居家養老地方政府財政扶持分析

傘楠+蔡葳

摘 要：在全球人口老齡化的背景下，地方政府扶持居家養老存在著諸多問題。針對普遍存在的居家養老服務政府購買經費不足、投資渠道單一、 服務人員培訓方式單一、 各地方政府投入水平參差不齊等問題，提出了擴大政府對居家養老的財政投入、鼓勵多渠道籌集資金、實現居家養老服務人員培訓方式多元化、建立完善的居家養老服務監管機制等具體措施。

關鍵詞：居家養老；財政扶持；地方政府

中圖分類號：C913.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0153-02

一、居家養老及地方政府扶持現狀

（一）我國居家養老現狀

1.我國已初步形成居家養老服務運作體系

近年來，民政部門把推行居家養老作為工作的重心。我國居家養老工作內容體系建設構成取得的進展包括：地方政府購買服務與個人購買服務相結合；以社區服務設施和網絡為依托，實行日托照料與上門服務相結合，普通服務和包戶服務相結合；從解決居家老人最迫切的實際困難入手，逐步拓展服務領域；建立專業化養老服務組織和中介組織，提供生活照料、家政護理等。居家養老新型模式在全國范圍內也開始進行試點，建立了黨工委、辦事處—老齡委—社保委—居家養老服務中心—日間照料中心、助老服務社、老年護理服務站等5級居家養老服務體系。政府每年撥出一定專款改善居家養老服務條件，培育并扶植了民辦非企業（居家養老服務中心、老年協會）和其他社會組織（社區單位、非營利組織等）為老年人提供居家養老社會化服務。

2.我國居家養老服務能力存在地區不均等情況

目前，我國居家養老服務的發展總體上形成了一種“經濟發達地區優于不發達地區，城市優于農村”的局面。現以北京、杭州、新疆、貴陽為例，說明我國居家養老服務所存在的“經濟發達地區優于不發達地區”的問題。如表1所示。

隨著經濟不發達地區烏魯木齊市進入老齡化社會，近幾年來對居家養老服務中心的需求越來越迫切，居家養老服務“城市優于農村”的現象也十分嚴重。我國目前所提供的通過政府購買居家養老的服務主要是針對城市社區而言，廣大農村地區的老人還沒有享受到這種養老服務。在貴州省農村，截至2012年10月底，共有538個村建立居家養老服務站，有多達5萬名農村高齡、空巢、失能老年人享受居家養老服務。

表1 2012年不同地區居家養老服務能力對比情況

數據來源：《2012年老齡事業發展狀況報告》

（二）地方政府扶持狀況

1.地方政府出臺全面推進居家養老的財政政策

針對目前的居家養老現狀，地方政府通過加大專項補助力度，確保居家老人等相關人員基本待遇，生活補助按時足額地發放，并通過多渠道、多領域籌集老年事業發展資金，大力支持與推進老年人事業發展，支持居家養老服務機構和老年人活動設施建設。“十二五”期間，我國的社會保障體系建設工作取得重要進展，建立了社會保險基金管理制度，社會保障體系基本健全，使居家養老、醫療、老年人住房等各類基本養老需求全部都有了系統的制度化保障機制。

2.地方政府對居家養老提供財政補貼

地方政府對居家養老的扶持除直接投資外，地方政府還積極利用補貼、購買服務、貸款貼息等途徑支持社會公眾力量參與到養老機構建設中來，并為居家養老提供服務，具體做法如下：對居家養老項目的建設貸款給予貼息；給居家養老服務機構設備購買維修和服務中心各項費用提供補貼；積極探索購買服務方式，大力支持民辦居家養老機構發展；加大對居家養老服務的補貼力度。

二、居家養老地方政府財政扶持上的問題

（一）居家養老服務政府購買經費不足

居家養老服務行業的資金來源主要是財政撥款、社會捐助、彩票公益金的資助、市場化的運作。這些資金的用途為接受服務的老年人提供資金補助、支持各地區居家養老服務的建設工作、用來支付居家養老工作人員的工資。在這其中，政府財政撥款是居家養老服務的主要經濟來源。從長遠看，政府服務經費不足成了一個亟待解決的難題。例如，南昌市東湖區的居家養老服務試點，政府每年對其投入20余萬元的資金，但這些資金落實到各家各戶，每月只有56元的服務券，僅夠支付3個小時的家政服務。據國務院頒布實施的《社會養老服務體系建設規劃》，到2015年，我國要實現每千名老年人擁有30張養老床位的目標。但即使實現上述目標，仍只有3%的老年人要依托機構養老[1]。

（二） 構建居家養老體系政府投資渠道單一

目前，我國的普遍狀況是社區依靠地方政府籌資扶持發展居家養老服務，而單靠地方政府有限數量的投資這種單一的模式，則會造成居家養老服務的政府投資數量匱乏的困境，阻礙了居家養老事業的發展。我國大部分地區（如遼寧、湖北等地）的居家養老服務，服務經費僅僅依靠地方政府財政投入這一項來源，沒有尋求其他渠道的來源與途徑（例如彩票公益金），導致居家養老服務經費緊缺，居家養老設施老舊，服務人員的專業技能培訓缺乏等，給全國居家養老服務的全面推進帶來了障礙。因此，政府部門在給予更多的政府財政支持的同時，還應鼓勵社會各界捐助，保障社區居家養老服務事業的快速發展和相關設施建設。

（三）居家養老服務人員政府培訓方式單一

居家養老服務的工作人員專業素質直接決定了服務的質量和水平，提高工作人員的專業素養是當前的首要任務，這就需要地方政府對居家養老服務人員實行多元化的培訓，而我國地方政府目前對其培訓的方式十分單一。社區居家養老大多數服務人員僅僅只能從事一般的家政服務以及一些簡單的康復護理等，不具備專業養老服務護理員的職業資格和專業素質，難以提供高層次、高水平的居家養老服務，因此，對居家養老服務人員培訓方式的改革需要政府極為重視。

（四）居家養老服務各地方政府投入水平參差不齊

目前，我國城市中居家老人所需要的服務項目增多，已經不僅僅是簡單的家政和護理服務。有些地區能夠很好的滿足居家老人的一些基本需求以及更高層次的精神慰藉，例如浙江省寧波市設立了區、街、社區三級居家養老服務機構并全面實現聯網。而部分地區則連居家老人最基本的生活保障都難以滿足，社區基礎設施功能的不完善、檔次低，醫療站條件差，其設施設備不全，醫療技術不適應養老救助服務的需求等。即使是在同一個地區，居家養老服務質量也不盡相同，相比于許多外國國家已經在一定規模的老年人居住群里，不僅配備有一定規模的居家養老設施，并且這些養老設施已經具有了綜合服務型，兼顧日托、康復、長期住宿、護理等功能。由此可見，我們在這些養老服務質量方面做的還是遠遠不夠的。endprint

三、加強居家養老地方政府財政扶持的建議

（一）完善居家養老地方政府財政扶持政策

1.擴大政府對居家養老的財政投入

居家養老經費的來源地方政府不能單靠社會募集和政府補貼。財政應建立居家養老服務專項資金，建立起對于居家養老的整體預算制度，從而保證對居家養老的持續投入，并在現有投入基數上適當增加一定比例。以每年不低于國民收入增長的比率擴大政府的財政投入，并做到逐年有所增長。地方政府需實現投入多元化，居家養老服務機構應實行產業化經營，運用市場機制，充分發揮市場在配置福利資源中的主導作用，使福利服務的需求與供給保持相對平衡。

2.鼓勵多渠道籌集資金

在居家養老模式實踐中，地方政府可以通過發放老年福利彩票的方式來募集資金；社區可以接受來自企業、個人以及社會團體的捐贈，也可以通過出租社區閑置的房產資源來用作公共基金；政府也可以通過“以房養老”的方式，即以房產作抵押，居家老人在世時享受免費養護，去世后由地方政府收回其房產變賣；還可以邀請成功人士贊助，贊助金額分為幾個檔次，可以對應享受不同年限的“冠名權”，這種做法具有社會效應。多渠道籌集資金，建立多種所有制形式，發展社區居家養老服務事業。

（二）完善地方政府居家養老模式

1.實現居家養老服務人員政府培訓方式多元化

要提高服務人員專業化水平，應從招聘、培訓、管理等環節入手，形成一整套完整的服務人員和管理人員培育和管理體系。培訓工作可與大專院校、衛生院校聯合協作，令居家養老服務隊伍進行各社區間的實地考察，互相借鑒其成功經驗，建立評估機制，對服務人員的服務效果進行評估，通過后期工作效果的評估重新規范服務的內容，將服務細化[2]，居家養老服務人員要進行定期總結。

2.建立完善的居家養老服務監管機制

在居家養老模式的創新和改進上，建立完善的居家養老服務監管機制也是一項重要任務。建立合理的系統監督機制，確立一個由專家和居民代表組成的有資質的監督組織和在監督地方政府的過程中，要避免地方政府利用自身強大的行政權力逃避其應該承擔的職責。有效的監管機制可以使政府和社會團體、企業、個人之間的利益關系透明化，可以令其之間的關系明朗化，互相監督、互相扶持，以此來達到居家養老的全方位健康發展。

參考文獻：

[1] 柏萍，牛國利.城市社區居家養老服務的發展思路與對策[J].城市養老服務研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社區居家養老服務存在的問題和對策研究[J].保定學院學報，2013，（6）：31-32.

[責任編輯 李 可]endprint

三、加強居家養老地方政府財政扶持的建議

（一）完善居家養老地方政府財政扶持政策

1.擴大政府對居家養老的財政投入

居家養老經費的來源地方政府不能單靠社會募集和政府補貼。財政應建立居家養老服務專項資金，建立起對于居家養老的整體預算制度，從而保證對居家養老的持續投入，并在現有投入基數上適當增加一定比例。以每年不低于國民收入增長的比率擴大政府的財政投入，并做到逐年有所增長。地方政府需實現投入多元化，居家養老服務機構應實行產業化經營，運用市場機制，充分發揮市場在配置福利資源中的主導作用，使福利服務的需求與供給保持相對平衡。

2.鼓勵多渠道籌集資金

在居家養老模式實踐中，地方政府可以通過發放老年福利彩票的方式來募集資金；社區可以接受來自企業、個人以及社會團體的捐贈，也可以通過出租社區閑置的房產資源來用作公共基金；政府也可以通過“以房養老”的方式，即以房產作抵押，居家老人在世時享受免費養護，去世后由地方政府收回其房產變賣；還可以邀請成功人士贊助，贊助金額分為幾個檔次，可以對應享受不同年限的“冠名權”，這種做法具有社會效應。多渠道籌集資金，建立多種所有制形式，發展社區居家養老服務事業。

（二）完善地方政府居家養老模式

1.實現居家養老服務人員政府培訓方式多元化

要提高服務人員專業化水平，應從招聘、培訓、管理等環節入手，形成一整套完整的服務人員和管理人員培育和管理體系。培訓工作可與大專院校、衛生院校聯合協作，令居家養老服務隊伍進行各社區間的實地考察，互相借鑒其成功經驗，建立評估機制，對服務人員的服務效果進行評估，通過后期工作效果的評估重新規范服務的內容，將服務細化[2]，居家養老服務人員要進行定期總結。

2.建立完善的居家養老服務監管機制

在居家養老模式的創新和改進上，建立完善的居家養老服務監管機制也是一項重要任務。建立合理的系統監督機制，確立一個由專家和居民代表組成的有資質的監督組織和在監督地方政府的過程中，要避免地方政府利用自身強大的行政權力逃避其應該承擔的職責。有效的監管機制可以使政府和社會團體、企業、個人之間的利益關系透明化，可以令其之間的關系明朗化，互相監督、互相扶持，以此來達到居家養老的全方位健康發展。

參考文獻：

[1] 柏萍，牛國利.城市社區居家養老服務的發展思路與對策[J].城市養老服務研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社區居家養老服務存在的問題和對策研究[J].保定學院學報，2013，（6）：31-32.

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三、加強居家養老地方政府財政扶持的建議

（一）完善居家養老地方政府財政扶持政策

1.擴大政府對居家養老的財政投入

居家養老經費的來源地方政府不能單靠社會募集和政府補貼。財政應建立居家養老服務專項資金，建立起對于居家養老的整體預算制度，從而保證對居家養老的持續投入，并在現有投入基數上適當增加一定比例。以每年不低于國民收入增長的比率擴大政府的財政投入，并做到逐年有所增長。地方政府需實現投入多元化，居家養老服務機構應實行產業化經營，運用市場機制，充分發揮市場在配置福利資源中的主導作用，使福利服務的需求與供給保持相對平衡。

2.鼓勵多渠道籌集資金

在居家養老模式實踐中，地方政府可以通過發放老年福利彩票的方式來募集資金；社區可以接受來自企業、個人以及社會團體的捐贈，也可以通過出租社區閑置的房產資源來用作公共基金；政府也可以通過“以房養老”的方式，即以房產作抵押，居家老人在世時享受免費養護，去世后由地方政府收回其房產變賣；還可以邀請成功人士贊助，贊助金額分為幾個檔次，可以對應享受不同年限的“冠名權”，這種做法具有社會效應。多渠道籌集資金，建立多種所有制形式，發展社區居家養老服務事業。

（二）完善地方政府居家養老模式

1.實現居家養老服務人員政府培訓方式多元化

要提高服務人員專業化水平，應從招聘、培訓、管理等環節入手，形成一整套完整的服務人員和管理人員培育和管理體系。培訓工作可與大專院校、衛生院校聯合協作，令居家養老服務隊伍進行各社區間的實地考察，互相借鑒其成功經驗，建立評估機制，對服務人員的服務效果進行評估，通過后期工作效果的評估重新規范服務的內容，將服務細化[2]，居家養老服務人員要進行定期總結。

2.建立完善的居家養老服務監管機制

在居家養老模式的創新和改進上，建立完善的居家養老服務監管機制也是一項重要任務。建立合理的系統監督機制，確立一個由專家和居民代表組成的有資質的監督組織和在監督地方政府的過程中，要避免地方政府利用自身強大的行政權力逃避其應該承擔的職責。有效的監管機制可以使政府和社會團體、企業、個人之間的利益關系透明化，可以令其之間的關系明朗化，互相監督、互相扶持，以此來達到居家養老的全方位健康發展。

參考文獻：

[1] 柏萍，牛國利.城市社區居家養老服務的發展思路與對策[J].城市養老服務研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社區居家養老服務存在的問題和對策研究[J].保定學院學報，2013，（6）：31-32.

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