消費稅作為地方稅主體稅種的可行性研究

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【摘 要】 在地方稅體系中，主體稅種是核心。主體稅種的確立是完善地方稅收體系的首要問題。就我國現代稅收改革的發展歷程而言，在上海等地已經進行了“營改增”的試點工作，并且隨著其對于經濟發展以及城市建設效果的凸顯，未來必然會在全國得到廣泛推廣，由此無疑將動搖營業稅這一主體稅種的地位。鑒于此，我國地方政府迫切需要尋求一種新的主體稅種予以替代。而消費稅因其收入具有穩定性和彈性，適宜成為地方稅主體稅種，文章擬就選擇消費稅作為我國地方稅主體稅種的可行性作簡要的分析和探討。

【關鍵詞】 地方稅； 主體稅種； 消費稅

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）26-0083-03

目前，我國稅制改革的又一重頭戲——消費稅改革的步伐漸行漸近。十八屆三中全會明確提出，“調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍”。2013年11月15日公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。與此同時，隨著我國“營改增”試點工作的開展，以及其對于經濟發展和城市建設效果的凸顯，未來必然會在全國得到廣泛推廣，由此無疑將動搖這一主體稅種的地位。因此，對地方財政而言，必然迫切需要尋求一個新的可以替代傳統營業稅的主體稅種，而消費稅因其收入具有穩定性和彈性，適宜成為地方稅主體稅種。

一、地方稅主體稅種收入現狀分析

何謂地方稅主體稅種呢？對于地方財政而言，收入的來源主要有兩種，一是中央政府的財政補貼和撥款，另一個則是稅收來源。而所謂的主體稅種就是主要的稅收收入，從我國過去地方政府的稅收組成以及占比來看，主要的稅收收入來源是營業稅，是我國地方政府的主要經濟來源，同時也是其財政收入的主要組成部分，通過合理的稅收政策一方面可以提升地方政府的財政收入，另一方面也可以積極促進區域經濟發展，利用合理的稅收政策，特別是主體稅種的稅收政策，從而合理引導企業以及行業進行發展和創新。在“營改增”前，除了營業稅之外，個人所得稅也是政府稅收收入中較為重要的組成部分。

（一）我國營業稅運行狀況

所謂營業稅，是對在中國境內提供應稅勞務、轉讓無形資產或銷售不動產的單位和個人，就其所取得的營業額征收的一種稅。其在過去的數十年內一直是政府財政收入中的主要稅收來源，營業稅本身的定義決定了其組成的多元化，涉及日常的各類行業。根據國家稅務總局的統計資料，2011年營業稅實現收入13 678.61億元，占稅收總收入的比重為15.2%；2012年營業稅實現收入15 747.53億元，占稅收總收入的比重為15.6%。2010年1月1日起上海作為首個試點城市實施增值稅與營業稅的合并，“營改增”的出現無疑造成我國地方政府中一大部分營業稅收入的缺失，從相關學者的調研來看，其預計“營改增”后將給地方帶來1.2萬億元的資金缺口，這無疑對我國地方政府的財政收入提出了巨大的挑戰，對地方政府而言必然需要尋求一種新的替代稅種，從而填補由此所造成的財政收入缺口。

（二）我國個人所得稅運行狀況

根據國家稅務總局的統計資料，2011年全國個人所得稅收入6 054億元，占稅收總收入的比重為5.8%；2012年全國個人所得稅收入5 820億元，占稅收總收入的比重為5.0%，是收入額次于營業稅的第二大稅種，并且與營業稅一致的是，其收入的主體也是地方政府。但是，相對于營業稅而言，個人所得稅自身的特殊性以及差異性，使得其本身并不太適合作為地方政府的主體稅種，其主要是出于以下兩方面的考慮：一方面，個人所得稅本身是一種收入差距的調節稅種，征收的原意是為了平衡不同自然人之間的發展，對財富進行二次分配，因而其主要的稅種政策制定依賴于中央政府，無論在稅率還是在稅費的征收額度方面，地方政府在財產稅方面沒有獨立的稅收立法權，因此，無法真正利用其對現有的地方經濟發展進行合理的調節，所以其本身對區域經濟發展的貢獻非常有限。另一方面，我國各地經濟發展不均衡，而個人所得稅的征收直接關系到人們的實際生活水平和生活方式，因而若完全交由地方政府進行稅率的決策以及成為主體稅種，無疑會造成區域間的低稅競爭，造成市場資源供應的不足，從而加劇各地經濟發展差距，這顯然與我國推出個人所得稅的初衷相違背。

二、消費稅作為我國地方稅主體稅種的可行性分析

Ursula Hicks（1961）研究了地方政府在經濟發展中的作用并推論說，“要使地方機構在經濟或社會發展中發揮較大作用，必須有充足的財源。如果既要使地方政府負責任，又要使他們有主動性，則對部分資源的控制必須是獨立的，地方委員會應該能夠自主地選擇稅率或費率（以及征收條件）”。

（一）消費稅具有作為地方主體稅種的特性

目前普遍認為的比較適宜“成為地方主體財源的稅種”應具備以下特性：一是稅基較寬，稅源豐富，且具有增長潛力，對增加地方稅收規模影響較大；二是在收入和地區產業結構方面具有較強的調節性；三是在稅收制度方面嚴密規范，透明度高，便于征管。從消費稅的特性來看它符合上述特性。

消費稅是1994年稅制改革時設置的。消費稅兼具增加財政收入和引導部分商品消費功能。消費稅實行價內稅（價款中已包含消費稅），只在應稅消費品的生產、委托加工和進口環節繳納，在以后的批發、零售等環節不用再繳納，稅款最終由消費者承擔。

1.消費稅的稅源十分豐富，改革開放以來，我國整體的居民收入水平顯著提高，無論是工資還是居民的可支配收入都顯著增加，因此人們的消費以及商品的流轉和豐富程度都遠遠超過了過去任何一個時期。截至2010年，我國現有的消費稅在全國稅收收入中所占比重約為8%，是僅次于增值稅、營業稅和企業所得稅的第四大重要稅種。與此同時，我國現有的進出口增長以及居民消費欲望的不斷增加，進一步提升了消費稅未來的征收規模和額度。截至2012年國內消費稅實現收入7 872.14億元，且上述數據不包括進口環節繳納的消費稅，而且是以煙酒等14個應稅消費品為征稅對象征收的稅收規模。如果對消費稅進行改革，將資源性產品和奢侈品消費稅納入，那么稅收規模將會大幅度提升。endprint

2.消費稅具有稅源集中、征收簡便的特性。這也是之所以消費稅能夠成為未來我國地方政府主體稅種的重要原因之一。對于消費稅，主要是從最終的消費源頭進行征收，因此其稅源集中，征收較為簡便，是直接從貨物的流轉過程中進行合理的征收。從發達國家的消費稅征收以及應用方式看，未來我國的消費稅征收應該由消費引導投資，真正以消費者需求為市場生產主導力，從而實現企業生產的可持續性，減少產能過剩的狀況，更為有效地減少資源的浪費以及限制和消除低產能企業的發展。

3.消費稅具有一定的調節作用。相對于個人所得稅，消費稅本身對經濟發展的調節作用效果更為明顯。消費稅的征收無疑可以對我國現有產能過剩的企業產品進行調節，從而幫助企業進行相應的生產方式改革。除此之外，就需求層面而言，消費稅的征收無疑可以調整居民的消費結構，對其消費方式進行合理的引導，使其轉變。可以說，消費稅自身具有雙向調節的作用，能夠從需求以及生產兩方面對總量進行調整。與此同時，各個地方政府能夠根據區域內的行業發展以及未來經濟發展方向，進行具有地方特色的消費稅的征收，從而提升區域經濟的可持續性發展。

（二）消費稅作為地方主體稅種的優勢

1.消費稅成為地方稅種后，地方政府在稅收征管上更積極主動。自1994年實行分稅制以來，我國地方政府財政收入比重下降至45%左右，而地方財政支出比重卻高達70%以上，事權與財力不匹配，地方政府財力吃緊。當前因為消費稅主要上繳國庫，所以地方政府圍繞居民消費行為的投資也就沒有動力。如果消費稅收益歸地方所有，那么就會激勵地方政府將投資轉向與居民消費有關的行業和領域。地方政府會把更多精力投放到發展超市、零售產品銷售上，而不是工廠、生產企業等方面，這將利于經濟結構調整，發展服務業，比如物業服務、公共醫療和教育等服務領域和行業，有利于地方政府去推動消費。

2.消費稅成為地方稅種后，可抑制地方政府投資沖動。消費稅成為地方稅種后，對于地方來說，真正的稅源應當是消費，而不是生產。具體來說，因為征收不在生產環節，地方政府投資建廠的積極性就會減弱，而增加居民收入促進消費的積極性會提高，一定程度上可以減輕地方政府的“投資沖動”。當然，稅收還能對市場資源配置起作用。

三、基于構建地方稅主體稅種的消費稅改革建議

伴隨著我國“營改增”的發展，對于地方政府而言，其現有的以營業稅作為主體稅種的發展以及征收策略必須進行調整。而正如之前所述，營業稅稅收來源的缺失，必然會造成政府自身稅收來源的緊缺，造成巨大的財政收入缺口，顯然不利于區域經濟發展，無法保證地方政府針對現有的基建項目以及基礎設施進行合理的發展。因此，科學選擇地方稅主體稅種，已迫在眉睫。從上述分析可知，消費稅未來最有可能也最能夠成為我國地方政府的主體稅種。

1.將消費稅作為地方主體稅種，由地稅機關征收。真正將消費稅的收入與地方政府的財政收入效益掛鉤，從而促進地方政府稅收征收的積極性和主觀能動性，讓他們可以結合區域經濟的發展，在充分利用消費稅促進地方經濟可持續性發展的前提下，減輕地方政府自身的財政壓力。

2.適當調整現行消費稅征稅范圍，加大消費稅的收入分配調節力度。中央財經大學財經研究院院長王雍君在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說，現在的消費稅是有選擇性的稅，比如在高端、奢侈品、煙酒等商品上征收，以后可以改成一般性的消費稅，在零售環節征收，這種稅才有可能會成為地方的真正主體稅種；另一方面，將環境污染品納入征收范圍，從而將現有的高污染、高能耗產品以及非營運飛機等高檔奢侈品納入消費稅征收范圍，增加消費稅應稅品目，充分發揮消費稅促進節能減排和引導理性消費的作用。

3.調整消費稅稅率，做到有增有減。消費稅本身是針對終端消費產品征收的，目前，市場上一次性木制筷子價格低廉，設置稅率為5%，很難起到加大消費成本、抑制消費的作用，建議大幅度提高該稅目的適用稅率。同時針對我國現有的煙、酒等消費品的消費量居高不下，高價煙、酒具有炫富功能，以及其對民眾健康的負面影響，可以對高端的煙、酒征收高額消費稅，從而減少消費者對于高端消費品的消費支出，以此對消費者的消費進行合理的引導。在此，可以充分借鑒國外的經驗，按照產品的不同消費檔次和價位進行分門別類的消費稅率的征收，而非一貫制的消費稅額的征收，以此提升稅費征收的差異性，更為合理地引導消費者的理性消費，同時也能夠幫助生產者進行有序的創新研發，避免傳統單一的生產模式。

4.調整消費稅征收環節，由生產環節征收轉到零售環節征收。從未來我國的稅種征收發展趨勢而言，消費稅有望在生產環節征收轉為在零售環節征收，并成為未來地方政府的主體稅種。如果把現在在生產環節征收的消費稅，如汽車、摩托車、汽油、柴油、煙酒，還有金銀首飾和高爾夫、游艇這些高檔消費的消費稅，轉移到零售環節征收，收入歸地方，那么消費稅加上車輛購置稅一共一萬多億，其無疑能夠充分填補傳統消費稅在政府稅收中的空缺。與此同時，消費稅調整在零售環節征收，所有消費品企業的出廠價就會有相當幅度的降低，這會降低生產企業的成本，自然就減輕生產者的稅負，從而降低這些消費品在生產企業的財務成本，有利于推動企業健康、持續的發展。

5.改革消費稅的計稅方式，將現行的“價內稅”調整為國際通用的“價外稅”，特別是加強對專用發票的管理，在專用發票上分別注明稅款和價款，讓消費者在購買消費品時就能了解自己所承擔的消費稅款的支出，從而讓消費者明明白白地消費。同時，進一步增加對商家繳稅的制約力度，增強企業的納稅意識，強化對稅務機關的制約。

四、結束語

消費稅作為我國地方稅主體稅種，有其自身的優勢，但未來還需要進行充分的探索與研究，唯有這樣，才能合理地發揮消費稅引導地方產業和居民消費健康發展的作用，使稅收的“有形之手”起到對市場資源的配置作用。

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