提高低效建設用地使用效率探索與實踐
——以浙江省嘉興市“兩退兩進”為例

□文/葉 莉 張建華

（嘉興學院浙江·嘉興）

提高低效建設用地使用效率探索與實踐
——以浙江省嘉興市“兩退兩進”為例

□文/葉 莉 張建華

（嘉興學院浙江·嘉興）

為了提高低效建設用地的利用效率，有效解決當前建設用地嚴重不足的現實問題，浙江省嘉興市正在開展“兩退兩進”工作。全市各級政府必須統一思想，從加強政策宣傳力度、強化現有倒逼機制、完善考核激勵機制和細化各項操作標準等方面入手，以正確的思想認識、科學的工作方法，扎實地推進“兩退兩進”工作的開展。

嘉興市；低效建設用地；使用效率；“兩退兩進”

收錄日期：2014年6月4日

一、開展“兩退兩進”工作的重要意義

“兩退兩進”是“退低進高、退二進三”的簡稱，是指將制造業中資源占用多、能源消耗高、環境污染重、已不適合在當地繼續發展的相對低端低效的產業、企業或某些生產環節，從原所占有的空間中騰退出來，繼而引進相對高端高效的先進制造業和現代服務業、優質企業或某些先進生產環節的行為與過程。借助“兩退兩進”工作，開展低效利用建設用地的二次開發，將有利于從根本上緩解全市建設用地供應緊張和低效建設用地大量存在的矛盾，具有十分重要的現實意義。

（一）加快產業轉型升級。長期以來，嘉興市經濟增長方式仍較粗放，產業層次整體水平不高，紡織、化纖等傳統產業比重大。這些傳統產業科技含量低、發展方式粗放、用地規模比較大，占用了大量寶貴的建設用地。同時，受建設用地指標等生產要素的制約，許多高新技術產業項目由于缺乏建設用地指標，無法落地，在很大程度上影響了全市經濟的轉型升級。在全市范圍開展“兩退兩進”工作，通過對原有低效利用建設用地的二次開發，將那些土地占用多、能源消耗高、環境影響大的相對低端產業，從原占有的空間中騰退出來，給培育和發展戰略性新興產業、先進制造業和現代服務業騰出建設用地空間，確保資源要素向戰略性新興產業集聚，才能有效加快產業轉型升級，促進經濟發展方式的轉變，推動全市社會經濟的可持續發展。

（二）緩解建設用地供需矛盾。根據政府相關部門預測，“十二五”期間，嘉興市每年需要建設用地3.5萬畝以上，但是浙江省下達給嘉興市新一輪土地利用總體規劃新增建設占用土地的數量很少，年均用地空間僅1.57萬畝左右。土地供需矛盾愈發突出，用地保障更為艱難。通過開展“兩退兩進”工作，一方面對那些科技含量低、能源消耗大、環境污染嚴重，不符合產業發展規劃的傳統低端企業，依法分批實施關停取締，將原占用的建設用地騰退出來，可以彌補新增建設用地指標的不足；另一方面對于一些符合產業導向，但是占地面積較大、空閑土地較多的企業，通過政策搭線、利用市場化運作方式，通過兼并重組、產業轉移等途徑，引進新的投資項目，解決新建項目缺乏建設用地指標的困境。

（三）提高土地利用效率。近年來，嘉興市委、市政府十分重視建設用地的節約集約利用，全市建設用地使用效率有了明顯提高。2011年每公頃建設用地GDP已經達到214.90萬元，但與全省每公頃建設用地產出GDP超過250萬元的平均水平相比，還有較大差距，存在著一定的提升空間。通過“兩退兩進”工作，對于騰退出來的建設用地，一方面提高土地投資強度、注冊密度、產出幅度、建筑容積率、畝均稅收等節約集約用地指標；另一方面對新引進的建設項目，從是否符合產業政策、節能減排、投資強度、建設期限、技術水平、現實條件、發展前景等方面進行嚴格審查。雙管齊下，確保高端高效的先進制造業、現代服務業等新興高效產業的建設用地供應，就能最大限度地提高建設用地的利用效率。

二、當前開展“兩退兩進”工作面臨的主要問題

目前，各縣（市、區）按照省、市政府的文件精神，以“兩退兩進”為突破口，開展了低效利用建設用地二次開發的試點工作，已在盤活存量，緩解地要素制約方面，取得了初步成效，但總體來說，這項工作才剛剛起步，還存在著許多具體問題。

（一）各地重視程度不一，合力氛圍尚未形成。各縣（市、區）和有關部門對開展“兩退兩進”、加快低效利用建設用地二次開發工作的重視程度不一樣，有些縣（市、區）尚未將這項工作納入重要議事日程，推進機構沒有組建，具體實施措施沒有出臺，工作人員沒有落實，基礎工作沒有開展。一些相關職能部門甚至認為這項工作僅僅是土地管理部門的事情，與自己沒有太大的關系，積極性不高，以圍觀為主，導致政府各職能部門之間聯動不夠、信息溝通不暢、合力氛圍不濃，綜合聯動執法機制尚未有效形成，如何通過綜合手段合力開展“兩退兩進”，推進低效利用建設用地二次開發工作還有待在實踐中不斷探索完善。

（二）缺乏考核激勵機制，兩大主體積極性不高。參與“兩退兩進”工作的主體就是政府和相關企業。縣（市、區）政府一般把市政府下達的騰退土地目標任務分解落實到鎮（街道）或開發區（工業園區），因此具體實施“兩退兩進”工作的主要是各鎮（街道）和開發區（工業園區）。當前“兩退兩進”工作更多強調了責任和義務，對鎮（街道）和開發區（工業園區）、企業的損失補償問題考慮不多。如果大規模實施“兩退兩進”工作，短期內將造成一些考核指標降低，甚至可能引起轄區內經濟總量下降、稅收收入減少等損失，導致鎮（街道）和開發區（工業園區）對開展“兩退兩進”工作的積極性不高，普遍存在畏難情緒，不敢動真碰硬。同時，對于企業而言，缺乏具體的鼓勵措施，騰退土地的具體補償政策也不明確，加上部分落后低效產能還有一定的市場空間，對實施“兩退兩進”也不積極。

（三）法律法規存在限制，推進機制尚不完善。首先，存在法律法規限制，操作難度較大。當前在開展“兩退兩進”工作中，尤其在“退二進三”實施過程中，大部分企業希望拆除建筑物自我重新建造，而按現行土地管理相關法律規定，如要重新建造必須在拆除建筑物后，處理好權屬關系，達到凈地后公開出讓，但如果實行公開出讓，原有企業不一定能竟得土地，因而直接影響了企業積極性的發揮；其次，倒逼機制不完善，部門聯動有待加強。雖然市和縣（市、區）政府分別從用地、稅收、電能、環保等方面出臺了推進“兩退兩進”工作的倒逼機制，但還有部分機制尚未發揮應有的作用，各相關職能部門缺少必要的協作和聯動，稅收、電力和環保等部門的倒逼力量還需進一步加強整合。

（四）配套工作沒有及時跟進，具體操作細則有待公布。從各縣（市、區）試點情況看，盡管省、市政府政策文件已出臺，但缺少可供基層政府操作的具體標準，有些配套工作沒有及時跟進。一是低效和騰退土地的界定標準不明確。如對需要退出的低效企業劃分標準、需要做到什么程度才算達到騰退要求等方面都不明確，因此在選擇騰退企業和統計騰退面積上存在模糊性；二是建設用地調查工作尚未開展。對當前企業土地利用狀況、產出水平、能耗和環境狀況、勞動力就業等基本信息沒有排摸清楚，對企業高效或低效難以做出一個準確判斷，在確定低效企業上就存在盲目性；三是具體操作細則沒有及時公布。如省、市文件規定鼓勵企業退出土地，對主動騰退的，政府可在依法補償的基礎上，給予一定獎勵，但具體標準不明確，一些具體操作細則亟須進一步公布和完善。

三、進一步推進“兩退兩進”工作若干建議

為有效解決當前開展“兩退兩進”工作中面臨的上述問題，提出以下若干建議：

（一）加大政策宣傳力度，營造節約集約用地氛圍。針對某些職能部門對開展“兩退兩進”工作不夠重視的現狀，各級政府必須開展形式多樣的宣傳活動：一是召開“兩退兩進”工作動員大會，明確目標，明確責任，明確要求，形成合力，全面掀起“兩退兩進”工作高潮。二是加大宣傳力度。通過電視、報刊等各種媒體，大力宣傳“兩退兩進”的重要意義和工作推進過程中涌現出來的正面典型，增加全社會的土地資源憂患意識和節約土地資源的責任意識，引導全社會關心、支持和參與“兩退兩進”工作，同時對低效利用、閑置土地等現象進行曝光，督促用地單位及時整改，在全社會營造節約集約用地的良好氛圍。

（二）多個部門聯合行動，強化現有倒逼機制。全面推進“兩退兩進”工作時，各相關政府職能部門必須聯合行動，建立起分工負責、任務明確、責任到位、合力推進的工作機制，強化現有的倒逼機制：首先，強制淘汰落后生產能力。對已經列為依法關停企業或未按規定期限淘汰落后產能的企業，環保部門應及時吊銷其排污許可證；工商、安監等部門不予批準核發、延續相關證件或及時吊銷相關證件；金融機構不得提供任何形式的新增授信支持。其次，實行差別電、價水價。對能耗超過國家和省單位產品能耗限額標準的企業和產品，按《浙江省超限額標準用能電價加價管理辦法》嚴格執行懲罰性電價政策；對化工、造紙、印染等行業中的高污染、高水耗、高能耗企業，實行差別水價和差別用能政策。第三，嚴格土地競買人資格審查。對列入關停、淘汰、轉移等低效利用土地企業名單、又拒不整改或拒不退出的企業，禁止其參與土地競買活動。

（三）完善考核激勵機制，調動各主體積極性。加快實施“兩退兩進”工作，必須充分調動各級政府的積極性，尤其是具體實施主體——鎮（街道）、開發區（工業園區）的工作積極性和自動性。第一，建立考核機制。將“兩退兩進”工作納入縣（市、區）政府及相關職能部門年度責任制考核體系，根據下達的騰退面積、工業生產性投入、服務業投資和人才引進、節能減排等年度指標，落實責任制，年初分解任務，年中跟蹤檢查，年底考核評價，并將考核結果予以通報；第二，建立財政、用地指標等優惠政策。根據目前有關土地出讓金提留資金的規定以及盤活存量建設用地成本較高的實際情況，建議市政府對于“兩退兩進”過程中盤活的存量建設用地在二次出讓時，對土地出讓金中原應提留的各項專項資金盡量不提留；建立年度用地指標分配與“兩退兩進”工作掛鉤機制，根據各縣（市、區）騰退土地面積的多少，給予一定的用地指標獎勵。

同時，為了引導各企業積極響應“兩退兩進”工作的開展，政府應該：第一，鼓勵企業提高低效建設用地利用率。對依法取得建設用地的企業利用現有廠房、土地實施拆建、改擴建、加層改造、利用地下空間等途徑提高土地投資強度、利用效率和容積率的，政府不增收土地價款；對現有企業利用存量土地和原廠房興辦現代服務業，需要改變土地用途并辦理有償使用手續的，經規劃主管部門同意，允許采取協議方式處置，確保原有企業主競得土地使用權；第二，鼓勵企業主動騰退空閑用地。鼓勵企業將空閑、低效利用的土地、廠房主動騰退，交由政府重新招拍掛出讓或者將土地轉讓投資者，向戰略性新興產業和高新技術產業等符合市政府鼓勵發展產業轉型升級的，政府將在依法補償的基礎上，給予一定的財政獎勵。

（四）出臺配套實施文件，細化各項操作標準。第一，抓緊制定建設用地騰退標準。根據省、市出臺的相關文件精神，結合全市的實際情況，對各個行業進行比較分析，研究制定全市性的指導性意見，各地要結合各自實際出臺操作性意見，尤其是對各個傳統工業行業的投資強度、畝均產出等下限水平予以明確，加快淘汰達不到行業下限水平的貢獻低、能耗大、占地多的企業和落后產能；第二，開展調查摸底工作。充分利用土地動態監管系統信息優勢，對照騰退標準，各縣（市、區）要對已供地項目開展一次橫向到邊、縱向到底的地毯式的調查摸底工作，把所有閑置的、低效的、零星的、倒閉的企業摸清楚，以各縣（市、區）為單位建立臺賬，制定目標計劃，明確責任和要求，實行掛號銷號制度，有計劃、有組織、有序地推進。

［1］中共嘉興市委、嘉興市人民政府.關于嘉興市實施“兩退兩進”促進經濟轉型升級若干意見（嘉委［2012］23號）.

［2］王建龍.嘉興市加快推進低效建設用地二次開發的實踐思考.嘉興市土地學會2012年學術年會論文匯編.

［3］毛立財.嘉善縣低效利用建設用地二次開發中涉及的問題及建議.嘉興市土地學會2012年學術年會論文匯編.

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