社區矯正檢察監督情況調查

常忠山

近年來，社區矯正作為社會治理格局的重要組成部分，其懲教一體化等優勢日益顯現。黨的十八屆三中全會進一步做出“完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度”的重大部署，更凸顯了社區矯正工作的重要意義。本文以東明縣檢察院推進派駐檢察室建設為視角，就社區矯正法律監督進行深入調查分析，并就下一步完善措施提出積極建議。

一、東明縣院派駐檢察室開展社區矯正監督情況

人民檢察院對社區矯正開展法律監督，是憲法和法律的要求，是其法律監督權的應有之義。刑事訴訟法第224條規定：“人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法進行監督。如果發現有違法的情況，應當通知執行機關糾正。”第258條規定：“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行。”2010年，高檢院制定并下發的《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，以及2012年山東省人民檢察院制定的《關于進一步加強和規范派駐基層檢察室建設的指導意見》，都把“監督并配合開展社區矯正”作為派駐檢察室的主要工作職責之一。

開展對社區矯正的檢察監督，東明縣院經歷了多年的實踐和探索。2007年9月，山東省菏澤市出臺了《社區矯正試點工作意見（菏辦發<2007>46號）》，指導全市社區矯正試點工作。2008年4月，東明縣院在開展監外執行罪犯又犯罪案件專項治理時，嘗試開展社區矯正檢察監督，但由于當時社區矯正發展水平低、執行機制不健全等問題，工作成效不甚理想。2010年，東明縣院協調法院、司法、公安等部門，對146名監外執行罪犯進行考察，及時發現糾正存在的問題，同時推動建立了聯席會議制度。2012年以后，隨著派駐檢察室建設的快速發展，東明縣院把加強派駐檢察室建設作為基層基礎建設的首要任務，先后建成派駐菜園集檢察室、派駐東明集檢察室、派駐劉樓檢察室、三春集檢察室及派駐陸圈檢察室等5處檢察室，并以這5處檢察室為依托，將社區矯正法律監督工作融入派駐檢察工作，把社區矯正監督職能向基層全面延伸。

一是健全組織機構。在派駐檢察室設立社區矯正辦公室，為轄區內的矯正對象建立檢察檔案，對矯正對象的交付執行、入矯宣告、監管措施是否完善，監管內容是否到位，幫教措施是否合適，變更監管措施是否合法，期限屆滿是否解除等情況進行全面監督。二是強化職能對接。根據《山東省檢察機關監所檢察部門與派駐基層檢察室業務對接指導意見》，研究制定了《監所檢察與派駐檢察室工作對接實施細則》，明確了派駐檢察室和監所檢察部門的工作職責關系，細化工作流程，建立常態化工作機制，對派駐檢察室社區矯正監督內容、監督方式、監督程序等內容，做出詳細規定。三是建立雙向通報制度。監所部門收到公安、法院、監獄等部門社區矯正人員法律文書后，要及時將法律文書向社區矯正人員戶籍所在地派駐檢察室通報；轄區司法所在接收社區矯正人員后要及時將接收情況向檢察室通報。四是注重同步監督。通過與社區矯正工作人員、社區矯正對象座談、發放征求意見表、巡回檢查本轄區司法所社區矯正管理軟件平臺等方式，有重點的詳查社區矯正對象公益勞動、集中教育、思想匯報等社區矯正單項工作，堅持將執行終止環節的檢察監督作為工作重點，監督和督促社區矯正日常工作的開展等，把監督關口向前和向后有效延伸，確保矯正工作取得良好成果。

二、存在問題分析

（一）法律定位不清晰。《刑訴法》及《社區矯正實施辦法》規定司法行政機關是社區矯正工作執行主體，公安機關是社區矯正工作中監管對象的處罰和強制主體，檢察機關是社區矯正執法的監督主體。法律雖然賦予了司法行政機關對社區矯正對象的監督管理權，卻未授予其對違反社區矯正相關規定時的強制性處罰措施權，只能依靠公安機關的協助和配合，難以真正有效地保證矯正措施落實到位。同時檢察機關在選擇監督對象時也無所適從，難以保證監督效果。如對于脫管的矯正對象，監督派出所，但派出所沒有監管責任，監督司法所，司法所因為沒有處罰權，糾正又存在困難，從而導致社區矯正檢察監督無從下手，影響法律的統一正確實施。

（二）現行法規與社會現實脫節。《社區矯正實施辦法》第13條明確規定：“社區矯正人員未經批準不得離開所居住的市、縣（旗）”“如果確需離開的，最長時間不得超過一個月”。在司法實踐中，社區矯正對象的生活境況一般處于社會的較下層，特別是農村籍社區矯正對象，迫于生活壓力，很大一部分人需要外出打工，維持生計。而第13條的規定，讓他們通過外出打工掙錢養家的想法成為泡影。司法行政機關在監管這些外出務工的對象時就會處于管不管和怎么管的矛盾狀態。從調查中得知，對于農村籍社區矯正對象要求外出打工的，有的司法所是采用每月通電話的方式進行聯系。然而這部分人流動性較強，場所不固定，有的過一段時間就沒了音信，而另一部分人即使保證每月都能夠電話聯系，但也都是全憑矯正對象自己說了算，是真是假，難以考證，實際上等于是讓這部分人處于放任脫管的狀態。

（三）職能部門間互相配合主動性不夠。基層部門事多人少，各自為戰的情況比較普遍，協同配合欠缺。從現有的法律規定來看，公安機關是社區矯正的執法主體，司法行政機關是社區矯正的工作主體。因此，司法行政機關在從事這項工作時，如果沒有公安機關和其它部門的配合，就會顯得力不從心，工作中，時常會遇到這樣和那樣的尷尬境況。如公檢法司等部門之間在交付執行環節存在脫節，在收監執行上配合不力。

（四）組織保障不足。一是經費保障不足。除市縣一級業務指導經費由市縣財政統一撥付，保障較好外。鄉鎮司法所的教育管理經費主要依靠鄉鎮支持，大多數處于平時無經費狀態。二是人員配備不均衡。有的司法所人員配備較少，“1人所”仍然在一定范圍內存在。人員較多的司法所，“專職不專用”現象也比較突出。司法所工作人員除承擔人民調解、綜合治理、法律服務等日常工作外，還需參與拆遷、計生、檢查等活動，社區矯正工作無形之中被邊緣化。三是社區不夠成熟完善。由于城鎮化建設起步晚，農村主要以村居為單位進行管理，成熟社區少，缺少開展集中學習教育和公益勞動的場所。志愿者數量較少且素質參差不齊，不能滿足社區矯正工作的實際需要。

三、完善派駐檢察室社區矯正法律監督的對策建議

（一）明確法律定位。派駐檢察室參與社區矯正檢察監督工作，最高檢只在內部文件上做出了一個模糊、籠統的規定，應當把派駐檢察室參與社區矯正監督從法律的層面上予以明確，明確派駐檢察室社區矯正基層法律監督的地位、職能、監督程序等，解決目前派駐檢察室矯正監督“摸著石頭過河”的狀況。同時，建議對《人民檢察院刑事訴訟規則》進行修正，把派駐檢察室的矯正監督職能正式納入明確的法律條文中，對派駐檢察室的社區矯正監督職能定位進行明確規定， 把派駐檢察室與監所檢察部門在社區矯正監督工作上的分工進行明確界定，讓派駐檢察室社區矯正監督有法可依，增強監督的可操作性和實踐性。

（二）健全組織保障。加強派駐檢察室人才隊伍建設。組織開展從交付、入矯到執行、解矯的全員全程崗位練兵活動，保障社區矯正工作科學規范開展。深入開展涵蓋法律、心理、社會等相關學科的教育培訓，努力打造一支高素質社區矯正工作隊伍。加大對社區矯正工作的財政支持力度，將相關經費作為硬性指標列入各級財政預算，并根據發展規劃建立經費動態增長機制。根據社區矯正工作需要，積極配備車輛等設備，提供進行教育培訓和公益勞動的場所等。

（三）增強監督權威。一是應將派駐檢察室對社區矯正進行監督的規定中的一些彈性條款設置為剛性條款，明確檢察建議和糾正違法通知書在檢察監督中的法律強制力，規定被監督機關及責任人無正當理由不執行檢察建議或糾正違法通知書的相應制裁后果，并賦予檢察機關對違法行為相應的處置權以追究相關單位或責任人的責任；二是賦予派駐檢察室一定的偵查權。對派駐檢察室在檢察監督中發現的社區矯正工作人員存在的玩忽職守、循私舞弊、濫用職權等違法違紀行為，派駐檢察室有權進行初查，初查后有必要立案偵查的，移交本院監所檢察部門，配合監所檢察部門共同查辦，通過嚴厲打擊社區矯正工作中的職務犯罪，防止社區矯正被濫用為權力尋租的工具，避免社區矯正過程中腐敗現象的發生。

（四）完善平臺銜接。一是加強工作銜接。進一步完善和落實聯席會議制度，切實加強派駐檢察室與相關部門的溝通配合，建立部門協作機制，努力形成監管合力。加強對交付執行環節的檢察監督，及時將判決前未羈押的緩刑罪犯以及外地判決的本地籍罪犯納入社區矯正管理，實現“人檔兩相見”，減少脫管漏管。二是加強信息化建設。以政法委為主導，以檢察機關監外執行罪犯監督管理系統為依托，整合司法行政機關等部門的社區矯正信息資源，打造公檢法司等部門共享的社區矯正信息平臺。通過各環節的網上信息共享和交接，實現社區矯正工作無縫隙監管。