從國庫案例看國庫資金風險防范趨勢

陳穎

摘 要：隨著財稅改革的深化、電子聯網技術的推進以及國庫業務的拓展，國庫資金風險呈現出反復化、多樣化、隱蔽化等特點，凸顯出國庫資金風險防控工作的復雜性。選取90個案例，分析國庫資金風險的特點、重點，剖析背后的原因，并提出相關建議。

關鍵詞：國庫案例；資金風險；防范

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0302-02

一、國庫案例呈現出的特點

我們從2011—2013年的國庫案例選編中分別選擇15項、39項和36項案例，共90項案例，綜合這些案例，可以看出有三個特點：

1.從業務性質上看，撥款、退庫、經收業務是風險高發區。90項案例按業務性質可以分為五種類別：撥款業務、退庫業務、經收業務、國庫集中收付業務和代理國庫業務，2011—2013年，五類業務的案例數量分別為20項、33項、23項、10項和4項，分別占樣本總案例數的20.2%、36.7%、25.6%、11.1%和4.4%，可以看出，國庫業務內部控制環節的風險集中在撥款和退庫環節，國庫外部業務及國庫代理機構的風險集中在經收業務。

2.從案例原因上看，政策型、操作型風險突出。90項案例中按案例原因分類，可以分為操作型風險、政策性風險和技術型風險三類。操作型風險主要指財稅、國庫代理機構或其他相關部門人員因工作疏忽，導致業務操作環節出現了問題，如未仔細審查相關依據、誤操作等；政策型風險主要指財稅、企業或國庫代理機構人員未充分把握國庫相關規定或財稅政策的內涵、或故意鉆政策漏洞等導致國庫資金流失的風險；技術型風險主要指由于相關部門技術升級、改造導致原有業務流程改變，與國庫管理相關規定不符的風險。2011—2013年，操作型風險、政策型風險和技術型風險的案例數量分別為39項、45項和6項，政策型、操作型風險較為突出。

3.從案例發現的方式上看，柜面監督是主要方式。從國庫人員發現案例風險的方式上看，主要有柜面監督、非現場監督、現場檢查、舉報等方式，90個案例中，四類方式分別為56項、7項、16項和11項，柜面監督占62.2%仍然是發現風險的最主要方式。同時，對于不同的業務類型，采取的方式對監督的效果有很大的影響，在撥款、退庫等國庫內部業務中，柜面監督是主要方式；而在經收業務等外部業務中，現場檢查是主要方式，此外，咨詢、舉報也是監督方式很重要的補充。

二、國庫案例呈現出國庫資金風險防范的重點

1.撥款業務。從20項撥款樣本案例來看，撥款業務的風險主要有五種：一是財政人員工作疏忽，如重復撥款、撥款要素有誤等；二是通過各種途徑向非預算單位撥款，如無依據、借用預算單位賬戶撥款、改變收款人以及通過直接支付方式撥款；三是擅自變更預算科目或用途，如用途與科目不符、更改專項資金受益對象、無預算等；四是用撥款調劑財稅、企業收入，如為企業繳稅、還貸，完成財稅任務等；五是向財政專戶撥款，如為商業銀行完成任務或便于調劑財政收入。從風險發生的原因來看，財政部門主觀調節預算執行的居多，說明其對預算變更的嚴肅性認識不足，隨意調整年初預算。

2.退庫業務。從33項退庫樣本案例來看，退庫業務風險點集中在七個方面：一是退稅權限不當，沒有退稅權限的征收機關審批退稅；二是退稅要件有誤，包括所附的文件依據有效期已過、退稅有效期的把握有誤、科目使用錯誤、退稅企業不符合條件以及退稅金額有疑義等；三是退稅收款人和原繳稅人不符，包括故意變更收款人、企業名稱變更等、個人以企業名義繳稅等；四是退稅政策難點，包括土地增值稅、城市建設維護稅、總分機構退稅、不同級次繳退稅、契稅、福利企業退稅、優惠退稅等；五是退稅流程有誤，涉及待繳庫稅款、退庫款項的支付、不必要的退庫等；六是人為調節收入退庫。在這六個方面中，第四大類由于涉及具體稅收政策，難度較大，騙取退稅款項的可能性也較大。

3.國庫經收業務。國庫經收業務是國庫代理機構風險比較集中的領域，從23項案例樣本來看，經收業務的風險點主要表現在延壓稅款、未使用“待結算財政款項”以及拒收款項。這些風險點雖然比較普通、常見，但國庫代理機構的違規做法卻多種多樣，且履查履犯，說明違規行為的復雜性，同時國庫經收處對違規行為并沒有引起重視，加上國庫部門無法實時監控，因此國庫經收處更加無所顧忌。

4.國庫集中支付業務。國庫集中支付業務的樣本案例10個，風險點集中在五個方面：一是額度錯誤；二是“先清算、后支付”；三是集中支付退回未及時處理；四是集中支付資格認定；五是違規從零余額賬戶劃款。

5.代理國庫業務。從選取的案例來看，代理國庫業務的較少，僅4例，其中3例為計息業務，1例為代理支庫監管不力，風險點較為單一。

三、國庫案例呈現出國庫資金風險產生的原因

1.預算約束力弱使財稅部門調整自由度大。近年來，雖然中國預算改革不斷深化，但中國預算還缺乏起碼的法治性，未能起到約束政府行為的作用，各級政府和預算部門依法執行預算的意愿較低，預算執行的隨意性較大。從撥款、退庫等案例來看，財稅部門除了少數業務差錯或政策理解偏差外，很多情況都是為了某種目的而人為故意改變年初預算。如為了幫助當地企業或融資平臺，由地方黨政領導簽字而變更預算用途或借款等，是典型的長官意志大于預算；將國庫資金撥往財政專戶或調節預算收入進度，是財稅部門利益高于預算的表現；更有甚者，因為自身工作疏忽而假造事實變更受益人，則更是無視預算的表現。

2.國庫監管方式無法滿足業務發展需要。從所選的案例來看，目前，國庫監管方式存在兩個問題：一是柜面監督易流于形式或簡單化。目前，柜面監督最常見的是方式是查看外來憑證要素，核對相關文件依據，但隨著業務的不斷發展，與以前操作型的風險點可以一眼看出不同，很多政策、技術型的業務風險比較隱蔽，需要依靠國庫業務人員的經驗以及認真、細致的工作態度、并通曉國庫、財稅相關政策才可以把握，案例中傳統領域資金出口的風險仍無法有效杜絕，從某個側面也反映出財稅部門認為國庫監管只是形式要件審核有關。二是對國庫代理機構的監管方式單一，無法實現實時、全程的監督。目前，對國庫代理機構的監管主要依靠每年一至二次的現場檢查，但現場檢查最大的問題是檢查范圍、檢查時限都是有限的，這樣為了自身利益或迎合財稅部門需求，代理機構都存在很大的違規空間。

3.違規成本小無法體現國庫監管的權威性。目前，對違背預算收支運行和國庫相關制度的行為，相關法規處罰力度較弱。對財稅部門的違規撥款和退庫，國庫部門的手段只能是拒收或要求其補齊相關資料；對國庫代理機構的違規占壓國庫資金的行為，一般是按照《金融違法行為處罰辦法》、《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》等進行處罰，但大部分時候只是采取勸戒或警告的方式，因此，違規成本小也導致違規行為常態化、反復化，得不到根本解決。

四、政策建議

1.強化預算執行的嚴肅性。提高政府遵守預算的法治意識，確保預算編制、預算執行以及預算監督主體分離，形成立法監督、審計監督、財政監督、國庫監督、社會監督多為一體的監督體系，尤其應重視人大的實質性審查體系構建、堅持央行經理國庫的體制并授予國庫事中監督的權限，保障財政資金安全。

2.探索有效的國庫監管方式。對國庫外來憑證，要加強柜面監督和審核的力度。如實行雙人復核制、大額審批制，對風險高發的特殊業務類型如先征后退、出口退稅、非預算單位撥款等以及重點企業納稅情況等建立現代化的臺賬，實現重點業務的可控化。對國庫代理機構，積極探索非現場監管方式，如定期要求代理機構報送報表，查看稅票（紙質、電子）繳款日期、審核集中支付相關單據等；同時，現場檢查可以采取突擊和常規相結合的方式，切實掌握代理機構業務運轉的真實情況。

3.加大對違規行為的處罰力度。預算沒有得到嚴格執行的表現就是政府違背了預算法的要求，因此要在《預算法》中加強可追究責任的問責制度的修訂，對法律責任進行細化，加大處分力度，有效遏制政府自由裁量的行為。建立代理機構評級制度，對出現違規的機構給予重點關注，并采取退出、加大處罰力度等懲罰機制，提升國庫監管的威懾力。

4.加強新政策、新技術的學習。隨著中國財稅改革的不斷深化以及電子化、網絡化建設的深入，國庫人員需要加強國庫業務制度、財稅新政策以及各種聯網技術的學習，把握各類制度的要點以及新政策和新技術可能帶來的風險點，嚴控國庫風險。

[責任編輯 魏 杰]