回采率，補償費費率為1%）endprint

礦產資源補償費由資源管理部門征收和管理，中央和地方按5：5分成，自治區和兩個邊境省按4：6分成。中央分成所得的礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，其使用方向和分配比例為70%用于礦產勘察支出，20%主要用于礦產資源支出，10%用于礦產資源補償費征收部門經費補助。

3.煤炭價格調節基金和石油特別收益金

煤炭價格調節基金是指政府為提高調控煤炭市場價格的能力、合理配置煤炭資源、調節煤炭市場供求，根據《中華人民共和國價格法》第二十七條“政府可以建立重要商品儲備制度，設立價格調節基金，調控價格，穩定市場”的規定而設立的專項基金。當前在全國范圍內，幾乎所有產煤大省都是以省人民政府批準，相關行政部門聯合制定下發相關管理辦法和實施細則，設立這項專項基金。煤炭價格調節基金征收的標準差別很大，從每噸幾元到上百元不等，一定程度上體現了煤炭資源級差租。率先開征煤炭價格調節基金的貴州省征收標準為：原煤（含洗混煤）每噸30元，洗精煤（含無煙塊煤）每噸50元，焦煤每噸70元。此外，貴州還另征收出省煤炭價格調節基金，每噸征收200元。煤炭價格調節基金隨煤炭價格浮動變化，價格降低，調節基金也相應下降。

調節石油行業暴利的石油特別收益金與煤炭價格調節基金，在本質上都是礦產資源租金稅。但二者的征收標準與計征方式有根本區別，根據規定，石油特別收益金實行五級超額累進、從價定率計征，按月計算，按季繳納；征收比率按石油開采企業銷售原油的月加權平均價格確定，起征點為55美元/桶，超過75美元/桶按40%計征。

（二）礦業權價款和礦業權使用費

礦業權價款包括采礦權價款和探礦權價款，是國家將其礦業權出讓給礦業權申請人時，按規定向礦業權申請人收取的價款，納入一般預算管理的非稅收入。根據相關法律規定，探礦權（采礦權）實行有償取得制度，申請人經招投標拍賣取得，并繳納探礦權（采礦權）價款。顯然，礦業權價款并不屬于資源稅范疇，其價值不是資源租的一部分，而是屬于國家對礦產資源勘探開發投資的收益。

礦業權使用費，類似于國外的礦區土地使用費。根據有關規定，國家實行探礦權（采礦權）有償取得的制度。探礦權使用費以勘察年度計算，逐年繳納。探礦權使用費標準：第一個勘察年度至第三個勘察年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個勘察年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。采礦權使用費，按照礦區范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1 000元。

（三）可持續發展基金

為促進煤炭工業的可持續發展，2006年4月國務院將山西省作為煤炭工業可持續發展試點，批準山西省征收煤炭可持續發展基金，提取礦山環境治理恢復保證金和建立煤礦轉產發展基金，旨在調節煤炭資源開發負外部性所涉及相關利益關系，實現可持續發展。隨著資源稅改革的推進以及各方對環境以及資源保護的重視，各部門以及地方政府提出了與可持續發展基金類似的諸如可持續發展準備金制度、礦山環境恢復治理保證金、稀土企業可持續發展風險準備金制度等涉及環境治理與資源保護的措施。

（四）對采礦行業征收的通行稅

1.企業所得稅

我國現行適用的企業所得稅法是2008年1月1日實施的新《企業所得稅法》。新《企業所得稅法》對原有的企業所得稅法政策做了很大的調整：對內外資企業統一了適用稅率，稅率為25%；統一了稅前扣除標準；統一了稅收優惠政策。礦業企業適用25%的稅率繳納所得稅，礦業企業應納所得稅稅額為：

企業所得稅稅額=應納稅所得額×適用稅率

考慮到礦業企業的特殊性，我國在征收資源稅費的同時，向國有企業尤其是石油企業進行一般的稅收優惠和財政補貼。比如根據國家西部大開發稅收優惠政策，中國石油位于西部地區的分公司申請按15%的稅率繳納企業所得稅。

2.增值稅及其附加

1994年財稅改革后，根據國務院發布的《增值稅暫行條例》，我國對石油、天然氣的增值稅稅率為17%，固體礦產的增值稅稅率為13%。隨著經濟的發展，生產型增值稅的弊端越發凸顯。2009年1月1日后全面改征消費型增值稅，增值稅轉型后，增值稅稅率也相應有所調整，礦產品的增值稅稅率由13%恢復到17%。

消費型增值稅以銷售收入總額減去所購中間產品價值與固定資產投資額后的余額為稅基。因此，目前我國礦業企業應納增值稅稅額計算公式為：

應納稅額=當期銷項稅額-當期進項稅額

（五）其他政府收費項目

除上述稅費外，廣義的礦產資源稅制結構還包括礦產資源勘察登記費、采礦登記費等中央部門行政性收費，以及各地設立的行政事業性收費和基金項目，如水資源費、土地復墾費、防止水土流失費、森林植被恢復費、育林基金、林業建設基金、排污費等等。

三、現行礦產資源稅制結構存在的問題

經過近三十年不斷的改革與調整，我國已建立起了基于我國國情礦情的礦產資源稅制結構，現行礦產資源稅制結構，在稅種結構上已基本完善，在稅費制度上與國外通行的征稅辦法有相似之處，如礦業權使用費類似于地面租金，資源稅、礦產資源補償費和礦區使用費類似于權利金，特別收益金類似于資源租金稅，但在具體的制度設計上則與國際通行做法有很大差距。總體來說，我國現行礦產資源稅制結構還不夠完善，對礦產資源相關活動的特殊性考慮不足，尚不能完全發揮礦產資源稅作為調節全社會利益與礦產資源所有者、礦產資源生產經營者利益關系的工具所應有的作用。現行礦產資源稅制結構既無法實現國家作為礦產資源所有者分享礦產資源租金的目的，也不能有效促進礦產資源合理開發和調節礦產資源開發相關利益主體之間的關系。也就是說，我國現行礦產資源稅制結構尚有許多亟待解決的問題，具體表現在：

（一）除石油外資源稅實行定額稅率，不能靈活調節礦產品的礦產資源租價值endprint

我國資源稅實行定額稅率，缺乏調節礦產品的礦產資源租收益的靈活性。礦產資源價格的長周期波動，會導致礦產資源租的長期變動，從而導致礦產資源所有者與投資經營者利益關系的變動。在當前礦產品市場高位運行的國際大背景下，礦產品的價格長期居高不下，現行礦產資源稅制結構下的礦產資源稅由于實行定額稅率，就會造成國家作為所有者的權益的流失。同時，過低的資源稅負，違背了價值規律，束縛了資源市場的發展，也間接導致了礦產資源的盲目與過度開采，不利于資源的保護，也違背了可持續發展的理念。當礦產品市場低迷時，仍舊實行不變的定額稅率征收礦產資源稅，就會加重市場萎靡的礦業企業的稅收負擔，打擊礦業企業生產的積極性，制約礦業的發展。

（二）資源稅總體稅負水平過低，不利于資源開采與保護

與不斷上揚的價格相比，我國礦產資源稅總體稅負水平明顯過低。以煤炭為例，從2008年上半年開始，資源品價格尤其是肥焦煤的價格像過山車一樣，從最低時600多元，達到最高時每噸2 000元，而焦煤的稅率僅僅為8元/噸，這樣算下來，資源稅征收不足每噸煤銷售價格的1%。即使考慮礦產資源補償費、價格調節基金、可持續發展基金以及通行稅，包括政府各種收費在內，煤炭的總體稅負水平仍然明顯偏低。雖然近幾年各大產煤省區大幅上調了煤炭資源稅稅率，但稅率變化遠遠比不上市場機制下價格的變化。煤炭價格上漲，但資源稅仍然保持不變，直接結果是屬于國家所有的礦產資源權益進了企業的腰包，間接后果是在有利可圖的情勢下，進入煤炭行業分蛋糕的人增多，導致資源的不合理開采，不利于資源的保護，尋租腐敗盛行。

（三）礦產資源稅制稅權安排不合理，不能靈活和合理調節資源稅水平

由于我國實行的是基于分稅制基礎下的財稅制度體系，按照分稅制劃分，礦產資源稅屬于中央、地方共享稅，其中海洋油氣資源稅收入屬于中央，其他礦產資源稅屬于地方財政收入。但是地方政府并沒有權力決定對屬地礦產資源開采征多少稅、怎樣征，與礦產資源稅相關的立法權、解釋權、減免權等都歸中央集中管理，地方政府只能在法律允許的范圍內執行。礦產資源稅的地方立法權的缺失，使得地方政府在管理屬地礦產資源時困難重重：（1）由于我國地域遼闊，并且礦產資源分布極不均衡且各有特色，地方政府因沒有立法權，就不能因地制宜地調控配置區域性資源，影響地方政府組織收入的積極性，造成潛在稅收收入的流失，不利于地方經濟的發展。（2）我國現行礦產資源稅制由中央政府制定，稅率、計征方法由中央確定，稅額長期偏低，收入很少，地方政府收入得不到相應增長，卻要解決因資源開發所涉及的負外部性問題。地方政府無法將資源優勢轉化為經濟優勢和財政優勢，勢必會對相關利益主體產生不同程度的消極影響。（3）雖然建立了諸如價格調節基金和可持續發展基金等輔助性調節機制，但收費性調節法律權威性不高，調節作用有限，包括資源稅在內的廣義資源稅，仍然不能很好地調節資源租，相當部分資源租為煤老板等利益集團得到。

（四）礦產資源稅制結構設計不盡合理，忽略了對生態環境資源的保護

我國現行礦產資源稅制結構中稅費種類繁多，看似比較完善，總體上能夠體現礦產資源租，但稅制結構設計不盡合理，已有的以生態環境資源保護為目的的收費，不規范，并且收費收入沒有完全用于生態環境保護與恢復，缺乏針對生態環境資源價值的完善的補償機制，明顯忽略了對生態環境資源的保護。礦產資源開發過程，不可避免地會產生對生態環境資源的消費和損害，比如水污染、土地損失、過度開采等等，這些活動所產生的包括社會成本在內的外在成本并沒有得到有效補償，相關生態環境資源價值補償不到位，致使礦產資源租值虛高，加上資源稅總體水平低，使得投資利潤和所得稅虛高，變相鼓勵了礦產資源的過度開采。最明顯的一個例子是稀土資源，國家和地方獲得的資源租值收益，遠遠抵不上稀土資源開采帶來的生態環境損失。這不僅使得國家作為礦產資源的所有者的權益受損，同時也間接地鼓勵了礦產資源的過度開采，造成礦產資源與生態環境資源的雙重損害。

（五）礦產資源稅制結構中稅少費（基金）多調節不規范，缺乏法律嚴肅性

我國在開征礦產資源稅的同時，還對屬于國家所有的礦產資源征收了礦產資源補償費，礦業權采礦權價款收入，以及平抑煤炭市場價格的煤炭價格調節基金和具有補償性質的煤炭工業可持續發展基金，還有針對礦產資源開發所征收的礦山專項維護費、水資源補償費、土地損失補償費、育林基金等費用。這對增加國家財政收入、促進礦產資源合理開發利用起到了積極作用，從某種意義上說是對資源稅的一種補充，在一定程度上完善了資源稅的不足之處。但現行礦產資源稅制結構中存在的稅少費（基金）多現象，卻束縛了礦產資源稅調節礦產資源開發相關利益主體之間的關系，稅費并存，關系混亂，調節不規范，隨意征收和減免，尤其是由各省市有關部門制定的費、基金征收辦法缺乏法律嚴肅性，造成財政部門稅收征收的困難，稅負過重也易挫傷開采者的生產積極性，不利于礦業的發展。

（六）礦產資源稅制結構中的稅費（金）設計用途不明確，缺乏透明性

稅制結構在調節種類上不斷完善，但在具體實施上問題重重，最明顯的莫過于建立的稅費（金）設計用途不明確，缺乏透明性。比如煤炭行業的價格調節基金，各省征收標準和實施辦法不一，設計用途也很不明確。山西省確定基金的50%主要用于跨區域生態治理，剩余的按30%和20%的比例分別用于資源型城市轉型、后續產業培育及采煤引起的其他社會問題；貴州、陜西和四川攀枝花等地區基金主要用于平抑煤炭價格，其他則用于環境治理、經濟結構調整和后續產業培育等方面。基金的設計用途模棱兩可，無法確保基金真正用到實處，也無法讓人相信基金確實落到實處。除了價格調節基金，可持續發展基金、石油特別收益金、礦產資源補償費，以及與生態環境資源保護相關的稅費，也多存在類似問題。稅費（金）設計用途不明確，再加上具體實施上的不同理解，讓其很容易背離初衷，起不到調節相關利益主體之間關系的應有作用。endprint

四、礦產資源稅制結構改革建議

（一）清費立稅，分類合并

現行礦產資源稅制結構稅目繁多，不僅包括所有企業適用的通行稅，還有種類繁多的體現廣義礦產資源租的礦產資源稅、礦產資源補償費、礦業權采礦權價款以及由地方政府根據屬地資源情況制定的諸如調節煤炭價格變化的煤炭價格調節基金、調節石油行業利潤分配的石油特別收益金等等。種類繁多的稅目條例和混亂的稅理關系，增加了征收成本，也加重了企業負擔。建議清費立稅，分類合并。具體來說：（1）將具有補償性質的礦產資源補償費與體現礦產資源所有者權益的資源稅以及調節暴利的煤炭調節基金或石油特別收益金合并為資源稅，同時將已有資源稅稅率調高一些，合并后的資源稅更能體現級差調節的初衷，也避免了稅費混亂的局面。（2）礦業權價款以及礦業權使用費等也可根據情況取消或合并，若國家為資源所有者，礦業權價款作為資源稅基的一部分，應歸于資源稅；若國家作為勘探開發投資者，礦業權價款是經營者權益，應取消作為財政收入的礦業權價款。（3）將有關礦山環境保護、治理的費（金）統一設置為環保稅。環保稅的征收標準以及適用稅率根據礦種以及開采條件確定。將種類繁多的費（金）分類合并，以稅的形式征收，保證了稅收的法律嚴肅性，能更好地體現礦產資源稅對于調節礦業開發相關利益主體關系的作用，既降低了征收成本，也降低了企業負擔。

（二）實行從價資源稅與暴利稅相結合的靈活稅率調節機制

目前，我國的油氣資源在資源稅改革大勢下，已由從量計征改為從價計征，實現了油氣資源租價值隨市場機制變動的聯動機制，有效地保障了礦產資源所有者收益，規范了礦產資源開采相關利益主體之間的關系，在一定程度上實現了礦產資源租收益的合理調節與公平分配。但除油氣資源以外的其他礦產資源，例如鐵礦、煤炭、稀土等礦產資源仍采用從量計征的辦法征收資源稅，考慮到礦產資源所有者與礦產資源開發經營者，以及中央與地方利益，包括消費者之間的博弈，將現行礦產資源稅制徹底推翻重建，不僅實施成本很大，而且會面臨多方阻力，困難重重，建議實行從價資源稅與暴利稅相結合的靈活稅率調節機制。具體來說，逐步實行資源稅改革，建立從價資源稅調節機制，并輔以暴利稅，暴利稅以利潤率為稅基征收，起征點由礦產品價格確定。實行從價資源稅與暴利稅相結合的稅率調節機制，目的在于防止礦業企業在礦產品價格高位運行的市場環境下攫取本屬于礦產資源所有者的礦產資源租收益，實現全社會公平分享礦產資源租的宏愿。在礦產品市場萎靡時，政府則可合理給予礦業企業稅收減免或補貼等優惠政策，幫助企業擺脫困境，避免過高的稅負使企業難以維持生計而破產。

（三）改革稅權關系，調整稅收分配比例

與礦產資源開發相關的稅權高度集中于中央，不利于地方政府通過調整資源稅政策的方式調節地方經濟，不利于地方政府因地制宜地發揮當地的經濟優勢和資源優勢。建議借鑒加拿大礦產資源管理體制，將礦產資源有關的稅權，如稅種的立法權、稅法的解釋權、稅種的開征權與停征權、稅目稅率調整權、減免稅權等部分或全部授予地方政府，中央扮演監督管理的角色，從宏觀調控的角度管理全國的礦產資源，地方政府則在允許的權限范圍內根據屬地的礦產資源特點制定各具特色同時又不與國家宏觀經濟與資源政策相沖突的礦產資源稅收體系，充分調動地方政府組織稅收的積極性，便于地方政府將資源優勢轉化為經濟優勢和財政優勢。同時，調整稅收分配比例，將原屬于地方財政收入的資源稅以一定的比例在中央與地方分成，實現全社會所有權的體現和對地方環境影響的補償。如果全部留給地方，全國其他地區的民眾應享有的那部分所有權就得不到體現；若全部由中央掌握，對地方經濟以及環境的維護方面有著重大的不利影響。具體分配比例應該由該種資源的屬性、質量、儲量、價格及地方對該資源的依賴程度等因素來共同決定，而不能所有資源都按同一個比例一刀切。同時，國家要監管地方將這筆錢真正用于環境保護和生態建設，用于環境污染治理，用于資源的深入勘探和合理開發。

（四）調整稅制結構，提高資源勘探開采環節的環境稅水平

礦產資源開采過程中的一個顯著特點就是不可避免地會對生態和環境造成嚴重的破壞。在西方發達國家資源稅收制度的制定和完善過程中，都比較好地考慮到了環境問題。例如，加拿大推行的礦山的關閉及復墾制度，澳大利亞的環境恢復保證金，美國的超級基金等，這些國家礦業發達，在礦山環境治理上也都有豐富的經驗。建議借鑒國外礦業發達國家的做法，調整稅制結構，設立環保基金或者開征環境稅，從立法的角度強化礦業開發過程中環境保護與治理的意識，提高資源勘探開采環節的環境稅水平，將包括礦業開發所導致的環境等負外部性成本在內的社會成本內在化，由礦業企業承擔，將礦業開發對生態和環境的影響降到最小，從而實現礦業開發與經濟運行的可持續發展。

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