歐洲人權法院解決積案問題歷次改革分析

劉曉

摘要：歐洲人權法院的積案問題由來已久，至今仍然是法院面臨的難題之一。積案問題不僅影響到了個人申訴權利的實現，也影響到了歐洲區域人權保護機制的實效發揮，對此法院曾采取多次改革。本文是從《歐洲人權公約》第11號議定書、第14號議定書、引導性判決以及非當事國判決效力改革等四次改革出發，對其中有關解決積案問題的改革措施及改革思路進行分析介紹，并從中總結經驗，以期望對未來其他區域人權法院甚至是國內法院面臨的積案問題具有啟發和借鑒意義。

關鍵詞：第11號議定書；第14號議定書；引導性判決；非當事國判決效力

一、1998年《歐洲人權公約第11號議定書》的改革

（一）第11號議定書的改革背景

二戰后，歐洲以《歐洲人權公約》（以下通常簡稱《公約》）為基礎最早建立了區域人權保護機制。《公約》建立的人權保護機制是一種“雙重機制”，即歐洲人權法院（以下通常簡稱“法院”）與歐洲人權委員會共同為歐洲人權保護機制的重要監督機構。在“雙重機制”下，個人、非政府組織和個別團體均不得直接向歐洲人權法院提起申訴，而只能將其申訴提交歐洲人權委員會，由委員會對這些申訴的可接受性進行審查，發揮“過濾器”的作用，而歐洲人權法院的作用非常有限。

隨著案件申訴量的逐年上升，“雙重體制”的弊端日漸明顯，一起案件從起訴到就結案一般都需要5-6年，冗長的訴訟程序使人權保護大打折扣。[1]這種案件拖延時間長、案件積壓的現象不僅影響了個人申訴權利的實現，也影響了歐洲人權保護機制實效性的發揮。在這一背景下，公約第11號議定書于1994年通過并于1998年生效，改革了“雙重機制”，設立了單一的常設法院。

（二）第11號議定書有關解決積案問題的改革內容及其影響

第11號議定書針對法院訴訟程序冗長、案件積壓問題，采取了以下改革措施：（1）建立了單一的常設人權法院。由歐洲人權法院單獨行使司法職能，所有案件都直接交由法院直接處理，人權委員會不再享有審案的權利。（2）改革了個人申訴制度。第11號議定書生效前，個人申訴只能向歐洲人權委員會提出，而不能直接向歐洲人權法院申訴。第11號議定書生效后，個人可以直接向法院申訴，并且個人申訴也由之前的任意選擇程序變成了強制性程序。

從實際情況來看，單一常設法院的正常運作，使得人權機制處理申訴案件的效率大大提升，法院積案現象有所改觀。第11議定書改革的實效是非常鮮明的，歐洲人權委員會和歐洲人權法院在1954年（委員會成立之初）至1998年作出的決定和裁決總共38389個。而改革后的最初五年，單一常設法院單獨作出的裁決就幾乎是前兩個機構四十多年做出的裁決總數的兩倍。[2]然而，另一方面，個人申訴制度的改革，也同時帶來法院申訴量的激增，曾有學者將第11號議定書的改革稱為“成功的犧牲品”。

二、2004年《歐洲人權公約第14號議定書》的改革

（一）第14號議定書的改革背景

隨著歐洲理事會的擴大，理事會成員國已由最初成立時的10個發展到今天47個，管轄總人口已達到800萬，法院個人申訴量呈現激增狀況。據相關數據顯示，2007年法院有79400個申訴待處理，僅2008年上半年，法院待處理的申訴案就大約89000個。由此可以看出，盡管第11號議定書設立了單一常設法院，改革成效是鮮明的，但是其并沒有產生持久的影響，法院進一步改革還是必要的。在這一背景下，法院于2004年通過了第14號議定書。

（二）第14號議定書解決積案問題的具體改革內容及影響

第14號議定書的改革內容涉及多個方面，具體針對積案問題的改革措施主要包括以下三個方面：

1.設立了新的個人申訴受理標準

第14議定書對個人申訴設立了新的受案標準，即第12條規定“嚴重損失”（significant disadvantage）標準，是指歐洲人權法院可以宣告沒有受到嚴重侵犯的個人申訴為不可受理。當然，該標準有適用例外，即沒有受到國內司法機構公正對待的案件除外，也就是說，即使申訴人只是遭受輕微不利，但是該申訴人在國內不能獲得救濟，則法院不得駁回其申訴。對于什么是“嚴重損失”，目前法院尚沒有統一的適用標準，仍需在判例法實踐中不斷完善。

2.新設了獨任法官制度

第14號議定書新設了獨任法官制度，獨任法官的職能是對那些事實清楚的申訴作出不可受理或將其從待審案件名單中刪除的決定。所謂事實清楚、不予受理的案件，是指訴請與公約或其議定書不相容、訴由明顯存在瑕疵或是濫用申訴權的案件。根據議定書第7條的規定，對于此類案件，獨任法官就可以宣布為不予受理，而且這樣的決定無需接受進一步的審查，即具有終局的效力。

3.處理重復性案件的三人委員會

針對案件重復現象，法院提出了三人委員會制度。對重復性案件可以由三人合議庭通過簡單程序迅速作出判決，從而改變了現在由7名法官所組成的審判庭審判的做法。根據議定書第8條的規定，在審理涉及到公約或議定書的解釋或適用的重復性案件時，法院將簡明地向當事國指出該案所涉及的問題在已有的判例中已經得到解決，如果當事國同意法院的見解，法院將迅速地作出裁定，即在宣布不予受理的同時就此問題的解決方案作出判決。

2004年通過的第14號議定書由于俄羅斯的長期沒有批準而一直未生效，最終俄羅斯于2010年批準議定書，該議定書也于2010年生效。目前為止，第14號議定書取得的成效還是令人鼓舞的，法院也在努力發揮第14號議定書的潛力。然而，單獨第14號議定書并不能提供一個持久、全面的途徑來解決公約機制面臨的問題。為了保護公約機制的有效運轉和歐洲800萬人口的權利和自由，仍需要進一步推進改革。

三、引導性判決改革（Pilot Judgments）

（一）引導性判決的創立背景及釋義

歐洲人權法院積案問題已成為痼疾，法院也在不斷尋求新的改革舉措緩解積案壓力。據相關數據顯示，在法院嚴重的積案中存在著大量的重復性申訴案件，如2003年法院作出了703個判決，其中有60%的案件屬于重復性案件，歐洲人權法院篩查案件和處理重復性案件花費了大量的司法資源。[3]更值得注意的是，在法院可接受的重復性案件中，大約有三分之二是有關在一國法律秩序內體制性問題造成的人權侵犯。[4]引導性判決正是在這一背景下創立的。

引導性判決作為法院新創設的法律概念，于2004年布洛諾斯基訴波蘭案（Broniowski v. Poland）中首次提出并適用。它是指歐洲人權法院對于源自同一國家的同一體制性或結構性問題引起的案件進行集中處理，不再對這些案件各自作出獨立的判決，而是在認定被告國國內存在某一體制性或結構性問題的基礎上，向被告國政府發布指令，要求被告國在國內層面通過采取一般措施（ general measures） 對其司法或行政上的缺陷進行修正，從根源上杜絕對類似的權利的系統侵害，并要求被告國對所有受害者進行賠償。[5]簡而言之，這類判決超出了具體特定案件的是非真相，而是強調法院引導國家如何去消除體制性問題，從而減輕案件的重復導致的案件負荷量嚴重的狀況。

（二）引導性判決的特點及影響

具體分析引導性判決，相比法院的其他判決具有以下特點：第一，引導性判決的適用對象主要是源自同一國家的案件，并且這些案件是由國內存在的某一體制性或結構性問題導致的。第二，在適用引導性判決程序時，法院會暫時中止受理的其他所有源自同一國的相似案件，在作出判決之后將這些相似案件送回國內。第三，若適用引導性判決程序，法院并不對案件作出直接判決，只是規定被告國應采取一般措施，從國內層面對受害人的權利進行救濟。從而使我們從適用對象、案件審理特點、案件判決特點等方面更好地理解了引導性判決。

就影響而言，引導性判決有利于避免重復性案件被訴至法院，減輕案件的積壓狀況，提高公約機制的有效性，也有利于提高國內人權保護的水平。但從2004年創立至今，法院僅做出了6項引導性判決，其仍然處于發展階段，其長遠效果與弊端還有待時間的進一步考驗。

四、非當事國判決效力改革（res interpretata effect）[6]

（一）非當事國判決效力的內涵

非當事國判決效力與《公約》第46條規定的一般判決效力是相搭配的一對概念。公約46條規定的一般判決效力只對參與程序的當事國有約束力，而非當事國判決效力強調判決對未參與訴訟程序的非當事國的效力。也就是說，法院做出的判決對于非訴訟程序當事國也具有說服力和影響力，它能夠激發非當事國主動去改變國內法律及其實踐，從而避免以后在相同或者相似的案訴中被判決違反人權。[7]那么這種改革思路的依據是什么，或者說法律淵源何在？下文我們將展開分析。

（二）非當事國判決效力的法律淵源

對于非當事國判決效力的問題，公約第46條以及公約的其他條款均沒有對其做出規定。然而，只有找到一定的效力淵源，此種判決效力才會有說服力，才可能被成員國所接受。法院最終定位在了公約的第1條和第19條，從而在公約一般性的條款找到了非當事國判決效力的法律淵源。

公約的第1條規定：“締約國應當給予在它們管轄之下的每個人獲得本公約第一章所確定的權利和自由。”本條可以被解釋為公共國際法的原則（the principles of public international law）。也就是說，如果一個成員國聲明他接受歐洲人權公約的約束，他應當善意的遵守國際性的協議，這項義務來自于《維也納公約》的第26條。在公共國際法下，國家禁止采取與國際法義務相違背的措施。他們有義務執行來自于依據國際性條約對申訴做出的的判決或決定，并且也有義務解釋國內法使得其與國際性條約相符合。此外，《公約》的第19條規定設立歐洲人權法院，歐洲人權法院是為了保障公約的遵守而設立的，同時也具有解釋公約及其特定條款的義務。如果成員國受公約及其議定書的約束，那么他們也受到公約實質性條款（material provisions）的約束，這些實質性條款是由作為公約的唯一有權解釋者歐洲人權法院解釋的。關于非當事國判決效力，雖然它不是公約明文規定的效力，但是它屬于公約的實質性條款（material provisions）的內容，根據公約第19條的規定，成員國也應受到實質性條款的約束，法院的判決對未參與訴訟的非當事國也有約束力。

目前，歐洲人權法院的非當事國判決效力僅存在于相關的軟法文件中，并沒有強制執行力，更多的是靠締約國自愿的接受。而這種判決效力改革思路背后的改革趨勢，值得我們在未來進一步關注。

五、 歐洲人權法院解決積案問題歷次改革的經驗總結

歐洲人權法院應對積案問題進行了多次改革，最為重要的就是前文所提到的四次。通過對四次改革的具體分析，我們可以從中總結出以下改革思路和經驗：

第一，改革運行機制，保障單一司法職權。1998年第11號議定書對公約的運行機制進行了改革，確立了單一常設法院來直接受理申訴，歐洲人權委員會從此不再享有司法職權。筆者認為，面對積案問題，歐洲人權法院的機制改革給未來其他國際人權保護機制一種經驗啟示，即不要分散司法職權，讓多個機構同時享有司法職權，這樣只會影響效率，人權保護實效減損。單一的常設法院的設置才是可行的，才是能夠保障人權機制效率的。

第二，優化案件受理標準。公約第14號議定書規定了重大不利條款，對申訴案件進行篩選，申訴人在沒有遭受重大不利的情況下，法院無需就案件事實進行審查即可宣布不予受理。從案件受理著手，發揮“閥門”的作用，將不必要的案件擋在程序之外，從而能集中力量處理必要的案件，從而緩解積案問題。法院此種案件受理標準的改革思路是值得思考和借鑒的。

第三，法院設置簡易程序。公約第14號議定書規定了三人委員會制度，由三人合議庭通過簡單程序對重復性案件迅速作出判決。此外，還規定了獨任法官制度，由獨任法官對那些事實清楚的申訴作出不可受理的決定或將其從待審案件名單中刪除的決定。法院通過這種對不同案件的審理程序進行分類處理，而不是對所有案件采取“一刀切”的審理思路，能夠避免不必要的司法資源浪費和時間拖延，這種設立簡易程序的改革思路是值得肯定和借鑒的。

第四，從判決效力角度尋求改革突破。歐洲人權法院應對積案問題，積極從不同角度進行改革，或從機構設置、或從案件受理標準、或從案件審理程序等等。近年來，引導性判決和非當事國判決效力改革，反應了法院從判決效力出發的最新改革思路和改革趨勢。筆者認為，歐洲人權法院這種判決效力角度的改革具有創新性和突破性。這不僅給國際社會提供了一種新的改革思路，同時法院判決效力的改革思路也給國際社會帶來了新的研究空間，值得進一步研究和思考。

[參考文獻]

[1]朱曉青：《歐洲人權法律保護機制研究》，法律出版社，2003年版.

[2]Reiss， Jennifer W. "Protocol No. 14 ECHR and Russian non-ratification： the current state of affairs." Harv. Hum. Rts. J. 22 （2009）.

[3]朱力宇，沈太霞：《歐洲人權公約第14議定書》的實施效果及其對我國的啟示——以歐洲人權法院對個人申訴的過濾為視角，人權環球觀察，2011年3月.

[4]Fyrnys， Markus. “Expanding Competences by Judicial Lawmaking： The Pilot Judgment Procedure of the European Court of Human Rights.” German LJ 12 （2011）.

[5]劉麗：《歐洲人權法院權利救濟新舉措——引導性判決程序評析》[J]. 哈爾濱工業大學學報（社會科學版）2012，14.

[6]res interpretata 法語為： lautorité de la chose interprétée，直譯為“權威的解釋”，采用直譯的方法并不能直接看出這類判決的特點。筆者將其譯為“非當事國判決效力”。另外，此處翻譯是指訴訟程序的非當事國，注意區別于公約的非當事國.

[7]Adam Bodnar ，Res Interpretata： Legal Effect of the European Court of Human Rights Judgments for other States Than Those Which Were Party to the Proceedings，IUS Gentium，2014，Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century.