完善用人機(jī)制 清除吏治腐敗

楊建憑

【摘要】吏治腐敗，是當(dāng)前最大的腐敗。如何進(jìn)一步完善用人機(jī)制，從根本上遏制并消除選人用人上的腐敗現(xiàn)象，已經(jīng)成為我國(guó)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)所面臨的嚴(yán)峻課題。文章從分析吏治腐敗的種種表現(xiàn)入手，剖析了導(dǎo)致腐敗的制度誘因，并對(duì)如何通過(guò)完善用人機(jī)制來(lái)清除吏治腐敗提出了建議。

【關(guān)鍵詞】用人機(jī)制 腐敗 吏治

【中圖分類號(hào)】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

吏治腐敗，是當(dāng)前最大的腐敗，是導(dǎo)致其它一切腐敗產(chǎn)生的總根源。如何進(jìn)一步完善用人機(jī)制，從根本上遏制并消除選人用人上的腐敗現(xiàn)象，已經(jīng)成為我國(guó)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)所面臨的嚴(yán)峻課題。

吏治腐敗的主要表現(xiàn)

由于我國(guó)現(xiàn)行干部制度存在的一些弊端和漏洞，干部職務(wù)往往意味著諸多的福利和特權(quán)。這種福利和特權(quán)與干部所擔(dān)負(fù)的工作責(zé)任、所承受的風(fēng)險(xiǎn)和壓力不存在必然的因果關(guān)系。當(dāng)前吏治腐敗主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

長(zhǎng)官意志，一言九鼎。具體表現(xiàn)為：一是追求個(gè)人特權(quán)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中充滿著等級(jí)觀念、尊卑意識(shí)，在用人問(wèn)題上遇到不同意見，常以“我說(shuō)了算還是你說(shuō)了算？我領(lǐng)導(dǎo)你還是你領(lǐng)導(dǎo)我”加以訓(xùn)斥。二是不講組織程序。個(gè)人凌駕于組織之上。民主集中制、黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)統(tǒng)當(dāng)作擺設(shè)。想提拔誰(shuí)就提拔誰(shuí)，說(shuō)你行你就行，不行也行。三是追求“一言九鼎”。凡是與自己意見不一致或反對(duì)自己的人，盡管非常優(yōu)秀，也統(tǒng)統(tǒng)看成是另類加以排斥。例如，河南盧氏縣原縣委書記杜保乾在全縣干部大會(huì)上公然放言：“你們要和縣委保持一致，縣委是什么呢？縣委就是縣委書記。”在當(dāng)?shù)卦斐闪苏x無(wú)人敢主持，原則無(wú)人敢堅(jiān)持，是非無(wú)人敢評(píng)說(shuō)的局面。

實(shí)踐證明，群眾既有選擇干部的強(qiáng)烈愿望，也有正確行使民主權(quán)利的能力。有的領(lǐng)導(dǎo)干部之所以喜歡做“家長(zhǎng)”，搞“一言堂”，無(wú)非是怕自己想提拔的人上不來(lái)，怕失去撈取利益的機(jī)會(huì)。歸根到底，是私心作怪。

任人唯親，近親繁殖。任人唯親，將一般人際關(guān)系意義上的“親疏有別”引入領(lǐng)導(dǎo)選人用人的工作中，扭曲選人用人的標(biāo)準(zhǔn)，破壞選人用人的制度和程序。只提拔那些與自己氣味相投、對(duì)自己忠心耿耿隨聲附和的人，大搞人身依附，久而久之，組織必然被一些以一種特定感情為紐帶的小團(tuán)體掌握，并形成“近親繁殖”。

任人唯親者，并非不知誰(shuí)人賢與不賢，他們之所以這樣做，有的是為了追求物質(zhì)和金錢；有的是為了獲得“一個(gè)好漢三個(gè)幫”的勢(shì)力；有的是為了得到位居要害部門與自己同流合污的幫手；有的是為了打擊和壓制異己的存在；有的是為了保住自己的位置，“上陣父子兵，打虎親兄弟”。凡此種種，好處多多，只不過(guò)這種好處是對(duì)個(gè)人和小團(tuán)體而言的。為了確保個(gè)人和小團(tuán)體利益的最大化，他們往往置組織目標(biāo)于不顧。不僅危害黨的事業(yè)，也嚴(yán)重?cái)牧松鐣?huì)風(fēng)氣。

買官賣官，權(quán)錢交易。權(quán)錢交易，就是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的原則引入選人用人的過(guò)程，提拔干部不是為了事業(yè)發(fā)展，而是當(dāng)成一種投資，貪圖有所回報(bào)。買官者，為了升官、保官、到條件好的部門做官，以錢開路；賣官者，利用手中權(quán)力大做“官帽生意”。官帽待價(jià)而沽，按職論價(jià)，量“財(cái)”而用。

既然用金錢鋪路，便可平步青云，誰(shuí)能耐得住自我修煉的寂寞之旅？誰(shuí)愿意接受公平、公正、公開的苛刻檢驗(yàn)？誰(shuí)不會(huì)溜須拍馬、攀龍附鳳、“認(rèn)祖歸宗”，以期先有投資，后有回報(bào)？于是跑官要官在某些地方成為氣候。由于官職數(shù)量有限，屬于爭(zhēng)相購(gòu)買的稀缺資源，在需求大于供給中，無(wú)疑價(jià)格不菲。買官者錢從哪兒來(lái)？只能靠非法所得，搜刮民脂民膏；賣官者官?gòu)哪膬撼觯繖C(jī)構(gòu)變動(dòng)、干部換屆、班子調(diào)整，多設(shè)領(lǐng)導(dǎo)崗位，增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，解決級(jí)別待遇，都可以出“官”。“回報(bào)”的方式可以是“就地還錢”，也可以是“來(lái)日方長(zhǎng)”，即使將來(lái)自己退下來(lái)，在用人上還可以發(fā)揮影響。買官者為了換取更大的回報(bào)，自然舍得投入本錢下大賭注，“放長(zhǎng)線，釣大魚”。一旦如其所愿，必然想方設(shè)法撈回成本，于是貪贓枉法，坑害百姓，最終落得身敗名裂。

排斥異己，清理門戶。有的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)那些曾經(jīng)得罪過(guò)自己或者曾經(jīng)跟自己有“過(guò)節(jié)”的人，對(duì)那些與自己意見“相左”但正確的人，對(duì)那些才能超過(guò)自己，自認(rèn)為有可能對(duì)自己構(gòu)成威脅的人，甚至不惜動(dòng)用組織關(guān)系排除異己搞門戶清理。大搞“順我者昌，逆我者亡”那一套，順我者，不僅可以獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，還會(huì)成為重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象；而逆我者，不僅在政治上受到“打擊”，還可能因“不合流”而受到孤立。“競(jìng)聘上崗、優(yōu)化組合”在有些地方成了“拉圈子”的代名詞，“優(yōu)化”成了意氣相投的優(yōu)化，“組合”成了排斥異己、拉幫結(jié)派的組合。最終把“圈子”視作自己的領(lǐng)地，變成自己的“一畝三分地”而針插不進(jìn)、水潑不進(jìn)，成了獨(dú)立王國(guó)。這種清一色由“自己人”組成的隊(duì)伍，大大提高了集體腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。既然我提拔了你，你就是我的人，得為我所用，不少人就這樣不知不覺(jué)地滑入了“小圈子”，逐漸變質(zhì)，走向腐敗。可見，清除掉“異己”的同時(shí)，也就清除掉了來(lái)自對(duì)立面的監(jiān)督，清除掉了使自己不敢腐敗、避免腐敗的真正的“保護(hù)傘”。

吏治腐敗的制度誘因

鄧小平曾經(jīng)說(shuō)，制度好，可以使壞人無(wú)法橫行，制度不好，可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面。近年來(lái)，我們黨對(duì)干部的選拔和任用機(jī)制進(jìn)行了不斷探索和大膽改革，在干部的民主推薦、民主測(cè)評(píng)、公開選拔和監(jiān)督管理等許多方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，為清除吏治腐敗積累了很多成功的經(jīng)驗(yàn)。但是從建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍、提高選人用人公信度的要求出發(fā)，還有較大差距和問(wèn)題。

集權(quán)化。主要是指用人權(quán)過(guò)于集中。用人權(quán)主要集中在黨委，黨委又集中于幾個(gè)書記，書記又集中于“一把手”。在一些地方，“黨管干部”原則變成“書記管干部”，動(dòng)議、提名干部成為書記的特權(quán)，動(dòng)不動(dòng)干部，用誰(shuí)不用誰(shuí)主要看書記的意向。用人權(quán)高度集中，使得某些不規(guī)范的運(yùn)作特別是一些不正之風(fēng)更具隱蔽性。

一是鮮有人知，無(wú)法監(jiān)督。二是即便知道，也多是領(lǐng)導(dǎo)“身邊的人”，他們出于自身利益的考慮和懾于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，一般不敢聲張。由于缺少必要的監(jiān)督制約，某些“一把手”在用人上的獨(dú)斷專行更加突出，跑官要官、買官賣官在某些地方成為人人厭惡又人人不得不去就范的“潛規(guī)則”。由此可見，“一把手”腐敗與權(quán)力過(guò)度集中有很大關(guān)系，同樣“一把手”難以監(jiān)督，跟權(quán)力過(guò)度集中也有密不可分的關(guān)聯(lián)。endprint

神秘化。長(zhǎng)期以來(lái)，干部選拔任用工作總給人以神秘色彩，干部工作信息更是“密中之密”。日前，有署名趙峰輝的作者撰文《陜西鳳縣組織工作既要“陽(yáng)光透明”也要“暗箱操作”》，其中提到，“涉及黨員發(fā)展的考察、審批、轉(zhuǎn)正，干部的考核、考察、任免、調(diào)整、提拔等工作中的保密事項(xiàng)，不該說(shuō)的，絕對(duì)不說(shuō)；不該問(wèn)的，絕對(duì)不問(wèn)；不該看的，絕對(duì)不看；不該傳播的，絕對(duì)不傳播”。

干部任免的很多信息，連組織部門內(nèi)部也沒(méi)有權(quán)利獲知，更不要說(shuō)一般群眾。當(dāng)然，有些信息是需要保密的，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何定密。如果本應(yīng)向公眾公開的信息也被定密，就必然為暗箱操作預(yù)留了空間。又如，有的地方選拔干部雖然也強(qiáng)調(diào)公開，但公開的信息過(guò)于簡(jiǎn)單。以干部任前公示為例，大多只有姓名、性別、出生年月、籍貫、學(xué)歷、現(xiàn)任職務(wù)、擬任職務(wù)幾項(xiàng)，寥寥數(shù)十字，一些帶病干部很可能因?yàn)槿罕姴涣私舛踩冗^(guò)公示關(guān)。選人用人不公開、不透明為各種潛規(guī)則大行其道提供了土壤，這種神秘化的運(yùn)行方式不僅剝奪了大多數(shù)黨員群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)，而且也往往排除了他們的被選擇權(quán)。

模式化。在用人制度的設(shè)定上，某些結(jié)構(gòu)指標(biāo)的剛性規(guī)定，常使選人用人陷入模式化的按圖索驥。一是年齡模式，規(guī)定某個(gè)年齡段以上的人就不再提拔為某級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部；二是身份模式，諸如規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)班子中要有無(wú)黨派人士、知識(shí)分子、少數(shù)民族、女干部，于是不少“無(wú)”、“知”、“少”、“女”型干部搶占先機(jī)；三是資歷模式，比如，規(guī)定縣委書記職位空缺由縣長(zhǎng)產(chǎn)生，市、縣長(zhǎng)空缺由常務(wù)副市、縣長(zhǎng)產(chǎn)生，如此等等。

上述情況如果放在德才兼?zhèn)溥@個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下本無(wú)可厚非，但在一些風(fēng)氣不正的地方，很可能被用來(lái)為某些人“量身定做”。例如，“賣官書記”武保安在一次討論人事安排的常委會(huì)上明確提出“年齡為1963年，加一個(gè)括號(hào)含人大主席”，如此界定考察對(duì)象的條件，大家一目了然。可見，模式化的用人制度在某些情況下也可能會(huì)成為領(lǐng)導(dǎo)者的有意為之和一些人“平步青云”的跳板。

粗疏化。主要表現(xiàn)為只提出含糊的目標(biāo)，并對(duì)實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的手段提出相當(dāng)籠統(tǒng)的要求。“原則上應(yīng)該如何”、“在特殊情況下”、“酌情考慮”、“適當(dāng)放寬”等等都是這種粗疏化的表達(dá)方式，意味著實(shí)施者有較大的相機(jī)處置空間。其結(jié)果是許多用人程序和規(guī)則得以通過(guò)變通的方式加以運(yùn)作。如選拔任用干部強(qiáng)調(diào)“既要堅(jiān)持群眾公認(rèn)，又不能簡(jiǎn)單以票取人”完全可以變通為當(dāng)群眾投票結(jié)果與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意見一致時(shí)強(qiáng)調(diào)“群眾公認(rèn)”，當(dāng)投票結(jié)果與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意見不一致時(shí)強(qiáng)調(diào)“不能簡(jiǎn)單以票取人”，無(wú)論強(qiáng)調(diào)哪句話，都可以把領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)定的人選確定為考察對(duì)象。

這種由于制度的粗疏導(dǎo)致的變通，表面看既不違背原則和程序，又能確保利益的實(shí)現(xiàn)，可謂兩全其美。實(shí)則破壞了和敗壞了選人用人的規(guī)矩。也正因?yàn)槿绱耍S持這種制度的粗疏化成為某些官員一種自覺(jué)和有意的追求。

完善用人機(jī)制，清除吏治腐敗

完善用人機(jī)制，必須從目前我國(guó)用人制度存在的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，全盤統(tǒng)籌，綜合設(shè)計(jì)，各方配合，大膽創(chuàng)新，用民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的制度保證選人用人風(fēng)清氣正。

公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公平競(jìng)爭(zhēng)是干部選拔任用的基本要求，是一種以公開、公正為前提的機(jī)制，體現(xiàn)在干部選拔任用的各個(gè)環(huán)節(jié)上。第一，打破各種制度藩籬，促進(jìn)人才的合理流動(dòng)。打破各種藩籬，努力破除戶籍、身份、所有制、部門、行業(yè)、地域等等對(duì)人才流動(dòng)的限制，為各類人才成長(zhǎng)和創(chuàng)業(yè)提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和條件，讓所有的人才在“信念堅(jiān)定、實(shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)、敢于擔(dān)當(dāng)、勤正廉潔”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)面前一律平等。

第二，拓寬渠道，變伯樂(lè)相馬為賽場(chǎng)選馬。要打通賽馬的各種渠道，進(jìn)一步擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)上崗的職數(shù)和范圍。一是完善選任制。逐步取消等額選舉，推行差額選舉，試行直接選舉。在選舉的過(guò)程中，對(duì)于候選人要進(jìn)行充分的醞釀，廣泛聽取各方面的意見。如果醞釀不充分，就體現(xiàn)不了選舉人的意志。二是要擴(kuò)大聘任制。聘任制充分體現(xiàn)了干部能上能下、能進(jìn)能出的要求，適用于專業(yè)性較強(qiáng)或輔助性較強(qiáng)的職位，如金融、財(cái)會(huì)、法律、信息技術(shù)、資料管理、文件分發(fā)、數(shù)據(jù)錄入等方面的職位。三是完善考任制。適合的崗位可以通過(guò)考任產(chǎn)生，但不能“凡提必考”。要建立健全專門的考試機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格設(shè)定考任的層次，科學(xué)界定考任的范圍，統(tǒng)一考試內(nèi)容和考試標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一規(guī)范的考任程序。

民主的參與機(jī)制。擴(kuò)大干部工作中的民主，是避免用人失察的有效措施。第一，認(rèn)真落實(shí)群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實(shí)提高群眾參與干部選拔任用的深度和廣度。一要公開。各級(jí)黨委及其組織人事部門，要充分運(yùn)用好民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議、公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗等方法，把黨的干部政策、標(biāo)準(zhǔn)交給群眾，把選拔的職位、條件公布給群眾，對(duì)擬考察和推薦的對(duì)象事先進(jìn)行公示，使群眾事先知道，有所準(zhǔn)備，并且將群眾民主推薦結(jié)果在適當(dāng)范圍內(nèi)公示，使干部的推薦、選拔、任用充分體現(xiàn)民意。二要擴(kuò)大群眾參與的廣泛性和代表性。人數(shù)較少的單位，群眾可全體參加；人數(shù)較多的單位，應(yīng)選擇了解情況的人員參加。三要認(rèn)真聽取群眾意見和建議，對(duì)多數(shù)群眾不擁護(hù)、不贊成、不滿意的干部，絕不能提拔重用。要讓群眾實(shí)實(shí)在在地看到他們參與干部選拔任用的成效，增強(qiáng)正確行使民主權(quán)利的責(zé)任感和使命感。

第二，要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，堅(jiān)持集體決策。各級(jí)黨委要進(jìn)一步完善黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，健全決策程序，不斷提高決策水平。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)民主集中制的觀念，認(rèn)真執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的基本制度。對(duì)干部任用，做到多數(shù)人不同意的不提名，多數(shù)人不贊成的不通過(guò)，防止個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算。

完善的運(yùn)行機(jī)制。第一，規(guī)范初始提名動(dòng)議程序。動(dòng)議要有充分的理由。在出現(xiàn)班子缺額需要補(bǔ)齊的、班子軟弱渙散不能正常開展工作的、因換屆或機(jī)構(gòu)改革、以及特殊工作需要等情況時(shí)，可動(dòng)議推薦提名干部。動(dòng)議程序必須嚴(yán)格，應(yīng)當(dāng)先由組織部門按照干部管理權(quán)限，根據(jù)職位空缺，在職數(shù)范圍內(nèi)擬定推薦提名工作初步方案，再由黨委常委會(huì)集體討論通過(guò)。

第二，規(guī)范干部考察程序。在考察對(duì)象確定后，提前將考察對(duì)象的基本情況將擬任職位、任職條件、考察理由、考察內(nèi)容、考察時(shí)間、考察地點(diǎn)、受訪電話、受訪地點(diǎn)等內(nèi)容和述職述廉報(bào)告通過(guò)書面形式張榜公布，讓廣大干部群眾真正了解談話內(nèi)容、工作流程和有關(guān)要求，方便廣大干部群眾了解、參與、監(jiān)督干部考察工作。考察結(jié)果要及時(shí)反饋，既要向被考察對(duì)象反饋，也要向反映人反饋。在整個(gè)反饋過(guò)程中要注意做好保密工作，保護(hù)好干部群眾參與的積極性。

第三，完善投票表決程序。進(jìn)一步完善以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是決策議題預(yù)告環(huán)節(jié)。在相關(guān)干部任免議題提出之后，可提前告知參會(huì)的人員，使其有時(shí)間思考，做到心中有數(shù)。二是人選介紹的聲像展示環(huán)節(jié)。組織（人事）部門的負(fù)責(zé)同志在介紹票決對(duì)象的基本情況時(shí)，應(yīng)盡可能地將票決對(duì)象基本情況通過(guò)多媒體現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行展示，讓與會(huì)人員知人、知名、知情。三是票決過(guò)程記實(shí)環(huán)節(jié)，從票決議題的提出、方案的審查、討論的組織、結(jié)論的做出等方面，應(yīng)進(jìn)行如實(shí)記錄，盡可能避免票決過(guò)程中出現(xiàn)簡(jiǎn)單化、隨意化的問(wèn)題。四是在差額人選確定上，要保證整體素質(zhì)，不能為差額而差額，出現(xiàn)不求質(zhì)量搞陪襯的現(xiàn)象。

有力的監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化干部使用工作中的監(jiān)督制約機(jī)制，是選準(zhǔn)用好干部的重要環(huán)節(jié)，是防止和克服用人不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的重要舉措。一是健全監(jiān)督體系。要建立多層次、全方位的干部監(jiān)督網(wǎng)，努力實(shí)現(xiàn)干部選任工作的“陽(yáng)光操作”。在完善黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，積極發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和法律監(jiān)督的作用。努力使各個(gè)方面的監(jiān)督制度互為條件、互相聯(lián)合、相輔相成。

二是完善監(jiān)督制度。通過(guò)堅(jiān)持和完善干部推薦工作責(zé)任制、干部考察工作責(zé)任制、干部考察預(yù)告制、選拔任用干部失察失誤責(zé)任追究制、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門聯(lián)席會(huì)議制、干部任前公示制和征求紀(jì)委意見、聘請(qǐng)干部工作信息員等制度，使干部選拔任用工作置于有效的監(jiān)督之下，對(duì)干部的推薦提名、考察考核、討論決定等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督。

三是加大對(duì)“一把手”監(jiān)督的力度。重點(diǎn)規(guī)范和監(jiān)督“一把手”對(duì)干部任用的臨時(shí)動(dòng)議行為，沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主測(cè)評(píng)和民主推薦的、沒(méi)有進(jìn)行推薦考察的、沒(méi)有征求相關(guān)部門意見的、考察中反映出的問(wèn)題未經(jīng)調(diào)查形成結(jié)論性意見的都不能上常委會(huì)。

（作者為中共朝陽(yáng)市委黨校副教授）

責(zé)編/張曉endprint