從國(guó)庫案例看國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范趨勢(shì)

陳穎

摘 要：隨著財(cái)稅改革的深化、電子聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推進(jìn)以及國(guó)庫業(yè)務(wù)的拓展，國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出反復(fù)化、多樣化、隱蔽化等特點(diǎn)，凸顯出國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn)防控工作的復(fù)雜性。選取90個(gè)案例，分析國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)、重點(diǎn)，剖析背后的原因，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫案例；資金風(fēng)險(xiǎn)；防范

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）24-0302-02

一、國(guó)庫案例呈現(xiàn)出的特點(diǎn)

我們從2011—2013年的國(guó)庫案例選編中分別選擇15項(xiàng)、39項(xiàng)和36項(xiàng)案例，共90項(xiàng)案例，綜合這些案例，可以看出有三個(gè)特點(diǎn)：

1.從業(yè)務(wù)性質(zhì)上看，撥款、退庫、經(jīng)收業(yè)務(wù)是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)。90項(xiàng)案例按業(yè)務(wù)性質(zhì)可以分為五種類別：撥款業(yè)務(wù)、退庫業(yè)務(wù)、經(jīng)收業(yè)務(wù)、國(guó)庫集中收付業(yè)務(wù)和代理國(guó)庫業(yè)務(wù)，2011—2013年，五類業(yè)務(wù)的案例數(shù)量分別為20項(xiàng)、33項(xiàng)、23項(xiàng)、10項(xiàng)和4項(xiàng)，分別占樣本總案例數(shù)的20.2%、36.7%、25.6%、11.1%和4.4%，可以看出，國(guó)庫業(yè)務(wù)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)集中在撥款和退庫環(huán)節(jié)，國(guó)庫外部業(yè)務(wù)及國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)集中在經(jīng)收業(yè)務(wù)。

2.從案例原因上看，政策型、操作型風(fēng)險(xiǎn)突出。90項(xiàng)案例中按案例原因分類，可以分為操作型風(fēng)險(xiǎn)、政策性風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)型風(fēng)險(xiǎn)三類。操作型風(fēng)險(xiǎn)主要指財(cái)稅、國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)部門人員因工作疏忽，導(dǎo)致業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，如未仔細(xì)審查相關(guān)依據(jù)、誤操作等；政策型風(fēng)險(xiǎn)主要指財(cái)稅、企業(yè)或國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)人員未充分把握國(guó)庫相關(guān)規(guī)定或財(cái)稅政策的內(nèi)涵、或故意鉆政策漏洞等導(dǎo)致國(guó)庫資金流失的風(fēng)險(xiǎn)；技術(shù)型風(fēng)險(xiǎn)主要指由于相關(guān)部門技術(shù)升級(jí)、改造導(dǎo)致原有業(yè)務(wù)流程改變，與國(guó)庫管理相關(guān)規(guī)定不符的風(fēng)險(xiǎn)。2011—2013年，操作型風(fēng)險(xiǎn)、政策型風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)型風(fēng)險(xiǎn)的案例數(shù)量分別為39項(xiàng)、45項(xiàng)和6項(xiàng)，政策型、操作型風(fēng)險(xiǎn)較為突出。

3.從案例發(fā)現(xiàn)的方式上看，柜面監(jiān)督是主要方式。從國(guó)庫人員發(fā)現(xiàn)案例風(fēng)險(xiǎn)的方式上看，主要有柜面監(jiān)督、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)檢查、舉報(bào)等方式，90個(gè)案例中，四類方式分別為56項(xiàng)、7項(xiàng)、16項(xiàng)和11項(xiàng)，柜面監(jiān)督占62.2%仍然是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的最主要方式。同時(shí)，對(duì)于不同的業(yè)務(wù)類型，采取的方式對(duì)監(jiān)督的效果有很大的影響，在撥款、退庫等國(guó)庫內(nèi)部業(yè)務(wù)中，柜面監(jiān)督是主要方式；而在經(jīng)收業(yè)務(wù)等外部業(yè)務(wù)中，現(xiàn)場(chǎng)檢查是主要方式，此外，咨詢、舉報(bào)也是監(jiān)督方式很重要的補(bǔ)充。

二、國(guó)庫案例呈現(xiàn)出國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)

1.撥款業(yè)務(wù)。從20項(xiàng)撥款樣本案例來看，撥款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要有五種：一是財(cái)政人員工作疏忽，如重復(fù)撥款、撥款要素有誤等；二是通過各種途徑向非預(yù)算單位撥款，如無依據(jù)、借用預(yù)算單位賬戶撥款、改變收款人以及通過直接支付方式撥款；三是擅自變更預(yù)算科目或用途，如用途與科目不符、更改專項(xiàng)資金受益對(duì)象、無預(yù)算等；四是用撥款調(diào)劑財(cái)稅、企業(yè)收入，如為企業(yè)繳稅、還貸，完成財(cái)稅任務(wù)等；五是向財(cái)政專戶撥款，如為商業(yè)銀行完成任務(wù)或便于調(diào)劑財(cái)政收入。從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因來看，財(cái)政部門主觀調(diào)節(jié)預(yù)算執(zhí)行的居多，說明其對(duì)預(yù)算變更的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，隨意調(diào)整年初預(yù)算。

2.退庫業(yè)務(wù)。從33項(xiàng)退庫樣本案例來看，退庫業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)集中在七個(gè)方面：一是退稅權(quán)限不當(dāng)，沒有退稅權(quán)限的征收機(jī)關(guān)審批退稅；二是退稅要件有誤，包括所附的文件依據(jù)有效期已過、退稅有效期的把握有誤、科目使用錯(cuò)誤、退稅企業(yè)不符合條件以及退稅金額有疑義等；三是退稅收款人和原繳稅人不符，包括故意變更收款人、企業(yè)名稱變更等、個(gè)人以企業(yè)名義繳稅等；四是退稅政策難點(diǎn)，包括土地增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、總分機(jī)構(gòu)退稅、不同級(jí)次繳退稅、契稅、福利企業(yè)退稅、優(yōu)惠退稅等；五是退稅流程有誤，涉及待繳庫稅款、退庫款項(xiàng)的支付、不必要的退庫等；六是人為調(diào)節(jié)收入退庫。在這六個(gè)方面中，第四大類由于涉及具體稅收政策，難度較大，騙取退稅款項(xiàng)的可能性也較大。

3.國(guó)庫經(jīng)收業(yè)務(wù)。國(guó)庫經(jīng)收業(yè)務(wù)是國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)比較集中的領(lǐng)域，從23項(xiàng)案例樣本來看，經(jīng)收業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)在延壓稅款、未使用“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”以及拒收款項(xiàng)。這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)雖然比較普通、常見，但國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)的違規(guī)做法卻多種多樣，且履查履犯，說明違規(guī)行為的復(fù)雜性，同時(shí)國(guó)庫經(jīng)收處對(duì)違規(guī)行為并沒有引起重視，加上國(guó)庫部門無法實(shí)時(shí)監(jiān)控，因此國(guó)庫經(jīng)收處更加無所顧忌。

4.國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)。國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)的樣本案例10個(gè)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)集中在五個(gè)方面：一是額度錯(cuò)誤；二是“先清算、后支付”；三是集中支付退回未及時(shí)處理；四是集中支付資格認(rèn)定；五是違規(guī)從零余額賬戶劃款。

5.代理國(guó)庫業(yè)務(wù)。從選取的案例來看，代理國(guó)庫業(yè)務(wù)的較少，僅4例，其中3例為計(jì)息業(yè)務(wù)，1例為代理支庫監(jiān)管不力，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較為單一。

三、國(guó)庫案例呈現(xiàn)出國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

1.預(yù)算約束力弱使財(cái)稅部門調(diào)整自由度大。近年來，雖然中國(guó)預(yù)算改革不斷深化，但中國(guó)預(yù)算還缺乏起碼的法治性，未能起到約束政府行為的作用，各級(jí)政府和預(yù)算部門依法執(zhí)行預(yù)算的意愿較低，預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大。從撥款、退庫等案例來看，財(cái)稅部門除了少數(shù)業(yè)務(wù)差錯(cuò)或政策理解偏差外，很多情況都是為了某種目的而人為故意改變年初預(yù)算。如為了幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或融資平臺(tái)，由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)簽字而變更預(yù)算用途或借款等，是典型的長(zhǎng)官意志大于預(yù)算；將國(guó)庫資金撥往財(cái)政專戶或調(diào)節(jié)預(yù)算收入進(jìn)度，是財(cái)稅部門利益高于預(yù)算的表現(xiàn)；更有甚者，因?yàn)樽陨砉ぷ魇韬龆僭焓聦?shí)變更受益人，則更是無視預(yù)算的表現(xiàn)。

2.國(guó)庫監(jiān)管方式無法滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要。從所選的案例來看，目前，國(guó)庫監(jiān)管方式存在兩個(gè)問題：一是柜面監(jiān)督易流于形式或簡(jiǎn)單化。目前，柜面監(jiān)督最常見的是方式是查看外來憑證要素，核對(duì)相關(guān)文件依據(jù)，但隨著業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，與以前操作型的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可以一眼看出不同，很多政策、技術(shù)型的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較隱蔽，需要依靠國(guó)庫業(yè)務(wù)人員的經(jīng)驗(yàn)以及認(rèn)真、細(xì)致的工作態(tài)度、并通曉國(guó)庫、財(cái)稅相關(guān)政策才可以把握，案例中傳統(tǒng)領(lǐng)域資金出口的風(fēng)險(xiǎn)仍無法有效杜絕，從某個(gè)側(cè)面也反映出財(cái)稅部門認(rèn)為國(guó)庫監(jiān)管只是形式要件審核有關(guān)。二是對(duì)國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式單一，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、全程的監(jiān)督。目前，對(duì)國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要依靠每年一至二次的現(xiàn)場(chǎng)檢查，但現(xiàn)場(chǎng)檢查最大的問題是檢查范圍、檢查時(shí)限都是有限的，這樣為了自身利益或迎合財(cái)稅部門需求，代理機(jī)構(gòu)都存在很大的違規(guī)空間。

3.違規(guī)成本小無法體現(xiàn)國(guó)庫監(jiān)管的權(quán)威性。目前，對(duì)違背預(yù)算收支運(yùn)行和國(guó)庫相關(guān)制度的行為，相關(guān)法規(guī)處罰力度較弱。對(duì)財(cái)稅部門的違規(guī)撥款和退庫，國(guó)庫部門的手段只能是拒收或要求其補(bǔ)齊相關(guān)資料；對(duì)國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)的違規(guī)占?jí)簢?guó)庫資金的行為，一般是按照《金融違法行為處罰辦法》、《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫業(yè)務(wù)管理辦法》等進(jìn)行處罰，但大部分時(shí)候只是采取勸戒或警告的方式，因此，違規(guī)成本小也導(dǎo)致違規(guī)行為常態(tài)化、反復(fù)化，得不到根本解決。

四、政策建議

1.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。提高政府遵守預(yù)算的法治意識(shí)，確保預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督主體分離，形成立法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、國(guó)庫監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督多為一體的監(jiān)督體系，尤其應(yīng)重視人大的實(shí)質(zhì)性審查體系構(gòu)建、堅(jiān)持央行經(jīng)理國(guó)庫的體制并授予國(guó)庫事中監(jiān)督的權(quán)限，保障財(cái)政資金安全。

2.探索有效的國(guó)庫監(jiān)管方式。對(duì)國(guó)庫外來憑證，要加強(qiáng)柜面監(jiān)督和審核的力度。如實(shí)行雙人復(fù)核制、大額審批制，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的特殊業(yè)務(wù)類型如先征后退、出口退稅、非預(yù)算單位撥款等以及重點(diǎn)企業(yè)納稅情況等建立現(xiàn)代化的臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)業(yè)務(wù)的可控化。對(duì)國(guó)庫代理機(jī)構(gòu)，積極探索非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式，如定期要求代理機(jī)構(gòu)報(bào)送報(bào)表，查看稅票（紙質(zhì)、電子）繳款日期、審核集中支付相關(guān)單據(jù)等；同時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)檢查可以采取突擊和常規(guī)相結(jié)合的方式，切實(shí)掌握代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的真實(shí)情況。

3.加大對(duì)違規(guī)行為的處罰力度。預(yù)算沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行的表現(xiàn)就是政府違背了預(yù)算法的要求，因此要在《預(yù)算法》中加強(qiáng)可追究責(zé)任的問責(zé)制度的修訂，對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，加大處分力度，有效遏制政府自由裁量的行為。建立代理機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)制度，對(duì)出現(xiàn)違規(guī)的機(jī)構(gòu)給予重點(diǎn)關(guān)注，并采取退出、加大處罰力度等懲罰機(jī)制，提升國(guó)庫監(jiān)管的威懾力。

4.加強(qiáng)新政策、新技術(shù)的學(xué)習(xí)。隨著中國(guó)財(cái)稅改革的不斷深化以及電子化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的深入，國(guó)庫人員需要加強(qiáng)國(guó)庫業(yè)務(wù)制度、財(cái)稅新政策以及各種聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的學(xué)習(xí)，把握各類制度的要點(diǎn)以及新政策和新技術(shù)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，嚴(yán)控國(guó)庫風(fēng)險(xiǎn)。

[責(zé)任編輯 魏 杰]