征地制度改革與農民補償安置問題探討

任云+關欣

摘 要：目前，在現行的法律法規推行的標準下進行征地補償安置，已難適應社會主義市場經濟的發展要求。針對征地安置常見問題作了分析，認為解決問題的關鍵是適當提高補償標準，措施是打破單一面窄的安置方式，并有可操作性的法制保障制度，以促進社會經濟穩定健康發展。

關鍵詞：征地制度；失地農民；安置補償

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0061-02

一、現行征地制度存在的問題

黨的十八大提出了在2020年全面建成小康社會的宏偉奮斗目標。要增加農民收入，保持農村社會的穩定。然而，在加速推進城市化建設進程中，需要大量征用農村集體土地，使不少農民失去土地這個祖祖輩輩賴以生存的基礎。原有的征地安置政策和辦法已使多數“失地”和“少地”的農民不能獲得長期的生活保障，這是事關社會穩定和可持續發展建設小康社會大局的問題。同時也是直接涉及土地政策與土地的社會保障功能問題。經分析匯總，征地安置有如下常見問題。

1.企業招工安置問題

在征地時，被征地的農戶要求用地單位招工安置，其結果并不理想，特別是在山區農村。因為山區農村的企業大多數經營不好，前幾年有的企業被錄用，現絕大多數已失業，變成“一無所有”。個別市場競爭力較強的企業，對用工的要求較高，而普通的農民不適應，最先被淘汰下崗；效益差的虧損的企業不是被撤并就是破產，他們同樣又成了“無產者”。

2.一次性貨幣安置問題

這是普遍推行的安置方式。村集體對這種一次性貨幣安置方式也因村而異，但一般是采用“人地對應”的分配辦法全額到戶，即某戶被征用了多少地，就該分給多少錢。另一種方式是村集體組織留用一部分，按人口分一部分，再按被征用地戶面積分一部分。村集體組織留用部分征地款雖是用于村級公益事業、村干部誤工補貼和招待費等，但村民意見較大。

由于山區農村人均農田還達不到1畝，雖然地價有所上漲，但上漲的幅度不大。根據《土地管理法》規定土地補償費和安置補助費偏高標準執行，其中土地補償費為耕地征用前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，為耕地被征用前三年平均年產值的4—6 倍計算。這兩項補助費相加每畝4 萬元左右，鄉下約每畝2萬元。所以，被征用地的農戶手中得到錢的數目不是很大，且又是把子孫幾代的“飯碗田”的錢都先拿來用了，又加上相當部分農民素質不高，消費不合理，不久就把子孫的“飯碗田”吃得精光，生活得不到保障。有的靠勞務輸出進城做農民工生存；有的用征地安置費辦廠、做生意，不久就虧空；有的好吃懶做亂消費；有的參與賭博輸光。如此等等現象給社會帶來不穩定因素，給政府增加“包袱”。

3.留用地安置問題

所謂留用地，即在征用地過程中按一定比例返還給被征地農戶或被征地村集體的一種輔助安置方式。這種方式弊端特別多，其主要有浪費土地資源、私下非法轉讓，使得村干部產生腐敗土壤。

（1）浪費土地資源。留用地一般按征地面10%—15%返還留用，這塊面積較大，土地浪費極為嚴重。例如，某縣工業小區征地300多畝，村集體和農戶留用就30多畝。相當部分農戶有2幢房子及其地基，原來就又有寬敞的住宅，自己不需要建房，留用地在短期內又賣不出去，撂荒時間較長，受損的是農民自己的利益，又浪費了土地資源。

（2）私下非法轉讓，滋生村干部腐敗土壤。由于沒有嚴格按照土地管理法等法律法規行政，留用地比例大，被征地農戶自己不需要建房用地，只好私下轉讓給他人建房。在征地中給村集體留用地，給素質高的村干部為村民造福能發揮一定的作用。但山區相當部分村級干部素質不高，爭當村干部的目的是為了個人撈錢和享受。村集體留用地給這類村干部滋生了腐敗土壤，使他們有機會利用留用地這塊肉不斷地吞噬，從而使他們走上違法的道路。

4.暗中補償安置問題

為了解決征地難的問題，在征地中往往以其他的名義給被征地者進行補償。暗中補償五花八門，對個別蠻不講理且又有一定靠山背景的被征地難點戶，給予增加面積補償，雙方討價還價，同意簽協議后就帶動了全部被征地農戶，征地難的問題就迎刃而解；有的征地難點戶是村干部，只要他們幾個行得通，其他人也就通了。針對這種情況，征地者給予該村集體公益事業建設費等名目，暗中進行補償。村干部又以“是他們討來的錢”為由，按村委會規定比例又可以得到一筆可觀的獎金。如此等等，農民心理不平衡，給國家帶來一定的損失，使國家的法律顯失平衡。

5.補償標準隨意性問題

補償標準隨意性主要體現在橋路的征用地和重點工程項目與一般工程項目征地補償標準不同問題，其補償標準比通常項目征地的補償標準低7—8倍。例如，某縣城范圍內一般項目征地補償是90元/平方米，鄉下45元/平方米，而橋路項目征地補償縣城范圍內是11元/ 平方米，鄉下是6.5元/平方米，直接受損的是被征地的農民。另外，農民在討價還價中抓住地級差的土地價格不放，說明土地價格的評估制度缺乏合理的界定。同時，橋路、水電等重點建設項目征用地報批有些地方有時候按照“長官意見”有虛報征地價格行為，農民實際沒有領到報批的價格補償費，吃虧的還是農民。

綜上所述，原有的征地安置辦法已不能適應市場經濟的發展和人口不斷增長的要求，必須改革征地安置制度，完善征地安置政策法規體系。同時，這也是很多人的共同呼聲。要妥善解決征地安置問題，其關鍵是適當提高補償標準，措施是打破單一面窄的安置方式，并有可操作性的法制保障體系支撐。征地補償由土地補償和安置補助兩大要素構成，下列探討的是安置補償的范疇。

二、改革征地補償制度，解決失地農民生存問題

1.完善征地法規建設，提高征地補償標準

《土地管理法》第40條第六七款指出，依照本條第二款的規定支付土地補償和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值30倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償和安置補助費的標準。根據這一規定和黨的十六大提出的全面建設小康社會的精神，建議國務院應盡早地制定提高補償標準，省、自治區、直轄市依據該標準因地制宜地研究修訂可操作性規章，各縣（市）再根據上級法規規章，結合當地實際情況制訂暫行細則，完善征地補償安置法規，提高征地補償標準，確保“失地”農民和“少地”農民安置工作步入法制化、規范化和合理化的軌道，切實解決“無地”農民的后顧之憂。endprint

2.科學合理規劃用地，保護弱勢群體利益

弊端明顯的“留地安置、暗中補償、補償標準隨意性”等做法要廢止。留地安置暴露的問題較多，所以許多地方已經取消了這一做法，這對規范土地市場建設能起到一定的作用。暗中補償、補償標準隨意性的問題所在，是政府缺乏建設用地的科學性、計劃性、價格評估合理體系和“陽光行政” 的行為。按照現行法律法規所定的標準進行補償的方式很容易忽視農地交易的市場背景和用途轉換增值關系，脫離實際，使土地利益分配不公，侵害農村被征地農民弱勢群體利益。要改變其做法，計劃要先行，將合理的土地年產值評估引入征地補償安置是關鍵。政府對規劃要科學合理，規劃要一定5 年或10 年不變，甚至更長，避免政府“ 形象泡沫工程” 濫征地，脫離實際地大搞經濟跨越式發展。項目建設征地提前一年告知，避免臨時限制時間征地的行政手段，造成征地難上加難。土地年產值評估機構再根據政府的規劃計劃預先樹立以市場用途為依據，考察市場主體各方對利益的接受程度，以及社會的公平原則，對農地轉用中的利益進行界定和分配的判斷，從中找出適當的方式，并廣泛征求社會各方意見，各個工作環節都要“ 陽光作業”，然后形成書面估價報告，便于在征地前公告價格。在此基礎上，交易雙方進行談判并達成協議，從而解決征地難的問題，避免“領導臨時定價”、暗中補償及補償隨意性，確保被征地農民的生活保障。

3.縮小城鄉征地安置差價，穩定農村社會

征地安置補償價格城鄉差別太大，雖然鄉村的土地市場價格不同于縣（市）建制鎮，其商業價值也有差異，但土地同樣是鄉村農民賴以生存的基礎。根據《土地管理法》安置補助規定，按照需要安置的農業人口計算，為耕地被征用前3年平均年產值的4—6 倍計算。這里法律描述的“平均年產值”很不均衡，沒有從農村大局出發，又由于地類分級過細，特別是城鄉年產值價格懸殊巨大，就顯失公平。生存的自然環境是難以改變的，而征地補償安置費則是人為的。

4.完善安置補助標準，改變貧富兩極分化現象

改變分區位層次、套近中遠郊和不同用途的安置補償價格不合理、不公平的做法。按分區位層次、套近中遠郊及不同用途的安置補償辦法已不適應社會發展和農民的生活水平。征地安置補助費按分區層次、套近中遠郊及不同用途計算，操作過繁，且被征地農民意見較大。只有提高補償標準，改變區位層次、套近中遠郊和不同用途的安置補償辦法，制定合理的安置補償標準，一視同仁，才能使被征地農民的生活得到保障，改變貧富兩極分化的現象，全面建成小康社會的目標才會逐步實現。

三、加強監督機制，合理分配征地安置補償款

征地補償款的分配要堅持公開、公平、公正、合法的原則。對征地的補償對象，補償的數額，有關的法律法規，要廣泛向農民宣傳，分配要依法進行，方案實行前要充分討論，事后要張榜公布，真正落實“兩公告，一登記”制度，接受群眾監督。同時，保證干部、群眾在征地款分配上使用同一法律、政策。特別要注意的是保護婦女、兒童、老年人的合法權益，保證他們在征地款分配上與普通村民標準一致。還要嚴格執行計劃生育有關政策，落實有關在獨生子女等問題上的土地補償分配規定。此外，還要注意解決好學生、軍人的補償款分配問題。原籍系農業戶口的大、中專學生，戶口遷入學校，在校期間或未就業前應具有原戶籍地村民的同等待遇。服役的義務兵，凡農業戶口的具有與村民同樣待遇。

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[責任編輯 仲 琪]endprint