人口老齡化背景下我國養(yǎng)老服務方式分析

□文/尹曙光

（河南大學 河南·開封）

隨著我國老齡人口規(guī)模的日漸擴大，以及老齡化進程的加快，預計到2015年，我國的老年人口將達到2.2億，約占到總人口數(shù)的16%；并在2020年將達到2.4億，占總人口的18%。老齡化所引發(fā)的老年人生活保障、照顧等養(yǎng)老問題已成為全社會共同關注的焦點。經(jīng)過對社會保障制度的一系列改革之后，老年人，尤其是城市老人的經(jīng)濟保障問題已得到了明顯改善。但對于老年人來說，并不是解決了養(yǎng)老金的問題就意味著解決了養(yǎng)老問題，他們的日常生活照顧、護理和保健問題日益突出，人們對養(yǎng)老服務的需求也不斷增長，因此必須加快建設社會養(yǎng)老服務體系建設。

在政府的關注下，社會養(yǎng)老服務體系有了迅速的發(fā)展，體系構建取得了一些可喜的成果。“以家庭養(yǎng)老為基礎，社區(qū)居家養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為補充的社會養(yǎng)老服務體系已初具規(guī)模。”我國經(jīng)濟社會的發(fā)展以及儒教傳統(tǒng)文化千年的熏陶，使得我們的養(yǎng)老服務體系具有專屬的中國烙印。十余年來，在政府的關心和支持下，社會養(yǎng)老服務體系在我國的制度建設取得了明顯的進步：內(nèi)涵不斷豐富，框架基本形成；對家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老三種養(yǎng)老方式的功能給予了重新定位；在相關福利政策的激勵下，社會力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)的積極性也在不斷增強。

一、我國社會養(yǎng)老服務體系嬗變進程

近年來，在國家民政部和國家老齡委的積極推動下，在各級政府的關注下，社會養(yǎng)老服務體系有了迅速的發(fā)展，體系構建取得了一些可喜的成果。以家庭養(yǎng)老為基礎，社區(qū)居家養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為補充的社會養(yǎng)老服務體系已初具規(guī)模。

（一）起源階段。建國初期，經(jīng)過取締、教育和改造等方式，原來的民間福利由國家接管，國家承擔了幾乎所有的福利責任。由國家獨立興辦或者說包辦養(yǎng)老社會福利事業(yè)和養(yǎng)老機構成為計劃經(jīng)濟時期我國養(yǎng)老福利模式的主要特征。政府主持的老齡事業(yè)內(nèi)容少，覆蓋面窄，局限于對弱勢群體的慈善救濟，“企業(yè)辦社會”的現(xiàn)象嚴重，城鎮(zhèn)行政或企事業(yè)單位的退休老年人由原單位承擔老年福利保障責任，發(fā)給退休金等。這一時期沒有統(tǒng)一、規(guī)范的社會養(yǎng)老服務體系。

（二）探索階段。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口結構的變化等因素，家庭的養(yǎng)老功能逐步弱化，基于老齡化這個前提，面對經(jīng)濟尚不發(fā)達的現(xiàn)實，適應社會經(jīng)濟發(fā)展要求，集全社會之力，共同構建社會養(yǎng)老服務體系，已成為全社會不容忽視的一項重要課題。有償養(yǎng)老、養(yǎng)老服務社區(qū)化、農(nóng)村養(yǎng)老服務等觀點隨之出現(xiàn)，我國由此開始了對構建社會養(yǎng)老服務體系的探索。

（三）發(fā)展階段。該階段我國的社會養(yǎng)老服務體系開始從老年人的需求出發(fā)，家庭和社會在養(yǎng)老服務體系中的作用也逐漸受到重視。“建立由個人、家庭、社會和政府共同組成的養(yǎng)老服務保障體系”觀念的提出，成為構架社會化養(yǎng)老服務體系的重要基礎。而且，在這一階段，學者們對社會養(yǎng)老服務體系各種養(yǎng)老方式進行了有益的探索，出現(xiàn)了很多有針對性和實用性的文獻報告。

（四）完善推進階段。近年來，社會養(yǎng)老服務體系中的政策支持和政府責任成為關注的重點。我國政府高度關注老齡問題和社會養(yǎng)老服務體系建設問題，并出臺了相應的指導意見：《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出“堅持家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結合，探索實行具有中國特色的、多種形式并存的養(yǎng)老模式”。《社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2011-2015）》等文件就鞏固家庭養(yǎng)老、促進社區(qū)居家養(yǎng)老和發(fā)展機構養(yǎng)老，以及三者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會共同關注做出了詳細具體的政策規(guī)定。

近年來，在政府的關心和支持下，社會養(yǎng)老服務體系在制度建設上取得了明顯進步：內(nèi)涵不斷豐富，框架基本形成；對家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老三種養(yǎng)老方式的功能給予了重新定位；在相關福利政策激勵下，社會力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)的積極性也在不斷增強。

二、社會養(yǎng)老服務方式存在的問題及原因分析

家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老是我國目前最主要的三種養(yǎng)老方式，而這三種養(yǎng)老方式各自的養(yǎng)老功能并沒有得到最大限度地發(fā)揮。我們將通過對家庭養(yǎng)老的內(nèi)外部環(huán)境的異化、社區(qū)居家養(yǎng)老基礎設施不健全以及機構養(yǎng)老發(fā)展空間匱乏三個視角進行解讀。

（一）家庭養(yǎng)老的內(nèi)外部環(huán)境異化。家庭養(yǎng)老一直是中國主要的養(yǎng)老方式，也是最為廣大民眾所接納的養(yǎng)老方式。然而，隨著社會的發(fā)展，家庭養(yǎng)老賴以生存的基礎發(fā)生改變。家庭結構的變遷導致家庭養(yǎng)老缺乏資金來源和人力資源。隨著強制性計劃生育政策的實施，年輕人工作生活壓力的加大，以及人們獨立意識的增強，小型家庭所取代傳統(tǒng)的大家庭已成為必然。老年人地位邊緣化導致家庭養(yǎng)老缺乏了制度約束和保障。繼續(xù)保持家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮，需要相應的政策支持及獎勵機制，我國在制度、政策和法律體系方面還存著很不完善的地方，使得有個別的家庭成員得以逃避法律上規(guī)定的對老年人的贍養(yǎng)義務，家庭養(yǎng)老成為負擔的代名詞，基礎性地位受到嚴峻挑戰(zhàn)。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老基礎性設施不健全

首先，由于我國的社區(qū)養(yǎng)老服務仍處在發(fā)展的早期階段，缺乏統(tǒng)一的標準服務，監(jiān)管等機制不到位，使得我國社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)不能健康發(fā)展。社區(qū)基礎設施匱乏。許多年代久遠的小區(qū)在設計時就沒有考慮到老年人的健身、娛樂問題，在這方面的建設完全是一片空白。無論在數(shù)量還是質(zhì)量上，社區(qū)養(yǎng)老服務和居民日益增長的養(yǎng)老需求之間不匹配，存在著較大的缺口；另外，社區(qū)居民的參與意識也不強。

其次，農(nóng)村社區(qū)，“是以行政村或中心村為一定范圍，以從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民為主體的同質(zhì)人口組成的社會生活共同體。”當前，我國農(nóng)村大多還是以自然村的形式分散分布，“低、小、散”的現(xiàn)象十分明顯，再加上很多青壯年勞力外出打工、村委會資金短缺等，增加了資源整合的難度；老年活動室和運動健身場地較為簡陋；導致社區(qū)居家養(yǎng)老在農(nóng)村缺乏運行的必要條件。

最后，社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展離不開政府的主導，就目前而言，社區(qū)所需資金的來源，基本上都依靠政府的投入。現(xiàn)實中，我們的社區(qū)居家養(yǎng)老存在著以下困難：一是資金投入不足；二是養(yǎng)老服務項目單一；三是社區(qū)居家養(yǎng)老服務人力資源不足，人員的專業(yè)化水平低；四是社會力量參與不夠。

（三）機構養(yǎng)老發(fā)展空間匱乏。機構養(yǎng)老模式在我國的發(fā)展的時間不長，只有幾十年，發(fā)育還很不完善，在很多方面或多或少仍存在著問題。目前我國的養(yǎng)老服務機構準入門檻較低，很多養(yǎng)老機構不具備提供較高質(zhì)量養(yǎng)老服務的能力。規(guī)模小，設備簡陋，投入少，服務水平不高，尚不能適應社會不同收入群體的不同養(yǎng)老需求。養(yǎng)老服務評估制度缺乏對民辦養(yǎng)老服務機構的扶持不到位對社區(qū)居家養(yǎng)老的示范和幫扶不夠。

三、完善我國社會養(yǎng)老服務方式的路徑選擇

作為一個特殊的社會群體，老年人有著不同于其他群體的特點，作為個體，每位老人的養(yǎng)老意愿，養(yǎng)老需求也千差萬別。因此，在建設社會養(yǎng)老服務體系，為老年人提供養(yǎng)老服務時，要切實從老年人的實際需求出發(fā)，根據(jù)他們不同的價值觀、對服務的需求程度、經(jīng)濟承受能力等設計豐富多樣的服務項目，為老人提供人際關懷、情感交流，進而滿足老年人對養(yǎng)老服務多樣化的需求，讓老年人可以根據(jù)實際需要選擇相應的服務。

（一）鞏固家庭養(yǎng)老資源。孝道文化要從娃娃抓起。孩子是祖國的未來，他們長大后都將面對父母的養(yǎng)老問題。從小就培養(yǎng)他們的家庭和敬老意識，加強對孩子們尊重老人、贍養(yǎng)老人方面的教育；我國涉及贍養(yǎng)老人的具體法律和執(zhí)行規(guī)定還不完善，在執(zhí)行中操作性不強。首先，我國應該立法，對家庭和子女在照顧老人方面的責任和義務、違法的懲罰等作出具體的操作性強的規(guī)定。其次，加大相關法律的宣傳，讓每一條法律規(guī)范都深入人心，讓每一位公民都了解自己的權利和義務。再次，加大執(zhí)法力度，對那些不贍養(yǎng)老人或者虐待老人的違法行為進行嚴懲，對模范贍養(yǎng)老人的家庭進行物質(zhì)和精神上的獎勵等。

（二）積極支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務

第一，積極推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務組織的發(fā)展。按照政府職能轉變的原則，分離政府，企業(yè)的職能。引進市場的機制，通過提供優(yōu)惠政策等，由市場按照市場規(guī)律去興辦社區(qū)養(yǎng)老服務組織。當然在此過程中，政府要積極規(guī)范各類居家養(yǎng)老服務機構的管理，制定管理標準，鼓勵社區(qū)養(yǎng)老服務機構走連鎖化、統(tǒng)一化的經(jīng)營模式。

第二，拓寬籌集養(yǎng)老基金的渠道。首先，政府應適度加大對社區(qū)養(yǎng)老的資金投入，加強基礎設施建設，為養(yǎng)老事業(yè)提供服務；其次，要繼續(xù)擴大宣傳，鼓勵社會各界積極關注養(yǎng)老問題，鼓勵社會團體，企事業(yè)單位和個人捐款捐物，或直接投身養(yǎng)老服務事業(yè)，向養(yǎng)老服務部門提供免費服務；再次，可以根據(jù)老年人不同的經(jīng)濟承受能力，制定服務標準，為客戶提供有償服務。

第三，加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作人員隊伍建設。目前，居家養(yǎng)老服務隊伍主要由城市下崗人員和農(nóng)村勞動力組成，這個隊伍還存在著專業(yè)素質(zhì)不高，服務質(zhì)量參差不齊等缺點。因此，為提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務的質(zhì)量，就必須根據(jù)對工作人員不同的服務項目需求來進行專業(yè)知識和技能的培訓。首先要從觀念上改進和提升服務隊伍的整體素質(zhì)。同時，建立對服務人員的技術等級認證和職業(yè)資格制度，通過和各類培訓機構、鑒定機構的協(xié)調(diào)，鼓勵從業(yè)人員參與職業(yè)技能培訓，取得相應的等級證書，從而促進服務隊伍專業(yè)素質(zhì)和服務質(zhì)量的提升。

（三）加快機構養(yǎng)老改革步伐

第一，加強政府支持力度。全面提高機構養(yǎng)老服務的質(zhì)量。政府對養(yǎng)老機構的支持，主要從以下幾個方面展開：一是有關部門應盡快引入和制定與機構養(yǎng)老行業(yè)有關的法律、法規(guī)，實現(xiàn)對養(yǎng)老機構的規(guī)范管理；二是對于民辦養(yǎng)老機構給予相應的獎勵措施，對民辦機構的服務開展和經(jīng)營狀況給予適當?shù)难a貼；三是對養(yǎng)老機構實施統(tǒng)籌管理。盡快根據(jù)養(yǎng)老機構的性質(zhì)進行合理劃分，制定相應的管理制度，統(tǒng)籌管理就十分的必要。

第二，規(guī)范機構養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展。首先，建立起機構養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會，具體負責制定機構養(yǎng)老行業(yè)的服務標準、等級評判標準等，并負責指導、監(jiān)管和評估，使機構養(yǎng)老行業(yè)實現(xiàn)自律；其次，規(guī)范收費標準，在提升養(yǎng)老機構服務質(zhì)量的同時，嚴格把關養(yǎng)老機構行業(yè)的收費標準，通過給養(yǎng)老機構發(fā)放補貼等方式，避免因費用過高，加重老年人及其家庭的經(jīng)濟壓力。

第三，與社會公益性團體、單位等積極配合，共同發(fā)展養(yǎng)老機構事業(yè)。養(yǎng)老機構的發(fā)展需要全社會，特別是社會的公益團體的參與。各地的社會公益團體和單位會定期去養(yǎng)老院獻愛心，通過開展逢年過節(jié)獻愛心、老年才藝大賽、文藝表演等活動，給老年人帶來溫暖，愉悅身心，提高他們的精神生活質(zhì)量。

四、結論

在構建社會養(yǎng)老服務體系的時候，我們必須認識到任何一種養(yǎng)老模式都不可能完全解決養(yǎng)老問題。這是因為老年人對養(yǎng)老服務的需求是不同的，他們個人和家庭的經(jīng)濟承受能力也不同，而各地由于經(jīng)濟發(fā)展水平限制，財政實力也存在差異。想解決好養(yǎng)老這一社會問題，單靠家庭、社會或是政府之力都是難以完成的。需要家庭、政府和社會共同承擔起責任，由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的相互關系，實現(xiàn)三者的相互協(xié)作。此外，由于我國社會發(fā)展水平、觀念束縛等多種不利因素的影響，社會養(yǎng)老服務體系建設必須走循序漸進的道路，我們要有信心，相信在政府和社會的共同努力下，我國的社會養(yǎng)老服務體系終將日臻完善，真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

［1］民政部長李立國：2015年60歲以上老人將達2.16億［EB/OL］.http：//finance.jrj.com.cn/2011/02/2813059310617.shtml.

［2］李芬.人口老齡化背景下城市社區(qū)居家養(yǎng)老研究——以長沙市天心區(qū)為例［D］.湖南師范大學，2009.

［3］張乃仁.社會化養(yǎng)老服務體系建設研究綜述［J］.南陽師范學院學報（社會科學版），2013.4.

［4］楊卓聳.淺析農(nóng)村社區(qū)建設中的問題與對策.中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)［EB/OL］.http：//dangjian.people.com.cn/GB/16773059.html.2011.12.31.