棕地再開發的調查與分析

楊少榮，楊 君，張少波，王凌峰，劉迪昊，鄭勝云，王曉石，余璐瑤，傅帝文

（湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

棕地是因已存在或潛在的有害物質、污染物，而影響其擴展、再開發利用的不動產[1]。從用地性質上看，棕地以工業用地居多，有已經廢棄的，也有在用的舊工業區[2]，規模不固定，但與其他用地的區別是存在一定程度的污染或環境問題。棕地不僅包括舊工業區，還包括舊商業區、廢棄地、港口、碼頭和機場等建設過程中所遺留下來的已不再用的設備、建筑、工廠或整個地區。

棕地經過治理以后，可以被開發成各種用地，如零售商業區、住宅區、輕型無污染工業區、辦公區、交通樞紐站、公園、廣場、展覽館、學校等[3]。棕地再開發有助于緩解日益突出的人地矛盾，是建設“兩型社會”的有效途徑之一。近年來，隨著城鎮化建設速度的加快，城市急需進行產業結構調整，多數以制造業為主的城市正面臨著用地功能置換、土地再開發的困境。同時，大量農村人口轉移至城鎮，導致城鎮土地需求量迅速增加。因此，城區土地的再開發和“退二進三”（指在產業結構調整中，縮小第二產業，發展第三產業）已迫在眉睫。

城市棕地再開發可實現城市用地的重復利用，減少城市建設中對“綠地”的直接開發，減緩城市的擴張，節約土地資源[4]。綜合分析棕地再開發的成本和效益，可為再開發中土地價格的評估提供參考，有利于美化環境、緩解人地矛盾，達到土地循環使用的目的。同時，還可刺激經濟增長，對城市經濟的可持續發展意義重大[5]。通過對湖南、浙江、湖北、河北和內蒙古5省（區）棕地情況的調查，了解其具體情況及附近居民的意愿，進行棕地再改造效益分析和可行性評估，由此提出對案例改造再利用的初步建議。

1 調查對象及方法

1.1 調查內容

1.1.1 社會經濟調查 收集了相關研究著作、論文以及案例地的城市規劃與土地管理的政策法規，調查了案例地附近的人口與就業狀況、經濟收入與來源、居民生活方式、居住條件和產業布局等，以期為研究提供理論來源和現實依據。

1.1.2 棕地調查 通過實地調查，了解調查地棕地的基本情況，例如棕地的面積、污染情況、形成原因以及周邊的土地價格和土地利用現狀等。同時，對棕地再開發的利用方式、改造措施、費用承擔者、幫扶措施、參與方等進行問卷調查。問卷發放對象為當地居民、機關、政府部門等相關人員。調查地點有河北省邯鄲市涉縣井店鎮廢棄工業區，湖南省岳陽市平江縣黃金洞礦區、婁底市冷水江市錫礦山礦區，湖北省荊州市監利縣廢棄糧油廠棕地、恩施市建始縣，浙江省寧波市象山縣澤平塑料廠、紹興市紹興縣孫端鎮村頭村西、紹興縣皇甫糧庫、金華市婺城區蔣堂鎮廢棄加油站等。問卷發放及收回情況見表1。

表1 問卷發放與收回情況Table 1 Questionnaires distributed and recovery situations

2 調查結果與分析

2.1 公眾意愿

有研究表明，公眾參與對棕地的再開發有積極的促進作用。調查顯示，有3/4的公眾愿意參與到棕地再開發的實踐中來，公眾（尤其是棕地周圍的居民）最希望棕地被開發成文化與娛樂場所或社區公共設施，其次才是住宅區。大多數居民對棕地不是很了解（63.73%的居民不了解棕地再開發項目），如果要在充分利用土地的同時又符合民意，那就需要普及棕地再開發的相關知識，并在再利用過程中多收集民眾意見。

由圖1可知，公眾認可的排前四位的棕地再利用類型分別為公共管理與服務、交通運輸、商業服務和住宅。調查發現，大部分居民表示在棕地再開發過程中應盡量避免占用耕地；同時，他們還希望通過再開發利用，能有效控制和治理環境污染問題。

圖1 棕地再開發的最佳用地類型Fig.1 The optimum land use types of brown fields redevelopment

2.2 參與方職責

棕地再開發過程復雜，成本高，技術難度大，因此參與棕地再開發項目的利益相關者必須協同合作，才能保證再開發項目平穩順利地進行。郝清[6]將棕地的利益相關者分為：（1）主要社會利益相關者，包括政府、開發商、土地所有者和使用者；（2）次要社會利益相關者，包括媒體、評論家和競爭對手；（3）主要非社會利益相關者，包括自然環境和非人類物種；（4）次要非社會利益相關者，包括環境壓力團體和動物利益壓力集團。

從圖2中看出，調查地點的棕地再開發項目主要由地方政府、再開發單位或個人、研究機構和非盈利性組織以及社區和居民等參與。從項目分工來看，各參與方的角色和職責如下。

圖2 棕地再開發的參與方Fig.2 The participants of brown fields redevelopment

地方政府是棕地再開發的主導者。棕地再開發對土地合理利用、城市規劃、財政稅收等有著重要意義，政府應擔當再開發項目的發起人，向社會公開招標，并提供相關的政策優惠和適當補貼。在項目實施中，地方政府要協調各方面的利益，本著公正的原則進行監督。

再開發單位或個人是棕地再開發的實施者。棕地再開發的費用主要由開發者承擔，對既有污染要及時治理；對遺留廠房、設備可以通過法律途徑實現繼承，以降低整體成本。開發者需對整個再開發過程負責，全程參與，同時也將擁有開發后利益的優先享有權。

研究機構和非盈利性組織為棕地再開發提供技術保障。棕地再開發的技術難度較大，單位或個人無法獨自解決，需要借助研究機構的技術力量；非盈利性組織作為公益組織，可在再開發的過程中提供一些建議，幫助解決遺留土地的污染問題，同時監督再開發過程，避免二次污染。

社區和居民是棕地再開發的基礎。棕地再開發的本質是服務于民，因此在開發過程中要切實關注當地居民的意見，考慮他們的利益。同時，再開發過程的勞動力可以當地居民為主，這樣既可降低項目成本又可增加居民收入。再開發完成后，當地居民將有更多地就業機會，反過來公共設施的維護也要依賴當地居民。

2.3 幫扶措施

歐美國家開展棕地治理的時間較早，已建立了比較完善的體系。他們通過政府扶持、資金注入、稅費減免、交通引導、保險保障等途徑大力支持和引導棕地開發，這些經驗值得我國借鑒和學習。目前，由于我國的棕地再開發體系不完善，有關法律法規、評估標準還不成熟，同時也沒有相關或專門的部門進行主管，因此幫扶措施還不健全。

由圖3可知，59.80%的人認為在棕地再開發過程中政策支持最重要。地方政府做好合理規劃或出臺相關優惠政策，將會吸引開發商的投資，從而解決棕地再開發的資金問題；而37.25%的人認為應該加大稅收優惠，對廢棄的或有污染的土地進行重新再利用前期投入大，效益回收慢，將嚴重影響開發商的投資積極性，因此在棕地再利用時可適當減免相關稅收，減輕開發商的負擔，提高他們的投資積極性；還有33.82%的人認為銀行應對棕地再開發項目放低貸款門檻或適當降低貸款利率，從而減輕開發商的負擔，讓他們有更多的資金用于項目周轉，更加放心投入到棕地改造的項目中去；另有28.43%的人認為科研單位提供技術支持也是一種幫扶措施，因為棕地再次開發是一個復雜的過程，開發商只是一個投資者，大多不了解土地修復、污染治理等技術，因此要有一個懂技術的團隊為其提供技術指導。

圖3 棕地改造的幫扶措施Fig.3 Assistance measures of brown field transformation

結合我國國情來看，在較長時間內棕地再開發項目要以政府為主導，以稅收和銀行貸款門檻為調控手段，以科研單位為技術支撐，才能全面促進項目的執行。

3 河北省涉縣井店鎮廢棄工業區再開發案例分析

3.1 井店鎮廢棄工業區的基本情況

該文選取具有棕地代表性的河北省涉縣井店鎮廢棄工業區作為案例進行分析討論。井店鎮廢棄工業區面積約12 000 m2，緊接下莊村、四街村及更樂鎮，土地所有權為附近村莊集體所有；交通區位毗鄰河北省202省道，距309國道約2 km，距井店火車站0.5 km。當地以砂質土壤為主，地形平緩，植被覆蓋率較低，多為雜生灌木。該地之前為工業用地，有小型煉鐵廠、選礦廠和石灰廠等工廠，但大多數工廠已搬遷，現存廢棄的工廠廠房、高爐設備及空地。該區域能源以煤炭和電力為主，因靠近邯長線鐵路與龍山電廠，能源供給相對穩定。

實地考察和訪談發現，當地居民生產和就業空間受限，收入來源單一，主要以農業為主，人均年收入不足6 000元，工業化和城市化程度較低。附近大多數居民的文化程度為初中及以下，綜合素質不高。大部分居 民對于棕地再開發缺乏認知，但對棕地規劃再開發較為支持。

3.2 棕地再開發的原則

棕地再開發的原則：（1）項目規劃要具戰略性和前瞻性；（2）要以經濟效益、社會效益和生態效益的全面發展為目的；（3）開發方案既要對具體的棕地改造有實用價值，又要對宏觀棕地改造有參考價值。

3.3 棕地改造措施

井店鎮廢棄工業區以砂質土壤為主，殘留污染物較多，尤其是石灰廠、選礦廠等的長期經營使得土壤中雜質較多，各種礦石小塊、石灰、焦炭等給棕地土壤的改造帶來較大的困難。項目以工程措施為主，對原有土層進行挖方，重新填土。另外，該地區的漳河支流——東河長期受工業廢水的污染，水質較差。針對這一情況，項目首先徹查周邊的污染源，從源頭杜絕污染，同時加強河底淤泥清理，保持河道暢通。

當地政府在完善棕地改造立法制度的基礎上，加強監察、審核、管理的力度，并聯合相關部門制定環境綜合整治方案，加快當地環境與生態的恢復；使用稅收、補貼、貸款、擔保、市場許可等財政手段，在政府改造的同時，積極鼓勵社會、私人的加入，并給予相關的激勵措施；在技術方面，針對不同類型的棕地采取資源保護等綜合治理手段，以提高土地的綜合利用價值，加快其自我修復效率；此外，還加強了社會監督和輿論宣傳力度，利用媒體向社會宣傳相關法律法規、棕地方面知識，使公眾對其有深入的了解，依靠政府、社會、輿論3股力量減少棕地數量。

3.4 棕地再開發建議

棕地可以被改造成各種用途的用地，在歐美等國已有各種成功的案例，例如把棕地開發為零售商業區、住宅區、輕型無污染工業區、辦公區、交通樞紐站、公園、廣場、展覽館、學校等。棕地利用需要考慮的因素有很多，比如自身的條件、附近居民的意見、投資者、政府政策等，這些都會影響棕地的再次利用。調查顯示，井店鎮廢棄工業區附近的居民希望能將該地改造為商業服務用地和交通運輸用地。井店鎮廢棄工業區基本呈方形，交通用地只占很小一部分，其余大部分可用作商業服務用地。而距該棕地500 m的井店火車站正在整修，完成后將升級為當地主要貨運中心，將會帶來大量的貨運量，而附近配套設施還未修建。因此，要提早規劃，把握時機，將該棕地再開發為以物流和貨物儲藏為主的貨運樞紐。

首先，合理利用該地的交通區位優勢。在當地開發區的實際整體規劃中，將形成以邯長線鐵路為主干，國道、省道、鄉村道路等多級公路為輔的交通網絡。開發者要統籌全局，提早規劃區域內部的交通線路，修建房屋時注意避開可能的道路，達到與外部道路的完全對接。

其次，確保區域內部的空間邏輯清晰。該地區的再開發目標為以貨運站、倉庫等物流和倉儲設施為主，因此停車場、加油站等輔助設施，以及公園、商場等生活服務設施應配套修建，規劃時應注意各類型設施的主次地位，達到相互促進、相互補充的目的。

第三，平衡經濟建設和生態建設的協調發展。棕地再開發項目本身應以修復生態環境為重要目的，再開發后更要注重生態建設[7-8]，可將公園打造為生態園區，運用植物設計，引進符合當地氣候條件并對環境有凈化作用的植物。在道路兩旁廣泛種植樹木，形成綠色走廊。

[1]朱煜明，蘇海棠，郭 鵬.中外棕地治理與再開發政策、法規的比較研究[J].環境保護科學，2009，35（3）：40-43.

[2]牛慧恩.美國對“棕地”的更新改造與再開發[J].國外城市規劃，2001，（2）：26-30.

[3]薛春璐，周 偉，鄭新奇.國外棕地治理與再開發政策對我國棕地利用的啟示[J].資源與產業，2012，14（3）：141-146.

[4]萬里霜.棕地改造的風險、收益及財務措施研究[J].中國流通經濟，2009，（3）：68-70.

[5]潘慶華.淺談城市棕地利用[J].四川建筑，2009，（1）：93-95.

[6]郝 清.歐美國家棕地開發策略研究[J].山西建筑，2010，36（12）：21-22.

[7]金 萍.冷水江市農村閑置土地利用研究[D].長沙：湖南農業大學碩士學位論文，2011.

[8]張 華，郭 鵬，王麗琴.“棕地”現象及其治理對策[J].環境保護科學，2008，34（4）：48-50.