政府在創新型城市建設中的作用

朱茜 聶星超

摘 要：在轉變經濟增長方式的大背景下，黨在十七大報告中提出了創建創新型國家的戰略目標。要實現這一目標，創新型城市的建設至關重要，只有一些發達城市率先完成創新型城市的構建，才能引導整個國家向創新型國家轉變。按照國家經驗，創新型城市的發展模式主要有政府主導型和自發生成型兩種。從我國的現實情況來看，我國應首選政府主導型，充分發揮政府在構建創新型城市中的作用。

關鍵詞：創新型城市；政府作用；創新型城市構建

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0255-02

創新型城市不僅僅指是科技領域的創新，而是以科技創新為核心的涉及社會方方面面的綜合性、系統性和整體性創新。在國內一些先進城市（如深圳），自主創新戰略已由產業發展戰略和科技發展戰略提升到城市和社會發展主導戰略的高度。這就決定了在實施自主創新戰略的過程中，政府必須發揮有效的主導作用，以推動整個社會創新氛圍的形成、創新環境的完善和企業創新主體作用的發揮。因此，政府必須在建設創新型城市的工作中發揮統領和主導作用。

一、發展經濟，奠定創新型城市物質基礎

實現創新型國家的戰略目標是一個長期的、漸進的過程。并不是任何發展階段的國家都能轉變成創新型國家，只有傳統工業經濟發展到一定階段，人力資源和科技水平都有了相當程度的積累之后才可能開始進行這種蛻變。發達國家的經驗表明，只有一個國家人均GDP達到4 000美元之上時，才有可能開始進入這種創新導向階段。否則，地方經濟可能無法負擔創新型城市的物質投入。由于我國經濟發展的不均衡，只有在一些發達地區和城市首先進行創新型城市的嘗試和努力，為以后創新型國家的構建積累經驗。對那些經濟相對落后的城市和地區來說，優先發展地方經濟、繼續進行物質積累是比強行進行創新型城市構建更為可取的選擇。

二、優化資源配置，營造創新氛圍

城市的形成和發展就是一個資源的不斷集聚和優化的過程，創新型城市的發展自然也遵循這一模式。但是跟傳統城市相比，創新型城市在“資源”方面有明顯的不同。傳統城市發展的資源主要指的是勞動力、生產資料等，而創新型城市要集聚的資源主要是“知識資源”。因此，要構建創新型城市，必須要有獲得足夠知識資源的渠道。對地方政府來說，這是首先要滿足的前提條件。在知識資源中，最重要的無疑是創新型的人力資源。創新型的人力資源不是簡單的勞動力資源，而是主要分布在知識密集行業的具有創新能力和實踐經驗的優秀人才。在構建創新型城市之初，這種優秀人力資源一般都是不足的，因此，地方政府必須制定能夠吸引外地優秀人才的政策。另外，創新型城市必須有足夠的人才培養能力，尤其是要有優質的教育資源。發達國家的創新型城市建設過程表明，城市發展與高質量的教育密不可分。創新型城市的資源優化也不再是簡單地對擴大再生產投資，而是有目的性地把更多的資金和資源投入到創新行業和領域里去。這需要地方政府制定科學的預算規劃，合理分配資金投入，不但不能影響整體的經濟發展，還要促進創新領域的優先發展。最后，構建創新型城市不僅需要資源的重新配置，還需要實現城市觀念的轉變，營造整體的創新的氛圍，這是構建創新型城市所需要的軟環境，也是未來創新型城市的軟實力。地方政府需要采用各種方式引導城市居民盡快完成這種觀念轉變，這種氛圍將成為未來城市的主要競爭要素之一。

三、提升城市自主創新能力

體制創新是一切創新的基礎。因此，要增強城市自主創新能力，必須在實現觀念創新和突破的前提下，實現體制創新和突破。而體制創新的重點首先在于政府管理體制的轉換與創新，只有實現政府管理體制的轉換與創新，才能從根本上消除政府層面的體制性障礙，才能建立起與創新型城市相適應的新體制、新機制。服務型政府就要求政府必須對自身只能準確定位，不越位、不缺位，這是良好的自主創新環境的重要組成部分。不越位，意味著政府不宜直接插手企業、高校及科研機構的創新活動，不宜過多地干預企業的生產經營。不該政府管的事堅決不要管，需要政府管的事，政府則不能缺位。深圳市近年來自主創新的成果豐碩，高新技術產業產值占全市GDP的一半以上，其中相當一部分具有自主知識產權。重要的經驗之一就是政府“不缺位”，當好“場地維護員”。當好自主創新的場地維護員，政府一個重要的任務就是要維護好秩序。創新型企業最怕知識產權得不到保護。目前，我國在知識產權保護方面雖取得了很大進步，但仍存在諸如法律法規不健全、多頭管理、執行不嚴等問題。這就需要各級政府實實在在地抓知識產權保護，讓企業的創新活動有一個健全的法制環境。另外，當好場地維護員，還要關注場地上有哪些障礙、發展中有哪些瓶頸。因此建議：（1）圍繞創新這一主題，對全體公務員進行一次系統的培訓，為建立起一支學習型、創新型公務員隊伍打下思想基礎。（2）不斷推進政府職能轉變，建設效能型、服務型、責任型、陽光型的現代政府。率先探索建立與實踐科學發展觀相適應的領導干部政績考核機制。（3）進一步強化創新城市建設推進委員會的職能和作用，尤其要加強協調發展處在各個機關部門之間的協調配合作用，以此為切入，打破部門和領域的行政壁壘，整合和調度公共科技資源，加強資源共享，從機制上保證不缺位、不錯位、不越位，真正建立起創新型政府、服務型政府。（4）要結合政府職能轉變，強化科技服務型的事業單位承擔政府公共服務職能的載體作用，為創新型城市建設和和諧社會的建設提供公平、高效的公益性支撐服務。不要將公共事業單位改革的關注點僅僅集中在市場化方面，而是要探索如何通過改革更好的促進政府職能轉變和更好的承載政府服務職能方面。（5）所有相關職能部門要圍繞政府科技投入、科技項目管理等方面，制定相應的鼓勵企業自主創新的措施和政策。要提高財政科技資金投入的效率和針對性，要進一步改革政府科技投入的管理方式，建立健全競爭、監督、制約機制和嚴格的科技經費投入責任制。

四、加強政策研究，為創新型城市建設提供理論和思想支持

政策法規是創新的保障。然而，近年來我國在科技性政策法規方面存在著創新力度不足的問題，一些政策或法規要么滯后、要么流于空泛或與內在需求相脫節，進而使得一些政策或法規的實際意義或執行效力大打折扣。之所以存在上述薄弱環節，重要原因之一就是城市的調研能力和理論支持能力不足。今天的創新在內涵上早已不同于改革開放初期的敢闖敢試，今天的創新不僅要求有開拓的勇氣，還要具備科學的精神，因此，在制度和體制創新過程中離不開必要的理論和思想支持，離不開對本地情況和外部情況的掌握和分析。只有加強政府外腦和思想庫的建設，才能為政府科學決策提供理論和思想支持，特別是要探索在市級科技主管部門設立專門的科技創新戰略研究機構的可行性，改變建設創新型城市過程中存在的理論支持和思想支持乏力、調研能力不足的狀況。建議市科技局在每年的軟科學課題中設置一定數量的創新理論問題，并向省內外招標，從而提高理論水平，形成創新型城市建設的智力支撐。

五、投資基礎研究以及重大科技攻關項目

二戰后近60年國際經濟成長的軌跡表明，一個國家或一個地區的經濟發展與其科技研發投入呈完全的正相關關系。而在一個經濟體經濟起飛和快速成長的階段，政府科技投入的大小及力度又直接決定了對經濟增長的加速度大小。“投資科學就是投資國家未來”正在成為許多國家的重要政策理念，科技投入正在被許多國家視為最重要的戰略性投資。但是，由于基礎研究獲益較慢，企業往往不愿投資；而且重大攻關科技項目常常關系到城市發展的方向和命脈，所需資金龐大，風險巨大，企業一般無足夠的人力、財力獨自承擔。因此，對于基礎性研究或重大技術攻關項目以及科學的戰略決策的前期研究等，都十分依仗高校及科研部門。為此，政府一方面要導引創新的方向，另一方面則必須大力投入資金；為此，政府要拓寬科技創新的融資渠道，大力完善政策性金融體系，考慮以財政貼息等方式來支持企業自主創新，并及時將創新成果轉化為現實的生產力。反之，如果政府投入大量人力物力得到的創新成果，很慢才能轉化甚至根本不能轉化為生產力，那么，不僅是社會資源的巨大浪費，而且也失去了創新的根本意義。因此，要建立穩定的財政科技投入增長機制，確保研究與開發（R&D）經費隨著國內生產總值增加而不斷增加。按目前發達或中等發達國家的情況，研發投入占GDP比重都在2.0%以上，且公共財政投入占全社會投入都在30%以上。科技投入的力度和效率是規劃有效實施的前提和關鍵因素，要改革完善科技投入管理模式，建立保障投入穩定增長的管理模式和保障機制。要構建創新型城市財政科技撥款占財政支出比例應達到并穩定在5%以上，因此，必須通過法律、法規以及行政手段，切實保障科技投入的穩定增長。

六、整合創新資源，建立促進高等院校、科研單位與企業緊密合作機制

只有資源共享，才能實現優勢互補，才能產生1+1>2的協同倍增效應，才能有效地使生產要素、創新要素集聚。在政府宏觀調控和政策引導下，推動高校、科研機構和企業的分工合作、有機結合，分別以重大科技領域，如信息化、農業現代化、生物技術醫藥、新材料納米技術、節能、新能源開發、智能交通和城市化等為優勢特色，聯合建設高水準、共享的科研基礎條件平臺，從整體上提高科技創新源頭的整體水平。要建立健全績效優先、鼓勵創新、競爭向上、協同發展、創新增值的資源分配機制和評價機制，優化科技資源配置，使資源真正向創新能力強、創新效率高的科技隊伍、創新團隊和科研機構傾斜，從根本上改變長期形成的條塊分割、分散重復、忽視績效的資源配置方式，徹底改變科技資源平均分配、使用效率不高、科技產出自我循環的現象。

[責任編輯 杜 娟]