我國財政轉移支付制度績效研究

韋妙

摘 要：1994年，我國實行了具有劃時代意義的以分稅制為核心的財政體制改革，將中央和地方政府的事權和財權進行了劃分，從而使得轉移支付制度在財政體制中發揮越來越重要的作用。因此，深化轉移支付的理論研究、加強制度優化的分析對于緩解經濟社會失衡的突出問題具有重要的理論和現實意義。基于此，從轉移支付制度的不同效應實證的角度分析，提出了相應的措施，以完善財政轉移支付制度。

關鍵詞：財政轉移支付；轉移支付效應；分稅制

中圖分類號：F812.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0151-02

1994年，為了進一步完善中央與地方的財政收入與支出結構，我國實行了具有深遠意義的分稅制財政管理體制改革。同時，為了使地區經濟收支趨于均衡，進而確保居民擁有均等的教育水平、社會保障以及醫療衛生等更多的公共服務，我國開始試行財政轉移支付制度。在實踐中，政府間轉移支付會產生一定的積極作用，但也不可避免的帶來了一些負面影響。只有充分認識轉移支付的不同效應，興其利，除其弊，才能對我國經濟與社會的發展產生積極影響。

一、對中央財政和地方財政中轉移支付的效應分析

對于1990—2012年的相關數據進行收集和整理，得出轉移支付的規模占比，從中央本級財政收入和地方財政支出的角度分析，考察中央財政對轉移支付撥付的重視程度以及地方財政支出對轉移支付的依賴性相對大小。

（一）地方接受中央轉移支付撥付的程度

本文選取以下兩項指標：一是“中央財政本級收入在國家財政收入中的比重”，它體現在中央層面具有一定的可支配財力的條件下，中央政府的轉移支付程度。這一指標變動反映的中央財力的變化將在很大程度上影響中央對地方轉移支付的撥付力度。二是“轉移支付在中央財政本級收入中的比重”它直接反映了中央財政收入轉變為地方財政支出的程度，即中央實際轉移了多少財力到地方。而且通過政府間轉移支付制度安排，還反映了中央實現政策意圖的力度。

圖1 地方接受中央轉移支付的程度

在圖1中，上述兩個指標從時間序列上來看基本呈現同向運動，說明中央財政收入占國家財政總收入比重大，會劃撥更多的轉移支付資金，20年來，兩者基本上處于相同的相對規模。在中央財政能力強化前提下，中央財政每年有超過60%的財力對地方進行了轉移，這反映出了中央意圖通過財政大部分收入的轉移支付安排實現相應的政策。

同時，由于1994年分稅制的實行，這兩個比值在這一年呈現一個高峰，中央財力在全國總收入的占比最高，達到82.2%。再以1994年分稅制改革為分界點，比較前后兩個比重的變化可以發現，同分稅制前的占比相對，兩個比重都有所提高。中央財力占比在1994年前保持在60%左右，經過改革，比例基本徘徊于70%左右，近些年提升到接近80%。說明經過分稅制改革，中央的財力開始變得雄厚，全國財政收入中中央的財政收入得到了有力的提升，繼而為中央向地方轉移支付的劃撥創造了一定的財力基礎。在中央政府能力大大提高的背景下，財政轉移支付受到了極大的重視，中央政府每年通過轉移支付向下級政府轉移了約有70%左右的財力，中央本級的財政結構也有了重大的調整。

（二）地方財政支出由轉移支付支持的力度

選取以下兩個指標進行分析：第一項指標為“地方財政本級支出在全國財政支出中的比重”，反映地方財政支出在全國財政支出中的占比，體現由地方承擔的事權強度。第二項指標為“轉移支付在地方財政支出中的比重”，反映中央財力實際轉移到地方財力，緩解地方財政支出壓力的程度，體現轉移支付制度安排在實現中央與地方財政縱向平衡中的作用。

在圖2中，這兩個比重呈現相似的起伏變化。這種相似性，一方面說明現行政府間轉移支付制度安排對地方財政收支缺口的平衡多年來比較穩定，在中央與地方之間財政縱向平衡方面，轉移支付發揮了重要作用；另一方面也說明，中央通過政府間轉移支付制度安排實現政策意圖的制度功能良好。通過圖形發現，第一項指標的比重從維持在70%左右呈現上升趨勢，近期超過了80%，且第二項指標數值較之改革前也有了明顯的提升。這說明地方政府承擔的事權支出不斷增加，同時，地方財政支出也越來越離不開上級的轉移支付，即地方財政支出對轉移支付過多的依賴，絕大部分都是靠著中央向地方的轉移支付來支持。

圖2 轉移支付貢獻地方財政支出的程度

二、地區經濟差距受轉移支付的影響分析

這里選取地區財政能力系數X1和財力保證系數X2兩項指標，分別采集財政轉移支付前后的數值，來分析在財政橫向失衡的彌補方面，轉移支付的作用。

根據以上公式，采集有關數據計算得出如表1所示的結果。

表1 各地區財政能力經過轉移支付的變化情況

資料來源：表中數據為根據2000—2010年10年的《中國財政年鑒》整理計算而得的平均數。

由表1的數值可以看出，在中央對地方進行轉移支付前，各地區財政自給能力有較大的差別，西部和中部地區的人均財政收入與全國平均水平相比較低（4838.6/3≈1612.87）。通過財政轉移支付后，各地區的財力保證有了明顯的提高，其中，西部地區的變化最突出，由轉移支付前的0.447增加至轉移支付后的1.017。但是，東部地區財力保證系數仍然高出中、西部地區較多，說明地區間經濟發展不平衡的現象并未得到顯著緩解，差距仍然較大。

三、對財政轉移支付制度進行完善的相應對策

由以上兩方面效應分析可知，財政轉移支付制度對于地方政府的財政支出依賴性以及區域間經濟發展不平衡的影響存在一定的缺陷。對此，可以從以下幾方面予以解決。

（一）將事權與財權分別在中央和地方進行合理的劃分

首先，要想建立完善的政府間財政轉移支付制度，必須明確劃分各級政府的事權。我國自實行分稅制以來，事權下放造成了地方政府承擔過多的事權壓力，由此引致地方政府的財政支出過多的依賴于上級轉移支付。對此，可以參考德國方式，對各級政府的事權在憲法中做出原則性的規定，將事權在中央和地方政府間合理的分配。其次，財權的劃分對政府間轉移支付制度有著實質性的影響，是轉移支付制度的經濟基礎。政府的主要收入形式為稅收，因而，稅收的劃分成文中央與地方財權的劃分實質。為此，應突出稅收來源中主體稅種作用，對于中央和地方的稅收體系進行相應的設計。在保證中央政府收入的主要地位的同時，合理的向地方施行財政轉移支付。同時，也要為地方開發出新的稅種以彌補現今我國地方稅體系中主體稅種的缺乏，從而拓寬地方政府的稅收來源，使得地方政府的財權和事權相匹配。endprint

（二）對財政轉移支付的形式應進行科學的調整

現如今，發達國家的轉移支付形式主要都是專項轉移支付。對轉移支付的整體組合模式的選擇上，要實現區域均等化的目標，建立的轉移支付體系需以公式化為基礎，且建立的轉移支付主要形式為一般轉移支付、次要形式為專項轉移支付，從而體現了地區均衡。發展中國家大都青睞這樣的發展模式。財政轉移支付的模式上，應選擇縱橫交錯的模式，多注重縱向，輔之以橫向。由此，中央政府的宏觀調控能力以及均衡地方公共服務能力可以分別通過縱向轉移支付和橫向轉移支付而得到加強。

其具體工作是：對支出項目進行清理，同時，簡化支出的形式。對不必要的、重復的以及種類繁雜的支出項目應進行相應的清理和歸類。并且應考慮簡化支出形式，如中央財政可以根據實際情況將原體制補助、體制上解、結算補助等部分并入到稅收返還當中，優化支出形式。

（三）對財政轉移支付方法應進行合理的規范

選取一些不易受到人為影響的客觀因素，比方說城市化率、人均GDP、人口數量和密度等能夠對各地收入和支出能力準確反映的因素，來確定各地的轉移支付額。這樣的“因素法”取代今天實行的“基數法”，然后規范轉移支付制度。

在一般性轉移支付方法的規范上，需要確定一個地方財政收入和支出標準。首先，評估收入能力，要參照國際經驗，同時，結合國家的收入政策考慮，客觀地分析地方可用財力，給出地方標準的財政收入。其次，參考地方政府支出當前的基礎，最大可能的結合地方支出的實際，進行趨勢性分析，處于上升和下降趨勢的支出，應通過不同的技術分別進行分析和處理，以確定地方標準的支出。

統一客觀的分配公式對于專項撥款的方法規范上也同樣適用。公式中的設計過程中，選擇相關的因素，如項目受益的范圍，期間的長度，地方財政資源和其他因素等，準確和客觀的計算，并確保資金安全和有效的使用。

參考文獻：

[1] 馬海濤，姜愛華.政府間財政轉移支付制度[M].北京：經濟科學出版社，2010.

[2] 李萬慧.中國財政轉移支付制度優化研究[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

[3] 吳勝澤.中國政府間轉移支付制度效率研究[M].北京：經濟科學出版社，2012.

[4] 梁丹.關于進一步完善轉移支付制度的思考[J].經濟研究參考，2008，（7）.

[5] 孫開，李萬慧.橫向財政失衡與均等化轉移支付[J].地方財政研究，2008，（7）.

[6] 王秀芝.中國財政轉移支付制度問題研究[J].經濟研究導刊，2009，（12）.

[責任編輯 柯 黎]endprint

（二）對財政轉移支付的形式應進行科學的調整

現如今，發達國家的轉移支付形式主要都是專項轉移支付。對轉移支付的整體組合模式的選擇上，要實現區域均等化的目標，建立的轉移支付體系需以公式化為基礎，且建立的轉移支付主要形式為一般轉移支付、次要形式為專項轉移支付，從而體現了地區均衡。發展中國家大都青睞這樣的發展模式。財政轉移支付的模式上，應選擇縱橫交錯的模式，多注重縱向，輔之以橫向。由此，中央政府的宏觀調控能力以及均衡地方公共服務能力可以分別通過縱向轉移支付和橫向轉移支付而得到加強。

其具體工作是：對支出項目進行清理，同時，簡化支出的形式。對不必要的、重復的以及種類繁雜的支出項目應進行相應的清理和歸類。并且應考慮簡化支出形式，如中央財政可以根據實際情況將原體制補助、體制上解、結算補助等部分并入到稅收返還當中，優化支出形式。

（三）對財政轉移支付方法應進行合理的規范

選取一些不易受到人為影響的客觀因素，比方說城市化率、人均GDP、人口數量和密度等能夠對各地收入和支出能力準確反映的因素，來確定各地的轉移支付額。這樣的“因素法”取代今天實行的“基數法”，然后規范轉移支付制度。

在一般性轉移支付方法的規范上，需要確定一個地方財政收入和支出標準。首先，評估收入能力，要參照國際經驗，同時，結合國家的收入政策考慮，客觀地分析地方可用財力，給出地方標準的財政收入。其次，參考地方政府支出當前的基礎，最大可能的結合地方支出的實際，進行趨勢性分析，處于上升和下降趨勢的支出，應通過不同的技術分別進行分析和處理，以確定地方標準的支出。

統一客觀的分配公式對于專項撥款的方法規范上也同樣適用。公式中的設計過程中，選擇相關的因素，如項目受益的范圍，期間的長度，地方財政資源和其他因素等，準確和客觀的計算，并確保資金安全和有效的使用。

參考文獻：

[1] 馬海濤，姜愛華.政府間財政轉移支付制度[M].北京：經濟科學出版社，2010.

[2] 李萬慧.中國財政轉移支付制度優化研究[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

[3] 吳勝澤.中國政府間轉移支付制度效率研究[M].北京：經濟科學出版社，2012.

[4] 梁丹.關于進一步完善轉移支付制度的思考[J].經濟研究參考，2008，（7）.

[5] 孫開，李萬慧.橫向財政失衡與均等化轉移支付[J].地方財政研究，2008，（7）.

[6] 王秀芝.中國財政轉移支付制度問題研究[J].經濟研究導刊，2009，（12）.

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（二）對財政轉移支付的形式應進行科學的調整

現如今，發達國家的轉移支付形式主要都是專項轉移支付。對轉移支付的整體組合模式的選擇上，要實現區域均等化的目標，建立的轉移支付體系需以公式化為基礎，且建立的轉移支付主要形式為一般轉移支付、次要形式為專項轉移支付，從而體現了地區均衡。發展中國家大都青睞這樣的發展模式。財政轉移支付的模式上，應選擇縱橫交錯的模式，多注重縱向，輔之以橫向。由此，中央政府的宏觀調控能力以及均衡地方公共服務能力可以分別通過縱向轉移支付和橫向轉移支付而得到加強。

其具體工作是：對支出項目進行清理，同時，簡化支出的形式。對不必要的、重復的以及種類繁雜的支出項目應進行相應的清理和歸類。并且應考慮簡化支出形式，如中央財政可以根據實際情況將原體制補助、體制上解、結算補助等部分并入到稅收返還當中，優化支出形式。

（三）對財政轉移支付方法應進行合理的規范

選取一些不易受到人為影響的客觀因素，比方說城市化率、人均GDP、人口數量和密度等能夠對各地收入和支出能力準確反映的因素，來確定各地的轉移支付額。這樣的“因素法”取代今天實行的“基數法”，然后規范轉移支付制度。

在一般性轉移支付方法的規范上，需要確定一個地方財政收入和支出標準。首先，評估收入能力，要參照國際經驗，同時，結合國家的收入政策考慮，客觀地分析地方可用財力，給出地方標準的財政收入。其次，參考地方政府支出當前的基礎，最大可能的結合地方支出的實際，進行趨勢性分析，處于上升和下降趨勢的支出，應通過不同的技術分別進行分析和處理，以確定地方標準的支出。

統一客觀的分配公式對于專項撥款的方法規范上也同樣適用。公式中的設計過程中，選擇相關的因素，如項目受益的范圍，期間的長度，地方財政資源和其他因素等，準確和客觀的計算，并確保資金安全和有效的使用。

參考文獻：

[1] 馬海濤，姜愛華.政府間財政轉移支付制度[M].北京：經濟科學出版社，2010.

[2] 李萬慧.中國財政轉移支付制度優化研究[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

[3] 吳勝澤.中國政府間轉移支付制度效率研究[M].北京：經濟科學出版社，2012.

[4] 梁丹.關于進一步完善轉移支付制度的思考[J].經濟研究參考，2008，（7）.

[5] 孫開，李萬慧.橫向財政失衡與均等化轉移支付[J].地方財政研究，2008，（7）.

[6] 王秀芝.中國財政轉移支付制度問題研究[J].經濟研究導刊，2009，（12）.

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