我國社區教育籌資困境分析及其路徑選擇

李佳萍+李天鷹

[摘要] 社區教育在實踐中的經費不足問題，已經成為開展此類工作的現實難題之一。這主要表現在政府財政性投入的總量不足、各地區政府投入的差異顯著、經費來源的渠道較為單一等方面。為破解該問題，我們應選擇切實可行的多元化籌資路徑，具體可從以下四個方面著手：其一，增強社會各界對社區教育的認同感；其二，優化經費籌措的制度環境；其三，強化政府的投入責任；其四，加強社區教育自身的籌資能力。

[關鍵詞] 社區教育；教育經費；政府投入；多元化籌資渠道

[中圖分類號] G77[文獻標識碼] A[文章編號] 10022007（2014）03010606

[收稿日期] 2014-01-06

[作者簡介] 1.李佳萍，女，東北師范大學教育學部教育經濟與管理系博士研究生，研究方向為教育行政、終身教育；2.李天鷹，女，東北師范大學教育學部教授、博士生導師，研究方向為教育行政、學校管理。（長春130024）

社區教育，是指在一定的地域范圍內，以社區為主體，根據本社區經濟社會的發展和各類成員的需求，利用社區內各級各類教育機構和各種教育資源，有計劃、有組織、有目的地面向社區內的全體成員開展的各種教育活動，旨在提高人們的知識和技能，影響人們的思想品德，提高社區全體成員的整體素質和生活質量。[1]（13） 近年來，作為綜合了“終身教育的全程性”和“全民教育的普遍性”兩個維度的社區教育受到世界各國的重視，同時也成為我國建設學習型社會環境下終身教育體系的重要組成部分。但客觀地講，目前我國社區教育發展的腳步仍很緩慢，而究其原因，在于大部分地區因經費不足使得該工作難以正常開展。

一、我國社區教育籌資存在的問題

自2000年開展社區教育實驗工作以來，我國逐漸摸索出了一套社區教育經費投入的基本模式，并于2004年確定了采取“政府撥一點，社會籌一點，單位出一點，個人拿一點”的辦法，建立了以政府投入為主，多渠道投入的社區教育經費保障機制。但在具體實踐的過程中，資金缺口較大的問題卻仍然是困擾社區教育進一步發展的重要因素。

（一）政府財政性投入總量不足

社區教育經費的主要來源是國家教育經費的投入，該投入狀況直接影響社區教育獲得的政府財政支持力度。當前，我國社區教育的政府投入受到國家教育經費總投入的限制，并主要表現在以下兩個方面：

首先是國家教育經費總體投入不夠充足。財政性教育經費占GDP的比例大小一直被認為是衡量一國政府為教育發展所做財政貢獻多少的標準，也是政府對教育重視程度的反映。近二十年來，國際教育財政性投入占GDP 的比例平均為5.1%，多數國家財政性教育經費占GDP的比例穩定在5%左右， 有的發達國家已經達到了5.6%，而發展中國家也普遍高于4%。但我國教育經費占GDP的比例多年來一直處于一個較低的水平，即使2012年達到了4.28%，也仍與國際教育投入以及發達國家的投入存在較大差距。

其次是國家教育財政投入的結構不合理。一方面，教育財政投入在各級教育配置中的結構不合理。在以教育級別劃分的教育投入結構中，社區教育被歸類為“其他教育機構”。該類的投入比重與義務教育和高等教育的差距較大，僅占5%左右，而社區教育投入更是僅占這5%的比例中的一小部分。社區教育的服務對象是全體民眾，龐大的受教育群體與低比例的經費投入矛盾突出。另一方面，教育財政投入用途分配結構不科學。我國教育公共財政投入用途主要有兩個方面：基本建設費和教育事業費。其中，教育事業費包括人員方面的經費和公用經費。目前，我國針對社區教育的投入主要用于基本建設支出、商品和服務支出、專項項目支出等，但絕大多數地區政府并沒有設立用于人員工資福利等方面的專項經費。

（二）各地區政府投入差異顯著

政府投入是社區教育實驗區獲得的最穩定的經費來源，但受地區限制，各地區存在很大差異。

一是經費投入水平有差距。我國于2004年頒布的政策文件規定了政府投入社區教育專項經費的標準，即“國家和省級社區教育實驗區應努力按照社區常住人口人均不少于 1 元的標準，落實社區教育經費。經濟發達地區，要在此基礎上進一步增加社區教育的經費投入。” 到了2010 年 8 月 ，在教育部出臺《社區教育示范區評估標準（ 試行） 》中又進一步要求區（ 縣、市） 財政按常住人口每年人均不低于 2元標準設立社區教育專項培訓經費，并落實到位。”應該說，政策中關于社區教育經費各級政府投入的規定，在國家級的社區教育實驗區都已經得到貫徹落實，然而具體來看，在各實驗區之間，尤其是實驗區與示范區之間的經費投入差異極大。[2]（102～105）一些實驗區只是剛剛達到教育部相關文件的要求，將社區教育列入了地方財政專項預算，按人均不少于 1 元的標準進行落實；而另外一些示范區不但早已將社區教育撥款列入了地方的財政預算，而且大多數地區人均都已達5 元或者更高。例如，成都成華區的人均社區教育經費在2013年就已經達到了12.98元。

二是各地經費增長速度和幅度不一。有些地區多年來一直按教育部相關文件要求落實經費，從未主動增加社區教育的經費投入；有些地區經費比起往年有所提高，但年增長速度很緩慢；也有些地區經費增長率呈現出逐年提高的態勢，且人均水平遠遠高于教育部對社區教育示范區的要求。

三是各區基層（街道）經費劃撥存在差距。無論是實驗區還是示范區基層的經費都嚴重缺乏，同時存在著同一城區內經費分配不平衡的現象。比如，示范街道可能人口少但人均標準高，但絕大部分街道居委會的經費則捉襟見肘。

總之，社區教育經費投入在同一城區之內的實驗區之間的差異都很顯著，在全國范圍內就更不平衡了。一些經濟欠發達地區至今還未將社區教育資金列入地方財政預算，僅從基礎教育的經費中挪出一小部分使用；還有一些地區社區教育推廣經費基本為零。總體來看，受經濟發展狀況、政策導向因素的制約，我國社區教育經費投入呈現出東部、中部、西部三個梯次，實驗區與非實驗區、城市和農村兩極分化的現象，因此，社區教育的發展也呈現出“冰火兩重天”的狀況。

（三）經費來源的渠道較為單一

從世界范圍看，各國社區教育大都通過三種渠道進行籌資：政府、社會和個人。我國相關政策文件中也早已出臺了“社區內各類企業要認真落實關于職工工資總額1.5%-2.5%用于職工培訓的規定，積極開展在職人員培訓”，要多渠道籌集經費。但事實上社區教育籌資渠道仍然比較單一，尚未形成多元渠道的籌資格局。就全國來說，對于社區教育薄弱的區縣，政府投入往往是唯一的經費來源；即使社區教育發達的區縣，社會籌資狀況也不盡理想，雖然很多經濟發達的社區在嘗試采用多種籌資渠道，但在籌資實踐中卻困難重重，愿意注資社區教育的企業寥寥無幾，與社區教育有合作愿望的單位少之又少，對社區教育感興趣并愿意提供贊助的個人更是難覓其蹤。因此，社會籌資收效甚微。社會捐贈、收費性培訓等經費來源在總來源中只占了很小的比例，從企業職工培訓專項資金中獲得的經費也不多。我國學者張丹海等人通過調查就曾指出：“某一中心城區，在2006年，區級財政撥款占了總經費的80%左右，而社會捐資、企業投資占11%，學員的學費收入僅為9%，社會捐贈等基本不存在。”[3]（160～161）時至今日，這種經費投入分割比例也未有改善，絕大多數地區社教經費仍然只依賴于政府投入。隨著社區教育規模的不斷擴大，政府的負擔日益加重，經費在未來必將嚴重不足，這必將制約社區教育的進一步發展。由此可見，社區教育經費來源的渠道單一化、籌資渠道不通暢的問題亟待解決。

二、我國社區教育籌資困難的原因分析（一）社區教育觀念薄弱

在我國人口老齡化、新型城鎮化不斷發展的背景下，社區居民的教育需求越來越旺盛。為全體民眾服務的社區教育在推進社會文明的進程中，尤其是在豐富老年人的閑暇生活、促進農村居民的市民化等方面都發揮了積極作用，是一項重要的民生工程。然而，由于我國社區教育起步較晚，目前對于社區教育的關注度還只是停留在少數理論研究者和一線工作者的層面，社區教育沒能得到應有的重視。無論是領導，還是廣大群眾，都對社區教育的功能及地位認識不到位。

政府部門對社區教育功能的認知度不夠直接影響了政府的財政支持力度。很多城區的相關領導在觀念上不自覺地將社區教育看作是“邊緣教育”，認為為居民提供教育只是社區服務中很小的一個方面，對社會整體建設不會起到重要的作用，以至于沒有把社區教育真正提到議事日程上來，也未將社區教育經費納入編制預算中。因此，一些城區就出現了當經濟財力有限時，社區教育經費被隨意壓縮；或者壓根沒有設立社區教育專項經費，只是在需要的時候從義務教育經費中割出一小塊拿來使用的情況。由此可見，全民學習以及終身教育理念沒能在各級領導的思想中真正建立起來是導致社區教育經費總量不足以及各地區經費不平衡的重要因素。

另外，社會公眾對社區教育的熟悉度、認同度不高也給社區教育經費籌措帶來了一些困難。社區教育自2000年開始進行實驗推廣，時間并不長，還沒能實現全民覆蓋，受益人群十分有限，因此廣大民眾還沒有真正了解它的本質，理解它的內涵，認識到它的作用。這使得在大部分地區，雖然社區教育機構已經成立，但由于社區居民對社區教育的功能缺乏認識，多數居民并沒考慮通過社區教育的途徑來實現自我提升和就業，仍只是停留在被動學習的階段。正是由于社區內企業、單位、個人主動參與社區教育的積極性不高，社區教育的推廣受限，以至于制約了其影響力的迅速擴大，從而直接削弱了社區教育對社會投資者和捐贈者的吸引力。

（二）經費保障制度缺失

所謂社區教育經費保障制度，就是指對我國社區教育經費的籌措、劃撥、分配、使用、監管等進行一系列規定的法律法規、政策及制度的總稱，它主要通過國家強制力來規范社區教育經費的投入與使用。

當前我國社區教育經費保障制度尚不健全，尤其缺乏應有的法律保障。雖然我國社區教育發展已近三十年，但至今仍沒有一部國家層面的法律或法規來賦予其相應的社會地位，而僅有的幾部相關地方條例，其本身又并不完善，條文模糊，可操作性不強，以至于在社區教育實施過程中很難做到依法執教。因此，雖然有關政府的一些文件中規定了社區教育的地位與作用、強調了各級政府在經費保障中的責任、提出了經費投入與使用的原則和辦法，但由于缺少社區教育的專項法律，這些細則并不能被落實到位。

此外，經費籌措管理制度還不夠完善，具體表現在籌措、劃撥、分配、使用等方面約束力不夠、規范性不強，比如前文提到了在經費預算方面、財政轉移支付方面、捐贈環境方面都應該制定相關制度以使其規范化。所以說，只有制度健全，才能穩定有序地開展社區教育的經費籌措工作。

（三）經費投入主體的重心過低

2004年，我國教育部在文件中首次對社區教育經費投入做出規定，要求各地區應當保證有一定的社區教育經費，并將其列入到經常性財政開支中去；2010 年 8 月 ，《社區教育示范區評估標準（ 試行） 》的出臺，再次明確了政府投入責任，要求區（縣、市）財政設立社區教育專項培訓經費，并落實到位。由此，以區（縣、市）作為財政投入主體的經費投入體制基本形成。

一方面，以“區（縣）為主”的財政投入體制是社區教育起步發展的重要保障；另一方面，它必然會加劇社區教育發展的不平衡性。受區域經濟梯次發展政策、城鄉二元結構體制等因素的影響，區際、縣際、城鄉間經濟發展水平和財政水平的差異較大，以“區（縣）為主”的財政投入體制給一些經濟發達地區的社區教育注入了勃勃生機，卻也使中、西部不發達地區的社區教育舉步維艱。社區教育需要大量經費的支撐來保證全體居民能在人生的各個年齡階段在所屬的社區環境中都享有學習的機會，而由財政能力最薄弱的（區）縣級政府來負擔這些經費顯然壓力過大，對于欠發達或者貧困地區來說更是不堪重負。因此，適當地將經費投入主體的重心上移，分類實施社區教育經費的分擔機制，這對社區教育的協調發展有著重要意義。

（四）自身多元化籌資的能力不足

影響我國社區教育多渠道籌資體系形成的癥結在于社區教育自身多元化籌資的能力不足，具體表現在以下幾個方面：

一是從業人員對多渠道籌資重要性的認識不夠。我國社區教育籌資的相關政策當中對實行的籌資辦法的描述過于模糊，對于“政府撥一點，社會籌一點，單位出一點，個人拿一點”當中的“一點”并沒有明確的標準，致使相關領導對社會籌資未能充分重視起來，因此在政府撥款仍能夠滿足正常開支時，其對于積極探索多元化籌資方式的內在動力就不足。

二是社區教育“非營利”特性削弱了籌資吸引力。我國《教育法》第二十五條規定：“任何組織及個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。由此可知，社區教育不同于以營利為目的的組織，它具有非營利性。這種非營利性直接影響到投資者的利益，而當投資者的尋利性難以得到滿足時，其對社區教育就很難提供持續的經費支持。

三是落后的財務管理水平難以確保籌資活動順利開展。目前，社區教育并沒有專門的機構和人員來進行籌資工作，也沒有制定合理的財務制度、監督制度等。其內部機制不完善，使得財務管理從預算到使用的專業化、規范化、科學化的水平都不夠高，從而導致投資者對社區教育在經費管理和使用上的信度降低，嚴重影響籌資進程。

四是自身發展能力不足，影響了社區教育事業品牌形象的樹立。目前，我國捐贈的社會環境的現實是，為教育捐贈的企業組織和公民個人往往更傾向于捐贈知名度大的名牌公立高校，以獲取更大的社會效益。品牌形象好，公信力高，才能吸引更多的捐贈者。而當前的社區教育辦學層次較低，師資力量匱乏，發展處于較低階段。發展水平不高、能力不足，社會影響力不大，以至于難以得到社會、企業、個人、海外人員等捐贈者的認可，其籌資也就必然會受阻。另外，由于自身創新能力不足，使得社區教育所能出售的智力成果不多，從而獲得的銷售和服務收入也很有限。[4]（28～31）

三、我國社區教育多元化籌資路徑探析

（一）增強社會各界對社區教育的認同感

首先，社區教育要想得到大力發展，就必須加強政府投入的主渠道作用，具體來說，就是必須得到各地教育主管部門及黨政領導的充分重視。只有相關部門及領導充分了解了大教育體系和全民終身教育的思想，明確了社區教育在構建學習型社會、和諧社會中的關鍵作用，才能在政策乃至行動上真正關注到社區教育，并將其納入該地區的社會發展規劃中來， 從而增大財政投入力度并保證政府財政預算落實到位。解決領導的認識問題，需要從兩個層面做出努力：一是要對主管部門領導進行社區教育體系相關培訓，使其了解社區教育的本質、功能、作用，尤其是在新形勢下的任務、內涵等，并通過了解推行社區教育的重要性，意識到經費投入的必要性。二是要通過領導及其家人所在社區向其提供教育文化服務，使其以普通民眾的身份真正參與到社區教育中來，享受到學習機會，觀察到居民旺盛的學習需求，使其在思想上和行動上都能夠轉變至真正重視社區教育的程度。

其次，社區教育要想得到大力發展，就必須要提升其知名度，因為只有影響力達到一定水平才能具備更多的籌資空間。因此，向公眾加大宣傳社區教育的力度十分必要。目前，社區教育對人們的學習生活可能帶來的影響還并未被所有人認識到，而居民只有對社區教育有清晰的認識，才能產生迫切的需求與強勁的動力，才能使社區教育發揮更大的作用。為此，我們可以利用報紙、電視、電臺、網絡等媒體，采取群眾喜聞樂見的形式，比如通過專家筆談、教育成果展示、文藝競技等形式，加大對社區教育的宣傳和解讀力度。

（二）優化社區教育經費籌措的制度環境

首先，應加強社區教育經費的立法保障。國際經驗表明，社區教育發展完善的成功經驗之一就是通過立法來保障社區教育的經費來源。比如，日本早在1949年至1951年就完成了“社會教育三法”的制定，美國則于1972年頒布了《終身教育法》，韓國也于1982年頒布了《社會教育法》（1996年修訂為《終身學習法》），各國出臺的法律保障了社區教育的有序開展。我國社區教育發展30年來，至今沒有得到立法保障，這使得社區教育的經費投入長期處于無法可依、無章可循的狀態之中。為了解決經費管理人為因素大、經費來源不穩定、使用不規范等諸多問題，加快相關法律法規建設是十分必要的。同時，還應通過立法來明確社區教育的地位、社區教育服務產品的性質、政府財政投入的責任、各級各類主體在教育投資法律體系中的權利與義務，規范經費撥款方式，確定經費來源、分配及使用準則，確定財政撥款的標準、財政撥款逐年增長比例、各級政府經費分擔比例以及社區教育教師工資標準等。此外，還應制定相關規定來規范監管程序，對經費使用情況進行監督，并對責任主體的不作為或作為不力者進行法律追究。

其次，要建立并完善經費籌措的管理制度。一是健全社區教育的投入預算制度。推行以區為本的預算方式，賦予基層較大的預算自主權并強化社區預算問責。科學立項并進行預算，規范項目申報程序，建立項目庫并根據項目的輕重緩急對其進行統籌安排和撥款。另外，人員工資福利應進行單獨預算，設立專項經費。二是完善教育投入的轉移支付制度。這是一種遵循橫向公平為主和適度差別的原則而對經濟欠發達地區教育資金缺口進行補償的機制，它能夠有效地緩解發達地區與欠發達地區社區教育投入的差異，實現社區教育的均衡發展。因此，應積極建立規范的財政專項轉移支付制度，明確各級政府在缺口上的彌補責任，并逐步加大轉移支付的力度。三是改革捐贈制度。國外教育資金來源很重要的一部分就是捐贈，但這種情況在我國卻并不理想，其中重要的原因即捐贈制度尚不完善。對于捐贈者來說，捐贈行為的收益程度及捐贈指向均不明確，造成捐贈行為的動力不足。目前，我國法律雖然已經規定捐贈者個人或企業可以獲得政府給予的、對于其所得稅按一定比例減免的優惠待遇，但仍缺乏明確的條文和具體的實施細則，而且由于財稅部門的一些限定性解釋，使得相關法律執行起來相當困難。而要破解這一難題，除了通過立法，還應健全激勵機制來吸引捐贈者和投資者的注意。四是建立監督制度。實行經費全程“陽光”制，即從撥付到使用全程公開接受上級政府和社會的監督，設立項目經費收支明細賬，并定期將其上傳至網絡進行公開、公示。

（三）強化社區教育經費的政府投入責任

首先，應加大政府投入力度。經費是社區教育生存發展的基礎，社區教育的可持續健康發展需要不斷遞增的經費供應。一方面，社區教育作為一種準公共產品，政府有責任對其提供財政支持及制度保障以維持其健康有序的發展。另一方面，無論從硬件設施，還是從軟件條件來看，目前我國社區教育已具備的教育水平和所需要的教育水平之間還有很大的距離，因此增加財政投入是必不可少的環節。近幾年來，在社會老齡化、城鎮化進程的影響下，社區教育規模不斷擴大，服務的群體也逐漸增大，教育投資的受益范圍在整個社會中有不同程度的擴散。目前，社區教育經費在國家教育總經費中的比例不到5%，與義務教育、高等教育、職業教育相比，相去甚遠，這對于為全體國民服務的社區教育來說是不公平的，也是遠遠不夠的。因此，應在教育投入總量逐年增長的基礎上適當調整教育事業體系內部投入的分配結構，提高社區教育在財政性投入中的比重。同時，應在全國各級政府設立社區教育扶持賬戶，用于扶持社會殘障人群的教育服務事業，以及貧窮地區和民族地區的社區教育，以滿足全體民眾對社區教育的需求。該賬戶的款項可以依賴稅收，從教育稅中挪出一些來使用或考慮實行社區教育專項稅種； 也可以吸納社會力量，建立全國社區教育發展基金會，爭取社會捐贈。

其次，應建立各級政府投入分擔機制。當前，我國社區教育經費投入主要以區（縣、市）財政投入為主，而大部分縣（區）級都只是“過路財政”，甚至是“虧空財政”，沒有獨立的財政來源，這種低重心的投資體制給基層地方財政帶來了巨大的壓力，以致于很多區級財政投入不能很好地保證區域內社區教育的資金需求。同時，區域間彼此的經濟發展由于差異較大，造成了社區教育財政資源分布嚴重不均衡。要想破解當前困境，就必須明晰中央、省、市、縣（區）各級政府的投入責任，按地區建立各級政府投入的分擔模式，也就是要建立與地區之間社區教育發展不平衡相適應的各級政府承擔機制。而建立這種機制，既要考慮到不同地區的社會經濟發展水平，又要考慮到社區教育的實際需求。即可以以人均財政能力和人口比例為維度，將社區教育分為經費自行分擔的發達地區、欠發達地區以及中等地區：其中，人均財政能力高、人口比例少的界定為發達地區；人均財政能力低、人口比例多的地區界定為欠發達地區；人均財政能力高、人口比例高，或人均財政能力低、人口比例低的地區界定為中等地區。同時，根據地區的發達程度，我們可以分類建立多種投入分配方式并存的分擔機制。比如，發達地區可以實行“省縣級政府共擔，（區）縣級為主”的財政投入體制。欠發達地區可以實行“中央與省級共擔，區縣為輔”的財政投入體制。而中等地區可以實行“省級為主，（區）縣級為輔”的財政投入體制。

（四） 加強社區教育自身的籌資能力

首先，應建立籌資機構。由于旺盛的經費需求與供給短缺的矛盾日益突出，我們應充分認識到社區教育籌資的重要性，不能簡單地將其定義成為可有可無的邊緣工作，而是應該規范化、科學化地對其進行運作。社區教育可借鑒其他教育事業籌資的有益經驗，設立專門的籌資機構來負責制定完善的籌資計劃，開展各種籌資活動。該機構可由教育主管部門、財政部門聯合負責，下設籌資職能部門（如秘書處、監事會等來負責聯絡、籌資和管理等），有組織、有計劃地開展籌資工作。同時，該機構應按照從中央到地方自上而下的方式逐級建立，其在管理上實行將籌資的總目標分解到各省、各市、各個區（縣）的做法，并由中央與省級部門根據年度完成籌資情況、弱勢區域需求情況等，進行資金的合理分配。

其次，應提高發展能力。社區教育水平與聲望直接關系到社會籌資水平，只有不斷地提高社區教育居民參與度、社區教育的普及度，社區教育的公信力才會有所提升，繼而才能吸引投資與捐贈。我國社區教育起步較晚，目前教育水平普遍不高，無論是在教育職能、組織形式上，還是在基礎設施、學習資源、網絡平臺上，都有待于建設和完善，因此深化社區教育內涵建設，注重教育惠民的實效性十分必要。為此，一方面要加強課程體系建設：一是應加強課程資源的研究開發，進行與本地區相關的特色課程的開發，創建特色，打造品牌。二是要加強各地區的聯系和協作，注重全國范圍內課程資源的整合共享，尤其應關注通識課程和常規性課程的共享，避免重復建設。另一方面要注重對社區教育工作者與教師的培訓。當前，社區教育的師資問題十分突出，主要由兼職人員和志愿者組成，隊伍比較零散，教學能力和水平參差不齊，時間也很難保證，從而直接影響了社區教育的服務質量。為此，教育部職成司專門印發了《社區教育工作者崗位基本要求》，對社區教育工作者進行了專業規范。2013年7月我國舉辦了第一屆社區教育工作者資格培訓試點班，成功開啟了社區教育工作者專業化的培訓之路。社區教育工作者通過專業化培訓，可以為社區教育的可持續發展提供動力。

參考文獻：

[1] 陳乃林，張志坤：《社區教育管理的理論與實務》，北京：高等教育出版社，2009年。

[2] 楊志堅：《中國社區教育發展報告：1985～2011年》， 北京：中央廣播電視大學出版社，2012年。

[3] 張丹海，汪明駿：《我國社區教育研究》，北京：中國計量出版社，2010年。

[4]華靈燕：《民辦高等教育籌資困境與選擇》，《民辦教育研究》，2008年第1期。

[責任編輯 劉陽]