加強法制建設 改進城市失能老人長期照護服務

謝志輝

摘 要：通過對失能老人等相關概念的界定，從法律、資金、服務整合和社會關注等四個方面分析城市失能老人長期照護中存在的問題原因，在借鑒國外經驗的基礎上，提出完善城市失能老人長期照護服務的對策建議，以期失能老人的長期照護服務問題能得到社會更多的關注和重視，從而推進我國“政府、機構、社區、家庭”四位一體的長期照護服務制度的發展，更好地實現失能老人的“老有所醫、老有所養、老有所樂”。

關鍵詞：失能老人；長期照護；政府主導；長期照護服務相關法律法規

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0293-02

據全國城鄉失能老人狀況研究報告數據顯示，“2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人約3 300萬，占總體老年人口的19.0%；其中完全失能老年人1 080萬，占總體老年人口 6.23 %。到2015年我國部分失能和完全失能老年人將達4 000萬人，比2010年增加700萬人，占總體老年人口的 19.5%”。[1]

一、相關概念界定

（一）失能老人

本文研究界定的失能老人是指年齡在60周歲以上，由于年老、疾病、傷殘等原因，在日常生活方面，必須通過他人的協助或者完全依賴他人的協助才能完成的老人。

（二）失能老人長期照護服務

美國保險學會對老年人長期照護服務的定義是“在一個較長的時期內，由家庭成員或社會專業人員為功能性損傷（患慢性病或者處于傷殘狀況）的老年人提供的居家服務、醫療服務、運送服務、社會服務或其他支持性的服務。” [2]

筆者認為，長期照護服務是指為失能老人，提供的一系列長期性、持續性和綜合性的照顧服務。主要包括：（1）日常生活照料服務，即為失能老人提供吃飯等日常生活起居服務以及外出辦事等服務。（2）醫療康復服務，即由專業護理人員或者在其指導下進行的以康復保健為目的的服務。（3）精神慰藉服務，即指通過聊天、心理護理等方式幫助老年人排遣寂寞、排憂解難，呵護心靈等服務。

二、城市失能老人長期照護中存在的問題

（一）相關法律法規不健全

盡管目前國家及各地政府都出臺了一系列針對老年人口的法律法規，但是關于失能老人長期照護服務問題的法律法規卻處于空白。除了《老年人權益保障法》外，與長期照護服務有關的法律基本上是分散于不同的法律法規中，尚缺乏全國性的專門用于規范長期照護服務發展的單項行政法規，還主要依靠部門、地方規章和規范性文件指導長期照護服務事業。相關法律政策的缺失，直接導致監管不到位，導致其長期照護服務水平低下。

（二）政府的政策扶持力度不足

失能老人長期照護服務的發展缺乏政府扶持政策支持。政府對長期照護服務工作的財政投入不足，對社區居家照護和機構照護的扶持的資金來源主要是福利彩票公益金。由于籌資渠道單一、財政投入不足，不僅導致社區居家照護覆蓋面和開展項目受限，還制約了養老機構尤其是民辦養老機構的發展。

（三）服務資源缺乏有效整合

當前，各城市長期照護服務資源條塊分割，機構、社區和家庭在整合照護服務資源方面的能力還比較薄弱，不能有效地滿足城市失能老人的長期照護服務需求。首先是長期照護服務的資源較為分散，難以形成合力；其次是相關的人力資源沒有得到有效利用；最后是城市各部門之間沒有形成合理機制。

（四）社會關注還不夠

隨著我國人口老齡化進程的加快，對養老問題越來越關注，國家相繼出臺了許多養老服務政策來提高老年人的福利待遇。但對于失能老人這一特殊人群卻沒有引起足夠的關注。就城市政府部門而言，未能對其轄區內的所有失能老人的生活狀況進行調查，也沒有根據數據來推算城市失能老人的發展規模，以提前預防老年人的失能風險。缺乏社會各方的重視，制約了城市失能老人長期照護服務的發展。

三、發達國家失能老人長期照護服務對我國的啟示

（一）完善的法律法規體系

在對失能老人的長期照護服務的發展歷程中，各發達國家都十分重視相關法律法規體系的建設，均將長期照護服務納入法制化、規范化的軌道。特別是日本出臺了有關長期照護服務的專項法律——《長期照護公共保險計劃》，該法律賦予了長期照護服務事業制度化的規范，為該國長期照護服務事業的發展奠定了強有力的法律保障基礎。

（二）多元化的資金籌集渠道

從各發達國家長期照護服務的實踐來看，其服務資金籌集均多元化，既是財政稅收負擔，又是社會保險繳費，還可以是個人繳納的服務使用費。大多數發達國家都是由政府承擔主要的資金責任。此外也都強調個人的責任，如美國完全由個人負擔費用。隨著長期照護服務的剛性增長，一些國家開始嘗試利用民間團體和社會力量來增加服務財源。

（三）多樣化的服務模式和內容

各發達國家長期照護服務的服務模式和內容，都是根據失能老人的實際照護需求來制定和實施的。其長期照護服務的模式都包括機構照護、社區照護和家庭照護三種。根據本國的失能老人的發展需求，均相應地加強各項模式的發展。照護服務內容也呈多樣化，不僅涉及與日常生活方面有關的家庭協助等，也包含了相關的醫療康復服務、心理輔導和臨終關懷。

（四）專業的服務隊伍

發達國家在發展老人長期照護服務事業時，都非常注重服務隊伍的專業素質和專業技能。所有從事長期照護服務的人員，在進入工作崗位前，都必須經過國家認可的資格考試，考試通過后并接受一定時間的培訓，才能獲得相應的資格證書并允許上崗。上崗后的從業人員還需接受定期的培訓和崗位考核，以此提高其服務水平和職業道德。

四、我國城市失能老人長期照護服務的發展對策

（一）我國城市失能老人長期照護服務的發展思路

城市失能老人的長期照護服務是一項系統工程，應按照“四位一體”的思路來構建，即“以各地政府為主導、以各自家庭為基礎、以所處社區為依托、以相關機構為支撐”全面展開。

一是以各地政府為主導。政府有責任加大對長期照護服務事業的管理和指導力度，整合養老機構、社區、家庭資源，建立長期照護養老機構和社區居家服務中心的銜接平臺，并給予政策引導、財政投入、法律保障、服務監管與評估。

二是以各自家庭為基礎。中國的家庭仍是養老的重要載體。政府要大力弘揚家庭美德，繼續發揮家庭在失能老人長期照護服務中的獨特作用。要積極改造家庭居住環境，為失能老人提供適宜的無障礙的生活環境；全面提高家庭成員的服務意識；為城市居家失能老人提供及時的健康護理和精神慰藉需求。

三是以所處社區為依托。城市社區能夠就近方便地為居家失能老人提供專業化、社會化的服務，是家庭照護服務的后備資源。根據各失能老人的特點和需要，整合本社區的各項服務資源，為城市失能老人提供生活照料等全方位的照護服務，大力推進城市失能老人的社區照護服務的發展。

四是以相關機構為支撐。當家庭和社區無法承擔失能老人的長期照護服務時，養老機構必然是城市失能老人長期照護服務的重要支撐力量。各類養老機構要不斷改善各自的服務設施，提高服務質量，特別是要強化各自的醫療服務水平和專業護理技能，為失能老人提供更為滿意和貼心的照顧。

（二）完善城市失能老人長期照顧服務的具體對策

針對城市失能老人長期照護服務中存在的問題，在借鑒有關發達國家長期照護服務的發展經驗基礎上，筆者提出完善城市失能老人長期照護服務的對策建議。

1.建立健全長期照護服務相關法律法規

長期照護服務的對象是特殊而弱勢的失能老人群體，應該受到國家、政府和相關部門的保護，為此亟需建立健全法律法規體系，以促進服務體系的健康發展與順利運行。我國應在充分借鑒國外長期照護相關法律法規的基礎上，結合我國失能老人的長期照護服務現狀，以規范失能老人的長期照護服務為目標，制定失能老人的專項法律。

2.拓寬長期照護服務的資金保障

資金保障是各項制度有效執行的關鍵，也是長期照護服務體系正常運行的經濟基礎。應建立持續穩定的財政投入機制，將長期照護服務資金項目納入政府的公共財政預算中，從而保障財政對長期照護服務的投入支出形成固定的比例。要完善個人和社會組織的捐贈機制，實施稅收減免政策和低息貸款等優惠政策，鼓勵社會組織投入到失能老人長期照護服務事業中，從而廣泛吸收社會資本。要發揮慈善捐贈機構功能，積極開展社會募捐，以此來扶助經濟困難的失能老人家庭，保障他們能獲取長期照護服務資源。

3.建立符合國情的長期照護保險制度

失能老人體弱多病，照料和醫療費用負擔都較重，急需針對這些弱勢群體設計相應的長期照護保險制度，從而有效地分擔醫療費用，減輕老人的財政壓力和精神壓力。在保險資金籌集上，可根據德國“長期照護保險”的做法，使國家、企業和個人三方共同負擔，并建立護理基金專戶，實行專款專用。在保險費的支付方式上，可按照日本的做法，根據年齡特征來將護理保險的參加對象進行分類，借以確定保險費的支付范圍。

4.加快建設護理型照護機構

護理型照護機構，主要為失能老人提供長期的照顧和護理工作。面對我國人口老齡化的趨勢，大力培育護理型長期照護機構是社會事業的重心工作，是有效緩解失能老人長期護理服務供需矛盾的有力保證。放寬市場準入的機制，實施資金補貼或稅收等優惠政策，鼓勵和吸引社會力量大力參與、發展護理型養老機構?，F有護理型機構要加強院內服務設施建設。

5.創新多樣化的照護服務內容

人口老齡化的加劇促使失能老人的規模不斷壯大，隨之而來的是具體的服務內容、服務項目也呈現出多元化和細分化的態勢。由此，應改變過去長期以生活照料為主的服務體系，擴大醫療康復服務的能力和范圍，提高精神慰藉服務的質量，不斷創新服務項目，進一步豐富和細化為老年人的服務內容，積極探索和研究當前形勢下的失能老人服務需求方面的新變化。

6.培育專業化的期照護服務人才隊伍

國外的經驗表明，從事長期照護服務的工作人員必須接受過護理知識的學習培訓，考試通過后才能獲得資格證書，在進行專業訓練后才能正式上崗。因此，我國也必須加快建立一支由高素質的專業人員、社會工作者、志愿者等構成的服務隊伍，逐步提升服務人員技能和素質，從而促進失能老人長期照護服務的改善。

結語

隨著我國老齡化程度越來越嚴重，隨之而來的失能老人在日常生活照料、醫療保健服務、精神慰藉服務方面的需求也會越來越顯著。如何加快法制建設，構建一個集日常生活照料服務、醫療康復服務和精神慰藉服務為一體的長期照護服務制度，以解決當前失能老人長期照護服務的困境，具有十分重要的現實意義。

參考文獻：

[1] 全國老齡工作委員會辦公室.《全國城鄉失能老年人狀況研究》新聞發布稿[EB/OL].http：//www.cncaprc.gov.cn/，2011-3-11.

[2] 荊濤.長期護理保險研究[D].北京：對外經濟貿易大學，2005.

[責任編輯 杜 娟]