“三公消費”：“三位一體”問責機制的建構

劉瀟瀟

摘 要：提升政務信用，控制“三公經費”，解決公款吃喝、公車私用、公款旅游“三公頑疾”，事關黨和政府的形象，事關人民群眾的切身利益，事關黨的事業前途命運。建構“三位一體”問責機制，一是深化“三公消費”權的法理研究；二是完善財政預算法律制度，建立清晰的公開透明機制；三是建立內外上下聯動的問責懲處機制；四是借鑒域外監管經驗，從嚴執法。

關鍵詞：“三公經費”；“三位一體”問責機制；法治化構想

中圖分類號：F426.61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0290-03

“三公消費”觸動公眾敏感的神經已久。在公眾的眼里，因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費，幾乎就是“公款出國、公車私用和公款吃喝”的同義詞[1]。因此，重建政務信用，控制“三公經費”，解決公款吃喝、公車私用、公款旅游“三公頑疾”，事關黨和政府的形象，事關人民群眾的切身利益，事關黨的事業前途命運。要切實將遏制“三公消費”落到實處，才能以黨風廉政建設和反腐敗的新成效，服務于民、回饋于民、取信于民。識者認為，“三公經費”公開，是根治“三公頑癥”的關鍵環節；而問責機制，才是根治“三公頑癥”的“尚方寶劍”[2]。

一、“三位一體”問責機制的基本內涵與價值取向

（一）“三位一體”問責機制的基本內涵

建立“三位一體”問責機制，就是將“三公消費”的制度約束機制、公開透明機制、內外問責懲處機制有機結合，明確問責對象，整合問責內容，統一工作流程，協同組織實施，對“三公消費”行為進行全方位的監督，針對監督過程中發現的異常現象或問題，對相關責任人實行問責，督促相關責任人主動說明情況、改正錯誤直至追究責任的工作機制。實行“三位一體”問責制，要堅持實事求是、權責一致，有錯必究、過罰相當，警示為主、懲教結合的原則，采取問責的方式，充分發揮行政監察（紀律檢查）、執法監督、社會監督三方面的合力，重點解決握有實權的黨政官員在“三公消費”領域遵章守紀方面的傾向性、苗頭性問題，促進領導干部風險意識和各方面素質能力的不斷提升。

（二）建立“三位一體”問責機制的價值取向

第一，建立“三位一體”問責機制，是樹立清廉政府、責任政府形象的必然要求。節儉是政府義不容辭的責任，而抑制公務消費腐敗，努力降低行政成本，正是建設節約型政府的題中應有之義。“三公”消費從表面上看是在踐踏納稅人的利益，但從深層次看更是滋生腐敗的基礎。正如溫總理所說的，當前，我國發展面臨的形勢極為復雜，經濟社會一些長期問題和短期問題相互交織，一些社會矛盾比較突出，再加上腐敗問題，如果處理不好，產生疊加效應，就可能影響改革發展和社會穩定。因此，各級領導干部要充分認識這項工作的重要性和必要性，切實提高責任意識，加大落實力度，提升工作績效，形成有令必行、有禁必止、有錯必究、有責必問的工作機制。

第二，建立“三位一體”問責機制，是加強各級黨政領導干部教育管理、健全監督網絡體系的有效途徑。由于各級黨政領導干部工作的特殊性質，各級黨政領導干部在“三公消費”的執法、行政、廉政等方面出現的問題往往不是相互獨立的，而是互相關聯、相互影響的，在某一個方面出現了問題，往往伴隨著其他方面問題的發生。因此，制度約束機制、公開透明機制、問責懲處機制這3個方面也是相互關聯的，它們是構成“三公消費”懲防體系的3個不可或缺的組成部分。只有將這3個方面緊密結合成一個整體，充分發揮5方面的合力，形成完整的監督鏈條，才能最大限度地避免“三公消費”各類問題的發生。單純地從某一個方面去解決問題往往是片面的，而且會造成捉襟見肘、力不從心、事倍功半。

第三，建立“三位一體”問責機制，是促進依法行政、防范官員職業風險的現實需要。“三位一體”問責機制，對于進一步加大警示教育力度、增強各級黨政領導干部風險意識、有效防范腐敗隱患，保證有中國特色社會主義事業健康、穩定、和諧發展具有十分重要的意義。

二、“三位一體”問責機制建構的路徑

（一）深化“三公消費”法理研究，明確“三公消費”權利屬性

從本質上來說，“三公消費”是一種行政行為，既是行政權力，又是行政權利。從行政法的角度來看，“三公消費”是指國家機關、社會團體、企事業單位或工作人員在執行公務的過程中對于有關因公出國（境）、公務車購置及運行、公務招待等公務活動開支如何決定，有控制的權利。行政法上的“三公消費”權所關注的主要是保護國家機關、企事業單位及社會團體對外交往活動的自由，通過賦予擁有公權力的單位或個人在一定范圍之內對其公務活動開支決定的自由權而對其加以保護。這些決定主要包括公款接待、公車購置及運行、公款出國（境）等等。從侵權行為法來看，“三公消費”權是指將公務活動開支與個人的私利相分離的一種狀態，因此，侵權行為法所關注的是將個人財產與公共財產分離，避免個人對公共財產的非法接觸。“三公消費”作為一種在黨政機關各個部門的一項普遍存在的權利，不僅在公法、私法和社會法領域以不同規范形式表現出來，而且在公民民主生活社會生活領域中以道德規范或要求的形式不斷顯現。要深刻揭示“三公消費”的權利本質、法律特征，特別是要將“三公消費”權與其他權利發生沖突時的價值選擇進行理論探討，尤其是從法理學的高度將法律關切人的尊嚴與公共利益的保護二者協調起來，為“三公消費”權的司法實踐提供理論支撐。

（二）完善財政預算法律制度，建立簡單明白的公開透明機制

要有效遏制過高的“三公消費”必須完善財政預算制度，避免疲軟預算成為“三公消費”的大漏斗。筆者認為，“三公消費”腐敗的核心是財政制度問題。要堵住“三公消費”黑洞，政府部門不僅要公開“三公消費”預算項目，還要健全監督體系，向公眾征求對于相關預算項目的意見，盡量做到科學合理，主動接受社會監督。

財政支出透明化不僅是保障公民知情權、參與權和監督權的需要，也是政府部門按照《政府信息公開條例》應盡的義務。我們都知道，數字越粗，就越容易掩蓋問題；數字越細，就越便于老百姓行使知情權、參與權和監督權。從近些年“三公經費”公開的實際情況來看，嚴格規定必須公開的項目、格式、內容以及細化“三公經費”的解釋說明，使公開有一個固有統一的模式或口徑，形成制度化的約束，是保證公開質量的根本所在[3]。新華網網友梁江濤認為，要打破三公消費公開這種“猶抱琵琶半遮面”的尷尬局面，需要用統一規范的制度來制約與倒逼。其一，要通過制度統一細化“三公支出”公開的具體內容，防止“七個和尚八本賬”。不僅要按照現有規定對部分重點支出的公開細化到“項”級科目，而且要嚴格限制以“其他支出”籠統化、模糊化“三公支出”，能列入相關細目的必須列入，不得化實為虛、“化零為整”；更要防范個別部門利用假發票把“三公支出”轉移到其他預算項目里“避人耳目”。其二，要通過制度規范“三公支出”的公開模式、說明語言等，做到“通俗易懂”。如果公開的賬目如天書一般，公眾看不懂，就形同“空開”，失去接受監督的意義。其三，要通過制度明確規定“三公支出”的公布時間表和每個公示周期的最后期限，既要防止有關部門將陳年舊賬拿出來“忽悠”公眾，更要遏制故意拖延、拒不公布的行為。不管哪個部門，只要未按時公布“三公支出”，都必須公開向公眾做出解釋并道歉[4]。

地方要比照中央公開“三公”經費，財政公開越細越好，越通俗易懂越好，如果這個要求能夠不折不扣地落實，財政公開將大步邁入高質量時代，這是老百姓愿意看到的。但需要提醒的是，地方上的“三公”經費公開往往牽涉到諸多既得利益者，在“法不責眾”的心態下，他們也許會或明或暗地抵制中央公開“三公”經費的要求。不要忘了，已施行了三年的《政府信息公開條例》就遭到了個別地方政府部門的軟抵制，公開的信息老百姓不感興趣、感興趣的信息就是不公開。“三公”經費公開不僅是財政公開的重要組成部門，也是政府信息公開的重要一環，如果這個點突破得好，財政公開乃至政府信息公開的質量都會有很大提升[5]。

（三）健全“三公消費”問責的法律法規體系，建立內外上下聯動的問責懲處機制

第一，完善“三公消費”問責的法律法規體系。“三公消費”問責制就是對政府及其公務員追究責任的制度，如果沒有一個科學、規范、操作性很強的法律法規作支撐，“三公消費”問責制在實踐中就難以發揮應有的制度效應。首先，在梳理現有法律、規章和行政命令的基礎上，應盡快制定一部統一的《“三公消費”問責法》，確保有法可依。在該法中，要對問責對象、問責事由、追究責任方式，特別是對異體問責主體的問責權等做出統一明確的規定。對我國現有的關于“三公消費”問責比較籠統、抽象的條文，作出統一、具體和明確的界定。其次，完善“三公消費”問責程序，增強可操作性。盡快制定一整套統一實施、規范明確、便于操作的問責程序。問責的程序需要經過提案、立案、調查、申辯、決定、復議、申訴等幾個互相銜接的階段。具體應包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序、問責的救濟程序等。同時對質詢、彈劾、罷免等方面的程序要求和引咎辭職以及辭職后重新任命等程序，也應作出明確的規定，以達到用程序來保證問責制沿著法制的軌道進行，防止陷入人治的誤區。此外，應制定《行政監督法》、《新聞法》等，強化體制外監督，保障公民監督權，實現輿論監督的法律化、制度化。逐步建立健全異體“三公消費”問責的法律法規體系。

第二，創新“三公消費”問責體系，實現問責主體多元化。首先，發揮人大監督與問責功能，一要處理好黨的領導和人大監督的關系，黨要帶頭執行憲法和法律，支持人大及其常委會依法開展監督工作；二要完善人大進行問責的監督權力體系，對已有的質詢權、調查權和罷免權作詳細的規定，增強可操作性。如現行法律只規定了在人代會和常委會會議期間，一定數量的人大代表和常委會組成人員可以書面提出對政府及其組成部門的質詢案，而沒有規定對這些部門負責人的質詢權，這一問題的存在不利于發揮人大問責制的作用。三要完善人大進行問責的程序性規定。對啟動程序要明確規定質詢和調查的方式、步驟和時限，如對聽證程序要允許公開聽證，允許公眾參與，詳細規定罷免和辭職程序，并保證被問責官員的申辯權。其次，加強公眾問責制度建設。一是要加強媒體問責。保障新聞媒體的問責權，要通過制定專門的新聞輿論監督法保障新聞媒體監督的獨立性和有效性，使其能夠客觀公正、不受干擾地行使相關權利。二是要建立公益訴訟制度。公益訴訟制度是公民請求對于行政機關各種不符合法律規定的行為提起訴訟的制度。公民作為社會監督主體應該有權對于行政機關的違法失職行為提起訴訟，鑒于公民本身的弱勢地位，公益訴訟亟待建設。三是要采取措施充分調動全體公民監督的積極性。政府可以通過在某些領域設立舉報和獎勵制度，調動全體公民監督的積極性，鼓勵人民群眾參與行政問責。

第三，規范“三公消費”問責客體的范圍，實現問責指向的主體明晰。首先，完善職位分類制度，創新“三公消費”問責方法，明確各級領導干部的工作責任與目標，克服傳統政府中的人浮于事、出事無人負責的現象，實現權、責、能的統一，強化國家工作人員責任意識。可以通過對任務績效標準統一規定、資源的適當組織與控制、監督以及報告體系的完善等手段將責任管理方法應用于強化公務員工作的責任。其次，全力消除部門權力邊界模糊，職能交叉、重疊的現象，劃清有責與無責的界限，從而在異體行政問責制的實施過程中，讓問責主體清楚地知道應該追究誰的責任，責任應當追究到哪一級別政府。例如，在處理行政首長負責制與集體決策民主集中制交叉導致的職責不清，關鍵在于設立這兩種權力的合理邊界和范圍，明確規定哪些事務是屬于獨占性的權力范疇，哪些決策事項屬于共享性的權力范疇，更好地避免自由裁量者角色與集體成員決策之間的沖突[6]。再次，通過有效的激勵約束，拓展“三公消費”問責主客體關系平衡。對于公民—政府關系的平衡而言，關鍵在于以公民的政治權利為基礎，拓寬公民參與的途徑。具體措施包括完善利益表達機制、監督機制、評議機制、信訪機制、檢舉機制、控告機制、公益訴訟機制等；對于權力機關—行政機關關系的平衡而言，關鍵在于強化和落實各項監督機制，具體包括調查機制、質詢機制、罷免機制等機制的完善；對于上級行政機關—下級行政機關關系的平衡而言，關鍵在于形成科學的授權與賦責機制，做到權責一致、權隨責走；對行政機關—行政人員和行政領導—一般公務員關系的平衡而言，其關鍵在于健全崗位績效評估機制。

（四）借鑒域外監管經驗，從嚴執法

一方面要大膽借鑒域外監管經驗。常言道，他山之石，可以攻玉。在發達國家，對公務消費的監督，媒體、公眾的力量是一股非常強大的力量。無所不在的媒體幾乎是拿著放大鏡在挑公務人員，特別是高級公務人員公務消費方面的“毛病”，而一旦被媒體曝光或被公眾舉報，往往引發強大的輿論壓力和相應的法律與行政制裁。在日本，從1994年起，各地陸續建立了民間行政觀察員制度，民眾自發成立“全國公民權利代言人聯絡會議”，對政府行為進行監督，檢查政府是如何用納稅人的錢的。他們對政府行為展開密切監控，時常向政府提意見，要求公開各項具體開支。在密切監督之下，政府官員在公務活動中自然不敢隨便用公款吃喝，不敢進行違規消費[7]。

另一方面，執法必須動真格，堅持法律面前人人平等的基本原則。對違規消費者，應當采取不是“誡勉談話”，而是行政警告甚至立即責令“下課”或追究相應法律責任的辦法予以懲戒。

參考文獻：

[1] 王琳.三公賬本成躲貓貓，媒體建議問責不公開部門[N].檢察日報，2011-07-27.

[2] 點睛.期待公開之后的問責[N].人民日報，2012-03-10.

[3] 葉璐丹.追問“三公消費”必須回歸問責機制[N].南方日報，2012-04-20.

[4] 陳偉.三公消費披露遲緩難以交代[N].經濟參考報，2011-07-11.

[5] 趙勇.“三公”經費公開有賴嚴格問責[N].新民晚報，2011-05-07.

[6] 葉先寶，薛琳.異體行政問責制：內涵與構建[J].科學社會主義，2011，（4）.

[7] 龍太江.我國公務接待耗費巨大[EB/OL].http：//news.qq.com/.新華網，2006-10-30.

"Sangong consumptions"：the construction of the three-in-one responsibility asking mechanism

LIU Xiao-xiao

（Law School，Hunan University of Arts and Science，Changde 415000，China）

Abstract：enhance the government credit，control the "three funds"，solve the public drinking，use the government cars for private purposes，public funds tourism "three problems"，is the image of the party and government，related to the vital interests of the people，the party's cause of fate."Construction of three-in-one" accountability mechanism，one is to deepen the "three public consumptions" legal research on the right；the two is to improve the budget law system，the establishment of an open and transparent mechanism clear；three is the establishment of punishment mechanism linking accountability inside and outside；four is the reference of foreign experience，from the strict law enforcement.

Key words："sangong funds"；"three-in-one" accountability mechanism；construction of rule by law

[責任編輯 王 佳]