政府采購中公職人員利益沖突防范研究

盧小君+魏曉峰

[摘 要]近年來隨著政府采購范圍的擴展和金額的日益擴大，利益沖突問題日漸凸現。政府采購過程中的采購需求確定、采購方式選擇、采購信息發布、采購文件編制、投標、專家抽取、評標和履約驗收成為利益沖突的高發環節。究其原因，在政府采購的委托—代理關系中，公職人員對公共權力的壟斷、作為“經濟人”的利益驅動，以及制度供給不足和監督乏力會引致利益沖突發生。通過加強政府采購領域的利益沖突制度建設、健全政府采購監督機制、建立合理的公職人員利益獎懲機制和完善政府采購關鍵環節的技術手段，才能實現該領域利益沖突的有效防范。

[關鍵詞]利益沖突；政府采購；委托—代理；公職人員

[中圖分類號]D630；F812.45 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）09-0066-05

2012年全國政府采購金額達到13977.7億元，比2011年增長了23.3%。隨著政府公共支出的不斷增加，公共權力也明顯擴張，量多、面廣、與私人部門接觸最多的政府采購成為腐敗的高發區域[1]，面臨著嚴重的信任危機[2]。究其根源，主要在于負責政府采購的公職人員在履行職責過程中，經常發生私人利益與公共利益相沖突的行為，導致采購活動的目的和公共消費過程被異化。黨的十八大報告提出“深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防止腐敗”。加強重點領域利益沖突的防范已經成為我國廉政建設的重要議題之一。

然而，現有研究中對于政府采購中的利益沖突的外顯形式、形成機理、防控機制等問題的研究較為缺乏。因此，本研究在對政府采購領域利益沖突的復雜現象與形成機理進行分析的基礎上，將對公共權力的制約視作正式約束與非正式約束的互動過程，探索政府采購領域利益沖突的防范措施。

一、政府采購流程及關鍵環節利益沖突的外在表現

我國政府采購采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和詢價采購等方式，其中公開招標是最主要的采購方式，主要流程如圖1所示。

在實踐操作中，下列環節較易產生利益沖突問題，其外在表現形式如下①：

（1）采購需求確定環節：一些政府采購部門為達到特定供應商中標目的，參照特定供應商的特定品牌產品的技術參數和價格編制采購需求和采購預算。

（2）采購方式選擇環節：由于公開招標的透明性被認為是政府采購中預防利益沖突的一個更為有效的方式，一些采購單位經常以項目專業性強、工藝技術復雜、時間要求緊等理由，或者采取“劃整為零”的方式規避公開招標，進而利用邀請招標、競爭性談判，甚至是單一來源等非公開招標方式組織采購活動。

（3）采購信息發布環節：政府采購人員可能會在采購信息公開之前將信息透露給個別關系人或關系單位，或者通過一定理由縮短信息公開的時間，使非關系單位難以有充分時間準備和參加投標，進而提升關系單位的中標機會。

（4）采購文件編制環節：采購單位在委托政府采購代理機構組織采購時，會要求代理機構在采購文件編制中帶有傾向性內容，設置技術性壁壘或商務性壁壘，意在限制或減少投標人參與競爭。

（5）投標環節：代理機構泄露投標人信息，為投標人串標提供條件，或者投標人通過不正當手段獲取預算價，為本企業最低價中標創造條件。

（6）評審專家抽取環節：對于一些特定領域項目，采購招標評審專家很少，并未形成真正意義上的專家庫。因此實際抽取專家并不是“隨機”抽取，很有可能事先就能夠被供應商預測到某些專家會參加評審。另外，在專家抽取環節，有意安排多個屬于同一單位的專家參與評標，進而操縱評標結果。

（7）評標環節：一是專家濫用評分自由裁量權，在評標過程中對某一投標人打分過高或過低；二是部分項目的中標結果不是采購單位所希望的，采購單位通過專家評審，找各種理由惡意廢標。

（8）履約驗收環節：采購單位與供應商合同履約過程中或采購單位驗收采購項目中，供應商通過非正常途徑，代替采購單位驗收項目或者變更原招投標確認的合同實質內容，如增加工程款、延長工期、降低質量標準等。

二、政府采購中利益沖突的形成機理分析

造成上述現象的根本原因在于國家公職人員在政府采購過程中，由于私人利益因素的介入，引致私人利益與公共利益之間發生沖突，進而背離公共性的利益指向，妨礙公共職責的履行[3]。在許多情況下，利益沖突會演變為腐敗[4]。國外學者將腐敗模式概括為：權力+腐敗動機+腐敗機會=腐敗行為。鑒于利益沖突與腐敗之間的演化關系，因此可以借鑒此公式對利益沖突的形成機理進行分析，如圖2所示。

（一）公共權力的壟斷為利益沖突的形成提供了必要條件

在政府采購領域，市場本應在資源配置中起到主導作用。完全競爭的市場環境通過價格的漲落引導生產要素的自由流動，最終使資源配置達到帕累托效率狀態[5]。然而，市場失靈的存在，需要通過委托—代理的方式，由政府運用公共權力加以干預。公職人員代表民眾行使公共權力，即意味著他們對一定資源具有壟斷權或支配權。因此，擁有公共權力的公職人員可以通過運用、影響或操縱權力來實現公共利益，也可以借此為個人謀取私利，進而導致公共權力的異化。而且，政府采購專業化和多樣化的特點，也擴大了公職人員運用自由裁量權的空間。由于自由裁量權具有一定的彈性，為公職人員在進行采購決策時違背與委托人的契約而按照自己的意愿進行決策創造了條件。在政府采購領域，自由裁量權的濫用會導致政府采購流程中隨意性增加，“人工操作”的痕跡明顯。

（二）公職人員作為“經濟人”的利益驅動是利益沖突形成的主觀成因

公職人員并非如傳統政治學所假定的那樣是為了追求公共利益，在現實社會中同樣是具有利己動機的“經濟人”[6]。具有“公”與“私”雙重角色的公職人員在政府采購過程中，如果“經濟人”角色凸顯，而“公共人”角色弱化，則有可能在政府采購決策與具體決策人的私人利益沖突時，選擇將私人利益置于公共利益之上。而且，委托—代理關系中的“激勵不相容”問題會進一步催化公職人員的“經濟人”角色。在市場經濟中，如果能夠通過制度安排，使行為人追求個人利益的目標能夠與實現組織價值最大化的目標相一致，則達到了“激勵相容”。然而，在政府采購領域，委托人與代理人的利益并不完全一致。廣大民眾作為委托人，其目標是創造盡可能多的公共利益，而公職人員作為代理人，他們合理采購物資能夠給社會創造效益，但是并不能帶來自身利益的明顯增加，其薪資待遇和職位晉升的機會都不會隨之變化。公職人員作為“經濟人”追求自身利益最大化的目標并沒有隨著社會公共目標的達成而實現，即形成了“激勵不相容”，由此誘發公職人員利用公共權力為個人謀取私利的動機。endprint

（三）制度供給不足是利益沖突形成的客觀條件

許多利益沖突發生的客觀條件是相關制度體系的缺陷和漏洞。一方面，我國政府采購制度建立時間較短，一些法律法規、制度規定尚未健全，尤其是尚未出臺政府采購法的實施細則，致使政府采購過程的某些環節存在漏洞。如采購信息沒有及時公開發布、受理指定品牌、濫用單一來源采購方式、專家庫成員少等，使利益沖突成為可能。另一方面，為了有效防范和管理政府采購中的利益沖突，一些國家在政府采購制度中設置了防范利益沖突的專門章節，比如美國的《聯邦政府采購條例》在第三部分專門設置了“不適當的企業實踐和個人的利益沖突”，對政府采購過程中，政府采購人員及供應商的具體行為進行了一系列詳細規定，比較細致地闡述了政府采購過程中針對利益沖突的防范和懲治辦法；香港的《物料供應和采購條例》中第一章就明確指出了避免政府采購工作出現利益沖突的相關規定，貫穿整個條例也有相應的利益沖突防范的制度規定。而我國政府采購領域的防范利益沖突的現有規定分散于《政府采購法》《招投標法》《政府采購貨物和服務招標管理辦法》《政府采購評審專家管理辦法》等條文中，缺乏獨立、明確、系統的制度表述。這種零散性的制度條文一方面不能給人全面完整的認識，另一方面也無法凸顯利益沖突防范的重要性和地位。

（四）監督乏力為利益沖突的形成提供了外在機會

在政府采購的委托—代理關系中，公職人員作為代理方，在無利益沖突的情況下，其效用函數為：

U=f？穴u1？熏u2？雪

其中U為公職人員在無利益沖突情況下的總效用水平，u1表示公職人員合理行使政府采購的公共權力為自身帶來的合法利益（如工資、補貼、獎金等），u2表示公職人員合理行使公共權力為廣大民眾帶來的公共利益。

在發生利益沖突的情況下，公職人員選擇增加個人的利益，而減少廣大民眾的利益，此時效用函數表示為：

U'=f？穴u1'？熏u2'？雪

其中，U'為公職人員將私人利益置于公共利益之上的效用水平，u1'表示公職人員在選擇私人利益后為自身帶來的合法利益和額外的私人利益，u2'表示公職人員在選擇私人利益后廣大民眾的公共利益，且有u1'>u1，u2'

？穴1-a？雪U'+aU'-ab>U，即U'-ab>U

由此可見，損公肥私的發生與被發現的概率（a），以及發現后的處罰（b）密切相關。也就是說，如果監督力度和懲罰力度越大，公職人員越有可能抵制利益沖突的發生。

然而存在于“納稅人-政府-財政部門-采購部門-采購官員”多層委托代理關系中的“搭便車”現象、信息不對稱和契約不完全增加了對公共權力執行的監督成本。首先，公民個體有效監督公共權力執行帶來的社會收益由全體民眾共享，個人獲益很少卻須承擔全部成本[7]，因此，公民個人的監督積極性并不高。同時監督的非排他性和非競爭性特點，也使得大多數公眾都希望由他人進行監督，而自己則“搭便車”。其次，負責采購的公職人員占有信息優勢，而公眾和監督部門對公職人員的行為難以觀察，更不易控制，委托人和代理人之間的信息不對稱，影響到委托人監督職能的實現。最后，委托—代理關系實際上是一種契約關系，契約本身具有交易費用，廣大民眾和政府監督部門獲取采購的相關交易信息、監督和控制公職人員的行為需要付出較高的成本。委托人難以控制代理人，雙方簽訂的契約也就具有不完全性，進而為公職人員擁有大量自由裁量權提供了合理性，為他們采取機會主義提供了機會。

三、政府采購中利益沖突的防范對策

（一）加強政府采購領域的利益沖突制度建設

制度對人的行為選擇具有支配性的作用，有效的制度安排可以降低利益沖突的發生機會。因此防范政府采購領域的利益沖突應圍繞政府采購的相關部門及其公職人員著力加強制度建設來阻斷以權謀私的通道。規范的重點在于以下三個方面：一是加強規范公職人員在政府采購中的交易行為的制度建設。針對政府采購中的采購需求確定、采購方式選擇、采購信息發布、采購文件編制、投標、專家抽取、評標和履約驗收等關鍵環節，建立具體的實施細則和行為規范。二是完善信息公開制度。通過健全制度來保障權力運行的透明度，使發布的信息內容更加規范，使有關采購項目名稱、用途、數量、簡要技術要求、采購方式、供應商資格要求、時間限制等相關交易信息的公開能夠達到及時、準確與全面，讓所有潛在供應商都能處于平等地位進行公平競爭，同時也應該通過信息公開讓社會民眾知曉政府的采購預算、采購計劃、采購過程和采購結果，讓社會民眾能夠了解并監督政府采購活動。三是完善多元主體利益申報和利益回避制度。一方面對何謂“私人利益”應加以明確界定，利益不僅包括貨幣、賞金或其他有價物、未來就業與營業機會，還要避免在政府采購期間欠下他人的恩惠和人情。例如香港的相關制度中就規定所有參與采購的員工應避免與供應商有過度的社交活動，或接受供應商提供過于頻密或奢華的款待。在此基礎上，建立采購官員、代理機構、咨詢專家、供應商等多元主體利益申報制度，并且規定政府采購合同超過一定金額時各方應簽署承諾書，明確各相關主體的違約責任，形成正式化的契約約束，以避免利益沖突的發生。另一方面，建立公職人員和評估專家的利益回避制度，在采購之前若發現存在潛在的利益沖突問題，相關人員要自行回避，對于應回避而未回避者，不僅要采取措施強制回避，情節嚴重者還要給予一定的懲罰。

（二）健全政府采購監督機制

權力如果不被控制和監督，就易產生腐敗，因此建立全方位的政府采購監督機制尤為重要。一方面，應對政府采購的全流程進行監督。政府采購行為不僅僅指采購的實施過程，還包括政府采購預算、計劃、合同履約、資金支付等行為，對各個環節都應該建立切實可行的監督機制。另一方面，應對政府采購進行多層次的監督。在政府采購領域，不僅需要通過財政部門、監察機關加強外部監督，部門內部也應形成針對利益沖突防范的負責人提醒制度、發現他人存在利益沖突問題時的上報制度，并通過建立內部制約和控制機制，實現采購計劃、項目實施、合同審核、資金支付等過程相分離[8]。同時，實施政務公開和納稅人質詢制度，深化社會監督機制，還可以借鑒美國的救濟第三人權利的異議制度完善上訴機制，以保證所有參加招投標但未能中標或者有權參加招投標但未能參加的供應商有權力和途徑，對于其認為的交易過程中有礙公平競爭的不正當行為向獨立的監察部門投訴以維護自身的合法權益。

（三）建立合理的公職人員利益獎懲機制

公職人員的效用函數分析表明，建立合理的獎懲機制是遏制公職人員利益沖突發生的重要措施。第一類措施是通過“胡蘿卜加大棒”的方式來減少公職人員利益沖突的機會。利用高薪養廉的方式，使得公職人員在創造公共利益的同時也能得到較好的自身利益，增加公職人員謀取私利的機會成本。當然，并不是“大鍋飯”式的給予公職人員高薪，而是應依據現代人力資源管理的基本原理，將薪酬與工作績效、廉政程度緊密結合。但是，即使有很好的“激勵機制”，公職人員的行為仍然可能偏離公共利益。這就需要通過加大懲處力度，增加公職人員謀取私利需要承擔的懲罰成本。加大對采購預算審核、采購方式確認、采購文件編制、投標人資格預審、專家抽取、合同履行與驗收等方面的利益沖突行為的查處力度，完善懲戒措施，嚴肅對以公謀私的公職人員的行政處罰或刑事責任追究，詳細規定處罰規則，并將懲處結果進行及時的公開、公布，做到重罰治腐。

第二類措施是加強思想教育以增加公職人員謀取私利的心理成本。新制度經濟學認為，意識形態或倫理道德能起到降低正式制度實施的成本的作用[9]。在一定程度上，公共倫理是約束“經濟人”行為的最強大和根本性的力量。把防范利益沖突的公共倫理建設納入政府采購的正式制度建設中來，發揮公共倫理價值在防范利益沖突中的基礎性作用，提升政府采購人員的道德水平，形成利益沖突的“軟約束”。一方面，通過制度安排，形成常態化的倫理教育與培訓，把“公共利益優先”的核心價值觀內化為公職人員的自覺行動。另一方面，建立道德咨詢制度。由于利益沖突存在著多樣性和復雜性，當負責政府采購的公職人員在采購期間遇到難以判斷是否為利益沖突的情形時，可以通過向專門機構的專業人士尋求咨詢的方式幫助他們進行判斷與行為選擇。

（四）完善政府采購關鍵環節的技術手段

公職人員利益沖突的防范離不開先進的技術手段的支撐。一是加強政府采購代理機構隨機抽取管理系統和專家數據庫的建設，通過隨機抽取方式確定代理機構和評標專家，避免其與采購人、招標人形成利益共同體。二是加強供應商信息管理與信用檔案數據庫建設，在資格預審階段，對供應商的資質信息、信用情況進行查詢，避免一些不符合資質的供應商通過與公職人員的特殊利益勾連而獲得投標機會。三是完善評標現場的電子化監督管理，將評標現場的視頻直播給供應商，提高評標現場的規范化和透明度。最后，推動金融實名制、金融機構聯網等方面的建設，為實現官員的財產公開提供技術支持。

參考文獻：

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[9][美]道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海三聯書店出版社，1994.

責任編輯 張小莉endprint