審判權運行機制改革的思考與實踐

杜俊峰

[摘 要]按照最高人民法院關于審判權運行機制改革的總體要求，結合葫蘆島市中級人民法院審判權運行機制改革實踐做法，進一步思考今后改革的方向，探索出了可復制、可推廣、可借鑒的經驗和做法。

[關鍵詞]審判權運行機制改革；背景；實踐做法；思考

[中圖分類號]D915.16 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）09-0034-05

審判權作為國家司法權的重要組成部分，是一種中立性、正當性和終極性的權力，對糾紛的裁判具有終局性和權威性，其如何運行，往往代表著依法治國的程度和水平。人民法院是國家審判機關，要維護訴訟當事人的合法權益，有效化解社會矛盾，實現公平正義這一司法審判的價值目標。建立一套科學、完善的審判權運行機制，保證審判權及時而又恰當地行使，對于減少涉訴信訪案件，促進社會和諧，推進依法治國的進程，具有十分重要的意義。

一、審判權運行機制改革的背景

改革開放以來，中國經濟總量增長迅速，社會生產力、人民生活水平、居民收入水平、社會保障水平有了新的提高，綜合國力、國際競爭力、國際影響力不斷增強，經濟與社會等各個領域都發生了歷史性的變化。與此同時，不同的經濟與社會組織對現行的司法制度有了新的更高的要求，現行的司法制度與人民群眾對公平正義的需求不相適應也日趨明顯。在這樣的歷史背景下，黨的十五大報告提出，推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。由此，拉開了我國歷時十五年的司法制度改革序幕。最高人民法院先后出臺了三個五年改革綱要，對司法改革進行總體部署和安排。司法人才的積累及素質提升、法律制度的修訂和司法程序完善、現代司法理念的培養和對司法規律的理解與接受度都有巨大發展。十幾年的改革探索，賦予了法院難得的發展契機，但與形勢發展不相適應的諸多因素一直沒有得到有效解決，嚴重制約法院自身發展：一是體制性、機制性矛盾始終沒有很好解決，法官隊伍素質良莠不齊，案多人少矛盾突出，難以突破法院現代化建設的瓶頸；二是為執行、信訪問題所擾，人民法院司法公信力建設受影響；三是審判權容易受到干預，司法審判權獨立性不足。在高度行政化、等級化的司法管理系統中，法官難以獨立于組織、組織難以獨立于上級、上級難以獨立于民意。[1]不斷升溫的“民意綁架司法”現象，給法院公正審判帶來壓力和影響，極大損害了法治意識形態。

習近平總書記在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：“這些年來，群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關。”也正是在這樣的歷史條件下，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“健全司法權力運行機制”，“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責”。這是在新的歷史條件下，黨對進一步推進司法機制改革做出的全新的、明確的部署和安排。根據2013年10月18日最高法院印發的《關于審判權運行機制改革試點方案》（下稱“最高法院改革試點方案”）的試點要求，本次審判權運行機制改革要解決的主要問題：如何準確界定審委會、合議庭、獨任法官等法定審判主體之間的關系，如何科學劃分審判權與監督權、管理權之間的界限，如何在確保依法獨立公正地行使審判權的前提下實現有效的制約監督。[2]葫蘆島中院經最高人民法院批準，作為全國審判權運行機制改革試點單位，今年初在全國中級法院中率先推開了此項改革。

二、審判權運行機制改革的主要內容

（一）以提高審判效率、明確責任為目標，減少管理層級，創新審判組織模式

長期以來法院內部呈現審判主體多重化、審判組織層級化的特點，在人民法院內部，審判員、合議庭、庭長、副院長、院長和審委會都有“審判權”，均是權力行使的主體。而且，這些主體可以對同一個案件享有“同一”審判權。合議庭（獨任審判員）審理案件后，要經過審判長、副庭長、庭長、副院長的層層審批，重大案件要提交審判委員會討論。審判組織運行的層級化，增加了案件處理環節，延長了審理周期，降低了審判效率。同時，法院內部層級過多，案件層層把關導致權責配置失衡，責權不分、追責不利，降低了法官風險意識、責任意識。一旦出現錯案，因各主體職責不明，責任難以劃分落實，集體負責變為集體分責、無人負責。因此，人民法院應如何公正高效行使審判權是改革的核心問題。

（二）以實現“去行政化”為目標，科學配置界定權力，創新審判權運行模式

目前，在絕大多數國家，審判的內部獨立已基本上不成其為問題，司法公正也已在訴訟程序設計中基本滿足。我國的情況則有所不同，雖然訴訟程序設計基本上滿足了公正的要求，但內部獨立一直是困擾法官們的一大難題。因此，審判權運行機制改革的重要目標之一就是解決法院的內部獨立問題。換句話說，我國當前的審判權運行機制改革便成了去除審判活動的“行政化”、促進內部獨立為主調的改革。[3]法院內部金字塔式的權力設置模式、官本位的思想使得院長、庭長基于領導地位強調領導權威，強化行政化決策方式，造成機構職責與個人職權混淆，分管領導管人、管案、管事集于一身，審判權、審判管理權、行政管理權界限模糊。審判組織運行的行政化，致使法官、合議庭幾乎喪失了對案件的決定權，而那些審批環節的人員未參加審判，卻有權對案件處理結論提出指導性甚至指令性意見，違背訴訟法原理上的直接言詞原則，形成類似行政首長審批制的管理模式。案件裁判及其他決策過程不公開，缺乏透明度，導致案件審理的神秘化，容易引發當事人暗箱操作的質疑，也易因辦案人員與審批領導看法不一致而產生內耗。

為實現審理權和裁判權統一，必須做到“讓審理者裁判，由裁判者負責”，逐步消除審判權運行機制的行政化問題。葫蘆島中院在改革中重新界定合議庭、審判委員會職權范圍和職能分工，規范運行機制，理順各審判主體之間關系，形成以合議庭為主體的審判權運行模式。

（三）以實現“權責統一”為目標，創新監督管理模式

“放權”不等于放任。如何實現有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究的審判權保障監督運行機制，確保各審判組織依法公正、獨立行使審判職權，充分調動法官辦案積極性，實現法官“權責統一”。過去院、庭長審批和把關的權力運行模式無疑在監督案件質量上起到了重要的作用，那么在法官素質參差不齊的情況下，在取消行政化審判管理背景下，誰來有效監督主審法官和合議庭？如何改變過去評查案件的運動式非常態化和人為主導的非權威性，有效地克服查而不追、追而不處、處而不嚴等問題？基于以上問題，必須建立適應新的審判運行機制的監督制約機制，從制度設計上預防、監督法官不當行使審判權，將“以人直接管人”轉變為“以制度約束人”的監督方式。

（四）以服務審判中心工作為目標，集約化整合行政政工后勤管理職能

法院應以審判工作為中心，綜合行政部門應圍繞服務審判工作設置職能。長期以來，人民法院存在部門多，職能分散，工作效率不高的弊端。很多具有審判資格和審判經驗的法官長期從事輔助、服務工作，大量占用了審判資源。為實現讓優質的司法資源從辦公室回歸法庭，提高辦案法官比例，通過導入競爭和淘汰機制逐步把審判權集中到優秀法官手中，葫蘆島中院對行政、政工、后勤管理等部門進行充分整合，將審判管理辦公室與研究室職能合并，計財處與技術處職能合并，法官培訓分院與法官管理處職能合并，成立司法政務，法官管理、黨務及紀律監察，司法事務（財務）三大管理委員會，相關行政事務通過委員會研究、決策。機構職能整合后，更多的優秀法官充實到了審判一線，辦案法官人數達到法官總數的80%以上，最大限度地集中了審判資源。

（五）以明晰身份定位為目標，探索實行人員分類管理模式

徒法不足以自行。科學而又合理的法官制度是一個國家司法權力運行良好的必要條件。[4]在法院內部，有很大一部分優秀的法官被裹挾進了行政事務中，為服務行政而成為實際的冗員。遵循司法規律，對法院工作人員職業化分工，是審判權運行機制改革的基礎性工作。只有突出法官的主體地位，才能提高法官職業尊榮；只有合理進行人員分類，才能人盡其職。根據工作職責和分工，葫蘆島中院將全院工作人員分為四大類：即法官、司法輔助人員（包括司法警察、司法技術人員、書記員）、后勤行政人員、社會化服務人員。法官根據其崗位不同，分為三類：辦理訴訟、執行案件的員額制法官，辦理信訪、審判監督類案件同時從事案件評查工作的監督評查類法官，在與審判相關的綜合、調研、管理崗位，以本職工作為主，同時辦理少數案件的綜合類法官。綜合法官的設置一是為了合理改變法院內部案多人少的現狀，二是由審判委員會委員擔任審判長與綜合法官組成合議庭審理部分案件，豐富了年輕法官的培養途徑，為今后人員交流提供空間。明晰的人員分類，理順了內部人員關系，為不同崗位法官正常交流奠定了基礎，為各類人員搭建不同的發展平臺，穩定了隊伍，提高了責任心。

三、審判權運行機制改革推進方法的思考與實踐

截至2013年，最高法院“三五綱要”確定的絕大部分改革目標已基本完成，但審判權運行機制改革一直處于摸索階段，未得到實質推進。究其原因，法院內部長期固化的思想觀念和已經形成的利益格局是改革的最大阻力，無法形成統一的思想認識；最高權力機關、政黨、地方行政機關及社會輿論對審判權運行的影響，制約法院發展，沒有形成良好的外部條件。為打破固有觀念，統一改革認識，獲得社會普遍支持，保障審判權運行機制改革工作穩步推進，葫蘆島中院確定了“科學設計，充分論證，民主決策，果斷推進”的總體方針，并在實踐中穩步推進改革工作順利進行。

（一）科學設計、民主決策

2013年10月最高法院《關于審判權運行機制試點方案》文件印發以后，葫蘆島中院黨組高度重視，立即在全院不同層面組織學習最高法院試點方案，深刻領會“健全司法權力運行機制”、“讓審理者裁判，由裁判者負責”的改革精神。從2013年11月份到2014年2月份，用4個月時間嚴格按照“最高法院改革試點方案”的要求設計了《關于審判權運行機制改革試點工作實施方案》。為了提高改革決策的科學性，改革方案在院黨組、中層干部、全院干警各個層面進行反復論證和征求意見，先后修改十余稿。在制定改革方案過程中，充分發揚民主精神，讓一線法官直接參與其中，表達自身訴求，成為改革的參與者、支持者、受益者，最終在全院上下統一思想，達成共識，形成積極參與改革的良好氛圍。

（二）陽光操作、全員參與

審判權運行機制改革涉及審判權重新配置問題，直接關系到各個部門、廣大干警的切身利益，牽一發而動全身，處理不好就可能引起隊伍的不穩定，成為改革阻力。葫蘆島中院在人員調整交流過程中嚴格按照“最高院改革試點方案”和《公務員法》《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定的標準、程序進行。在原業務庭庭長轉為審判長后，產生了13個空缺崗位審判長，為讓更多的優秀法官能夠公平地分享改革紅利，在空缺審判長選任中引入以能力、業績、干群投票為依據的公開競聘。競聘過程體現了公平、公正、公開的用人原則，雖然有個別原業務庭副庭長沒有競聘上審判長，但也坦然接受。在人員交流中，采取雙向選擇的方式，既尊重一般法官的交流意向，同時也賦予審判長一定的用人選擇權，最大限度地調動廣大法官工作積極性。改革后，全院人員變動比例超過七成，均得到合理有序穩妥安排，得到廣大干警的理解支持。

（三）承前啟后，系統推進

早在2012年，葫蘆島中院就開始進行諸多改革嘗試，一系列改革措施與“最高法院改革試點方案”的要求高度契合。比如，推行院庭長帶頭辦案制度，直接辦理重大案件；改進信訪工作機制，推行依法治訪，實現信訪動態化解；設立法官專業論證委員會，為案件決策提供參考性意見；改革審委會議事規則，減少上會案件數量，實行預表決制度；探索法官員額制改革，合理調配審判資源。本輪改革在設計思路上和推進方向上充分考慮各項工作的前后銜接問題，考慮各個環節之間的系統性問題，遞進式配套推進，保證改革工作平穩順利完成。

（四）爭取支持，穩步前行

葫蘆島中院從改革伊始就積極爭取上級法院和地方黨委、人大、政府的支持、指導和幫助。在制定試點方案過程，及時向市委、市人大、市政法委、市委組織部等報告改革意向，聽取意見。在最高法院的改革框架下，不突破現有法律規定，積極爭取在人事任免、法官職級待遇等方面的政策支持，最大程度獲取改革資源。改革中，葫蘆島中院對選任的審判長，職級待遇實施“兩步走”和“雙軌制”。“兩步走”是指第一步先按照試點方案完成權力分配和機構人員調整，擔任審判長的法官享受本院中層正職待遇。第二步隨著改革的深入和配套措施的跟進，再對法官職級待遇逐步理順。“雙軌制”是指對原任的庭長、副庭長，市人大同意暫不做法律職位任免，檔案凍結，待司法體制改革后一并理順。新任審判長因無規定須報人大常委會任命，只將選任情況報省法院備案。組織部門每年對法院正常的職級調整非領導職級晉升，仍按原方式執行。在全面實行省級以下法院人財物統一管理前，最大限度鞏固、維護全體法官的切身利益。經溝通，葫蘆島市人大、市委組織部同意對職級待遇改革實施“兩步走”和“雙軌制”。

律師作為司法活動的重要參與者，其對司法改革中的問題和出路，不乏深刻的見解。作為法律職業共同體的一員，律師與司法制度有著天然的關系，忽視律師群體的意見，意味著忽視了其背后可能代表著的廣泛的委托人利益。[5]在改革中，尊重律師的改革意見，建立法官與律師的良性互動機制，重視改善律師的執業環境，加大對律師群體的執業保障力度。同時，為了廣泛凝聚共識，形成改革合力，葫蘆島中院與工作關系聯系緊密的公安機關、檢察機關、司法機關進行溝通，聽取意見，落實配套措施，做好工作銜接，與其他司法機關形成相互支持、共同推進的局面，搭建改革推動者和社會各界之間的溝通反饋平臺，增強社會參與度和認知度，保證改革沿著正確的方向有序進行。

四、審判權運行機制改革的階段性評估

改革猶如小馬過河，是老牛說的那么淺，還是松鼠說的那么深，只有自己親自試一下才知道。任何一項改革都可能會面臨復雜局面，存在不確定性和風險性。為此，葫蘆島中院做了大量改革前期準備工作，但在實踐過程中，發現改革并沒有想象的那么復雜，各項工作推進很順利，沒有出現任何大的問題，并取得了較好的效果。新的審判權運行機制實施后的第二季度，主要審判指標、審判組織功能、審判人員狀態都呈現出積極變化，在全國范圍內引起廣泛關注，從外界獲得良好反饋，得到領導機關的充分肯定。

（一）審判效率顯著提高，案件質量明顯提升

通過改革實踐，葫蘆島中院月均結案數由改革前的150件左右上升至278件；調撤率由改革前的30%左右上升至40%，其中，副院長、審判長辦案調撤率為43.6%，高于全院平均水平3.6個百分點；一審服判息訴率由2013年的66.36%上升至89.4%；信訪投訴率由2013年的15.4%下降至7.94%；案件平均審理時間指數、平均執行時間指數均同比上升。

（二）相關工作機制運行順暢

評查工作機制效果初顯。程序評查合議庭通過評查、查擺、通報等形式及時發現案件的程序性瑕疵，有效提高了案件信息準確性、卷宗和法律文書質量。截止2014年6月份，程序評查合議庭已經對審、執結的872件案件1853冊訴訟卷宗進行了程序評查，及時發現和更正了出現的各類程序瑕疵。實體評查合議庭已按照改革要求開始運行，建立了評查案件立案審查和流程管理系統，現已有9件訴訟案件進入實體評查程序。

審判委員會討論案件數量大幅減少，效率明顯提升。2011-2013年葫蘆島中院審委會討論案件數分別為486件，272件，170件，截止2014年6月份，審判委員會討論案件數量僅為51件。合議庭共同審核案件審理報告，提升了審理報告質量。預表決制度及合議庭成員共同列席審判委員會，保障了審判委員會掌握案情的全面性和準確度，提高了討論案件效率。

專業法官會議充分發揮作用。2014年第二季度，各部類共召開專業法官會議12次，討論案件36件。有效指導了各個部類審判工作，作為案件報請審判委員會討論的前置程序發揮了重要作用。

（三）內外部評價良好

葫蘆島中院的改革在內部獲得了干警的普遍認可。幾位副院長表示，原有模式將很多矛盾集中到副院長、庭長身上，有時還為他人背黑鍋，本次改革轉變了社會對他們“只管案子，不辦案子，大權緊握，不愿擔責”的看法。副院長、原庭長編入各合議庭擔任審判長后，已經適應了工作職能轉變，參與審理了部分案件。2014年第二季度，副院長、原庭長擔任審判長審理案件904件，占全部收案量的59.2%，較2013年同期院、庭長辦案29件實現大幅增長。同時，科學的選人機制，為原副庭長、一般法官提供了公平的機會，證明了他們優秀的審判業務素質。改革中充分尊重審判長、一般法官的改革意見，相關配套制度為法官充分獨立行使審判權提供有力保障，獲得了廣大法官的普遍認可。

（四）人員分類管理和綜合部門集約化管理保障審判工作順利進行

目前我國的法院人員管理模式一直沿用單一的行政化人事管理模式，法官與各類司法輔助后勤人員混為一體，無法突出審判工作的重心，影響了法院工作的效率和長遠發展。改革中，葫蘆島中院探索嘗試了新的人員分類管理模式，按照不同的崗位職責將一般工作人員和法官重新細化分類管理，將優秀審判資源集中到審判崗位，以此來解決法院內部案件壓力大的實際情況。葫蘆島中院具有法官資格的人員134人，改革前業務部門法官86人，占法官總數的64.2%；改革后編入固定合議庭法官93人，占法官總數的69.4%；綜合部門辦案法官21人，占法官總數的15.7%。辦案法官人數達到有法官資格人員總數的85.1%。同時，審判工作的順利進行必須依賴于司法行政服務工作。葫蘆島中院將綜合服務部門重新整合，建立專業化的審判服務保障體系，讓法官從繁瑣的行政事務中抽離出來，全身心投入到審判工作中，保障審判權高效運行。

綜上所述，我國的司法改革是一項長期工作，審判權運行機制改革是司法改革過程中的一項重要步驟。“讓審判者裁判，由裁判者負責”是審判權運行機制改革責權統一的兩個方面，要真正實現“讓審判者裁判，由裁判者負責”還有諸多問題尚需解決。即要解決宏觀層面上的司法體制的問題，中觀層面上的司法機制問題，以及微觀層面的司法行為規范性問題。應在今后改革工作推進過程中努力探索，科學安排，大膽實踐，統籌謀劃，循序漸進，注重總結，逐步完善，構建出既符合中國國情，又符合法治國家要求的審判權力運行機制，為早日實現中華民族偉大復興提供法治保障。

參考文獻：

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[2]龍飛.“去行政化”是審判權運行機制改革的核心與關鍵[EB/OL].2013-11-19，中國法院網http：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/11/id/1146384.shtml.

[3]蔣惠嶺.審判權運行機制改革的背景與內容[J].中國法律：中英文版，2014，（2）.

[4]賀小榮.掀開司法改革的歷史新篇章[N].人民法院報，2013-11-16.

[5]陳衛東.未來五年我國司法體制改革的若干建議[J].河南社會科學，2012（2）.

責任編輯 宋桂祝