城市化過程中的土地資本化與產業結構轉型

彭昱

摘要：土地資本化是長期以來我國經濟快速發展的重要推動因素。以地方政府為主導的土地資本化，通過資本集聚與政府投資促進了我國的工業化和城市化。本文利用1995—2010年的面板數據，對土地資本化所引起的產業結構變化進行經驗檢驗，結果表明土地資本化是近年來我國工業化快速推進的重要原因。但這一模式不可持續，未來應通過深化土地制度改革，逐步實現自主的土地資本化以推動土地資源利用的集約化和規模化，實現我國的產業結構轉型。

關鍵詞：城市化；土地資本化；產業結構轉型

中圖分類號：F3203文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2014）08004006

土地資本化是長期以來我國經濟快速發展的重要推動因素。從某種程度上來看，我國的工業化和城市化又是土地資本化的演進過程。無論是早期的城市化還是當前強調的市民化，土地資本化都從中扮演了重要的角色。然而，由于土地制度改革的滯后，我國的城市化和經濟發展都受到了一定程度的制約，產生了嚴重的扭曲效應。如何轉變增長模式、深化體制改革，以實現經濟持續快速發展，是當前經濟危機陰影下社會各界普遍關注的問題。擴大土地資本化、轉變土地資本化模式，無疑是一條重要路徑。本文將重點探討土地資本化及其不同模式對當前我國推進城市化、實現產業結構轉型的重要意義與未來改革路徑，希望能夠通過這些探討來豐富符合我國國情的土地資本化理論，也希望能夠通過這些探討，對未來推動我國城市化過程中的產業結構轉型提供一些啟示。

一、城市化過程中的土地資本化

城市化是人、財、物向城市集中的一個過程，因此，城市化不僅包括人的城市化還包括土地的城市化，兩者必須同步進行。無論是土地城市化快于人口城市化還是土地城市化慢于人口城市化，都會導致經濟社會結構的失衡。城市化過程中，以政府為主導的土地資本化模式使得土地城市化嚴重快于人口城市化，逐步演變為各級政府的“土地財政”，其所帶來的各種問題也逐步對當前的經濟體制改革形成倒逼。

簡單地說，土地資本化就是土地由資源變為資本的過程，在這一過程中，由于金融機構的參與，使土地以土地債券或其他有價證券的形式實現了土地財產權利的流動。通過土地資本化，位置固定、產權不變的土地資源通過相關產權交易變成了可流動資產。土地資源通過這種間接的市場流轉最終實現最優配置。土地參與流轉后，土地所有者可以通過交易獲得增值收益，土地也更能反映其未來收益的大小，土地也就成為了土地資本。在傳統經濟學中，生產要素包括土地、資本、勞動和企業家才能，其中土地要素是首位的。土地作為一種有限的稀缺資源，不僅是商品，更是資本品，它不僅能夠為土地的所有者或使用者帶來收益，還能夠為投資者帶來較高的預期收益和利潤。

我國是發展中國家，根據劉易斯發展模型，發展中國家的勞動力供給相對充裕，發展中國家的現代化主要依賴于土地資源與產業資本的結合。而事實也正如此，由于土地資源的資本化過程受到限制，土地流轉不暢，長期以來我國的土地開發與利用程度都處于較低的水平，制約了我國的經濟發展。在我國，由于土地的用途和所有權歸屬受到嚴格的限制，因此，其資本化過程可以分為兩類：一類是國有和集體經濟組織內部土地使用權的轉讓，所有權和用地性質不變；另一類是集體土地向國有土地的轉移，不僅包含了產權的讓渡，還包含了土地利用方式的轉變[1]。

對于土地使用權的內部流轉，目前國有土地的流轉市場已較為成熟，存在問題較多的是農用地使用權流轉。農用地使用權流轉即農用地承包農戶將土地使用權轉讓給農村集體內的其他農戶或相關經濟組織，是承包經營權的流轉。在不改變農用地基本用途的條件下，依照相關的法律規定，農戶可通過使用權租賃、入股合作等方式對其所承包的集體農業用地進行轉讓[2]。由于只能轉讓給特定集體內的其他農戶或相關經濟組織，而且在現行法律下農民的土地權利很不健全，使得農用地使用權的流轉受到了極大限制，制約了我國農業的產業化經營和生產效率的提高，甚至制約了農村人口向城市的流動。

集體土地向國有土地的轉移屬于農用地變性流轉。根據相關流程農用地可通過一定方式轉變成城市建設用地，即“農轉非”，這是當前農用地資本化過程中的一種重要方式。這種方式在我國近十多年來的快速工業化和城市化過程中較為普遍。以1994年分稅制改革、1998年住房市場化改革和2002年“招拍掛”制度推行等為主的系列改革，使城市土地資源引起地方政府的注意，“以地生財”模式逐步為地方政府所厚愛，“農轉非”也開始逐步成為地方政府進行城市運營的重要資金來源及融通渠道[3]。特別是處于城郊農用地因其具備的地緣優勢成為城市規劃與擴容的首選。

在市場經濟條件下， 農村土地不僅僅是自然資源與生產要素， 而且還是一種重要的資本。而在我國現有土地制度下，一方面農村集體所有的土地使用性質受到嚴格限制，農村集體不能夠直接與市場發生經濟交易；另一方面，在我國現行的農村土地集體所有制下，這種集體所有是模糊不清的，因為村民沒有任何可以證明自己土地份額的證書文件，所以他們的權利沒有法律保障，這嚴格制約了農村土地內部流轉市場的形成。現行的農村土地制度更多體現的是以土地資源管理和解決農民溫飽問題為導向的行政管理，市場的配置作用明顯沒有發揮太多，從而造成農用土地資本化嚴重滯后于經濟社會發展階段。

改革開放以來，我國經歷了快速的工業化和城市化。與其他國家一樣，我國快速的城市化進程也不可避免地產生兩種趨勢，農地的大規模非農化和農村勞動力的非農就業及遷移。近年來這兩種趨勢在我國還表現出了獨有特征，農地非農化快于農村勞動力的非農就業及遷移即土地城市化要大大快于人口城市化。農地非農化，一方面有力支撐了城市化進程，實現了經濟社會的快速發展[4]；另一方面，過快的農地非農化也隨之產生了一系列問題，并日益成為我國經濟社會發展所面臨的重大問題。

土地資本化是城市化的重要依托，為城市發展提供了重要的物質基礎[5]。土地資本化的不同方式決定了城市化的不同模式和結果。我國城市化主要有兩種模式：一種是政府主導的模式，以土地國有化為依托，通過征地出讓方式，地方政府獲取了農村土地的級差收益，并以此為城市基礎設施建設、招商引資提供資金支持；另一種是農民自主的城市化，即農民通過集體建設用地、宅基地的商品化和資本化，把土地的級差收益留在村莊，同時通過土地的非農化來發展二三產業，推動農村的工業化與城市化，進而使村民能夠參與分享工業化和城市化的發展成果。雖然存在這兩種不同的城市化模式，但從總體來看，我國的多數城市都選擇了政府主導模式，而對農民自主的土地資本化實施了嚴格的控制，這也是我國以政府為主導的漸進式轉軌與發展模式的重要體現。endprint

近年來，以土地資本化為主要驅動力的城市化，已經演變為地方政府的“土地財政”。土地出讓金收入已經成為地方政府的主要收入來源，而以土地為抵押物進行融資也成為地方政府的主要融資方式[6]。“征地—出讓—稅費—抵押融資—再征地”已成為土地資本化驅動城市化的普遍模式。而地方政府、房地產開發商和金融機構成為這一利益鏈條上的共同受益者。與此同時，我國的經濟社會結構也日益失衡，產業結構日趨不合理。

二、土地資本化的產業結構效應

我國的城市化道路和模式與西方國家有很大差別，最重要的特征是具有明顯的政府主導性。在我國城市化過程中，一方面早期政府通過戶籍制度控制城市化的進程；另一方面當前政府通過土地資本化來推動城市化，主要表現為大量的農地轉用和城市建成區面積的不斷擴大。誠然，在改革的初期，政府主導的發展模式保證了經濟社會的穩定發展，但隨著改革的深入，以政府為主導的發展模式帶來的更多的是扭曲效應。土地資本化過程同樣也不例外。

在土地公有制下，土地資本化本質上是土地使用權的資本化。由于現行土地產權制度的排他性弱、轉讓困難和不具有繼承性等不足，使農村土地資本化受到嚴格的限制。城鄉二元的土地制度使農村土地使用權體現為生產資料屬性而城市土地使用權體現為物權屬性。通過低成本征收農村集體土地轉為城市國有土地再進行出讓，使土地實現了初級資本化，其所釋放的市場價值成為地方政府經營城市的主要資金來源。

地方政府土地資本化收益的取得與其對國有土地的用途安排與出讓方式密切相關。從用途來看，可主要分為工業用地和商住用地兩類。對于工業用地的出讓，地方政府為吸引投資，往往在對低成本征用的農業用地進行配套基礎設施開發之后，將其以較低的價格甚至是零地價協議出讓給工業企業。在工業用地的出讓中，地方政府往往無利可圖甚至是虧損的。這種工業用地的低價供給推動了工業化的快速發展，但過度的工業用地供給也造成了產業結構的不合理、城市用地結構的不合理、土地資源的浪費，甚至造成了高污染高能耗產業的非市場化發展。對商住用地的出讓，地方政府往往以“招拍掛”的形式高價出售，一方面可以賺取高額的土地出讓金；另一方面可以獲得商業尤其是建筑業和房地產業后續發展所繳納的營業稅，既有利于培育預算內稅基，又可以拓展預算外收入[7]。這也使得地方政府與房價聯系在了一起，甚至地方政府成為地價房價高起的推手。

首先，土地價格的快速上漲導致相關產業畸形發展。地方政府財政不斷擴張，地方政府投資會對產業結構變動產生重要的誘導作用。地方政府的不當干預往往導致產業發展與市場脫鉤，如部分新興產業出現大規模產能過剩。其次，房價的持續上漲使房地產及相關產業發展過快，如建材、五金和電器等，推高了房地產泡沫。最后，房價地價過快上漲，扭曲了市場價格體系，不同產業抵抗成本沖擊的能力不同，房價的上升，意味著生活成本（如房租和交通費等）和資本成本的升高，降低了制造業企業的市場競爭力。

由于大部分土地的非資本性，一方面導致我國土地資源非常緊張，“18億畝紅線”已經岌岌可危；另一方面土地荒廢嚴重，特別是農村地區出現大面積土地撂荒。此外，由于資本屬性難以在市場條件下顯現，使得鄉村利用集體建設用地來興辦工業的相對集中區普遍存在著嚴重的土地閑置與浪費現象，且這些用地的投資強度較低、利用粗放。而地方政府低價征地所支撐的工業化往往導致工業投資的門檻降低，地方政府這種粗放式土地開發行為激發了土地對于其他要素的替代，導致土地資源使用效率的低下，也使得建設擴張與耕地保護的矛盾日趨嚴重。

通過土地資本化，可以促使我國擺脫發展過程中經濟和金融的雙重困境，重新激發城鄉經濟發展的活力[8]。以城市為中心，農村為腹地，將大大拓展經濟發展空間。首先，土地資本化可以促進工業化的快速發展與轉型升級，高能耗、高污染的高成本企業將在競爭中被淘汰[9]。其次，隨著其對城市化的促進，服務業將快速發展。最后，隨著農業土地的流轉與集聚，農業產業化與現代化將會有序推進。

三、經驗分析

綜上，以政府為主導的土地資本化會導致工業化的快速發展和產業結構扭曲。本文使用我國1995—2010年的省級面板數據經驗分析土地資本化引起的產業結構效應。產業結構效應以各地區第二產業增加值占國內生產總值的比重（Y2）作為工業水平的代理變量；土地資本化用各地區土地出讓面積（LS）和土地出讓金（LF）來衡量；為保證模型的穩定性，選取各地區人力資本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、財政分權程度（X4）和對外開放度（X5）作為模型控制變量，這些指標有效衡量了各收入水平、城市集聚效應、規模效應、政府間競爭及地區開放程度等對產業結構變動的影響。我國各地區土地資本化與工業化水平的計量模型分別如下：endprint

近年來，以土地資本化為主要驅動力的城市化，已經演變為地方政府的“土地財政”。土地出讓金收入已經成為地方政府的主要收入來源，而以土地為抵押物進行融資也成為地方政府的主要融資方式[6]。“征地—出讓—稅費—抵押融資—再征地”已成為土地資本化驅動城市化的普遍模式。而地方政府、房地產開發商和金融機構成為這一利益鏈條上的共同受益者。與此同時，我國的經濟社會結構也日益失衡，產業結構日趨不合理。

二、土地資本化的產業結構效應

我國的城市化道路和模式與西方國家有很大差別，最重要的特征是具有明顯的政府主導性。在我國城市化過程中，一方面早期政府通過戶籍制度控制城市化的進程；另一方面當前政府通過土地資本化來推動城市化，主要表現為大量的農地轉用和城市建成區面積的不斷擴大。誠然，在改革的初期，政府主導的發展模式保證了經濟社會的穩定發展，但隨著改革的深入，以政府為主導的發展模式帶來的更多的是扭曲效應。土地資本化過程同樣也不例外。

在土地公有制下，土地資本化本質上是土地使用權的資本化。由于現行土地產權制度的排他性弱、轉讓困難和不具有繼承性等不足，使農村土地資本化受到嚴格的限制。城鄉二元的土地制度使農村土地使用權體現為生產資料屬性而城市土地使用權體現為物權屬性。通過低成本征收農村集體土地轉為城市國有土地再進行出讓，使土地實現了初級資本化，其所釋放的市場價值成為地方政府經營城市的主要資金來源。

地方政府土地資本化收益的取得與其對國有土地的用途安排與出讓方式密切相關。從用途來看，可主要分為工業用地和商住用地兩類。對于工業用地的出讓，地方政府為吸引投資，往往在對低成本征用的農業用地進行配套基礎設施開發之后，將其以較低的價格甚至是零地價協議出讓給工業企業。在工業用地的出讓中，地方政府往往無利可圖甚至是虧損的。這種工業用地的低價供給推動了工業化的快速發展，但過度的工業用地供給也造成了產業結構的不合理、城市用地結構的不合理、土地資源的浪費，甚至造成了高污染高能耗產業的非市場化發展。對商住用地的出讓，地方政府往往以“招拍掛”的形式高價出售，一方面可以賺取高額的土地出讓金；另一方面可以獲得商業尤其是建筑業和房地產業后續發展所繳納的營業稅，既有利于培育預算內稅基，又可以拓展預算外收入[7]。這也使得地方政府與房價聯系在了一起，甚至地方政府成為地價房價高起的推手。

首先，土地價格的快速上漲導致相關產業畸形發展。地方政府財政不斷擴張，地方政府投資會對產業結構變動產生重要的誘導作用。地方政府的不當干預往往導致產業發展與市場脫鉤，如部分新興產業出現大規模產能過剩。其次，房價的持續上漲使房地產及相關產業發展過快，如建材、五金和電器等，推高了房地產泡沫。最后，房價地價過快上漲，扭曲了市場價格體系，不同產業抵抗成本沖擊的能力不同，房價的上升，意味著生活成本（如房租和交通費等）和資本成本的升高，降低了制造業企業的市場競爭力。

由于大部分土地的非資本性，一方面導致我國土地資源非常緊張，“18億畝紅線”已經岌岌可危；另一方面土地荒廢嚴重，特別是農村地區出現大面積土地撂荒。此外，由于資本屬性難以在市場條件下顯現，使得鄉村利用集體建設用地來興辦工業的相對集中區普遍存在著嚴重的土地閑置與浪費現象，且這些用地的投資強度較低、利用粗放。而地方政府低價征地所支撐的工業化往往導致工業投資的門檻降低，地方政府這種粗放式土地開發行為激發了土地對于其他要素的替代，導致土地資源使用效率的低下，也使得建設擴張與耕地保護的矛盾日趨嚴重。

通過土地資本化，可以促使我國擺脫發展過程中經濟和金融的雙重困境，重新激發城鄉經濟發展的活力[8]。以城市為中心，農村為腹地，將大大拓展經濟發展空間。首先，土地資本化可以促進工業化的快速發展與轉型升級，高能耗、高污染的高成本企業將在競爭中被淘汰[9]。其次，隨著其對城市化的促進，服務業將快速發展。最后，隨著農業土地的流轉與集聚，農業產業化與現代化將會有序推進。

三、經驗分析

綜上，以政府為主導的土地資本化會導致工業化的快速發展和產業結構扭曲。本文使用我國1995—2010年的省級面板數據經驗分析土地資本化引起的產業結構效應。產業結構效應以各地區第二產業增加值占國內生產總值的比重（Y2）作為工業水平的代理變量；土地資本化用各地區土地出讓面積（LS）和土地出讓金（LF）來衡量；為保證模型的穩定性，選取各地區人力資本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、財政分權程度（X4）和對外開放度（X5）作為模型控制變量，這些指標有效衡量了各收入水平、城市集聚效應、規模效應、政府間競爭及地區開放程度等對產業結構變動的影響。我國各地區土地資本化與工業化水平的計量模型分別如下：endprint

近年來，以土地資本化為主要驅動力的城市化，已經演變為地方政府的“土地財政”。土地出讓金收入已經成為地方政府的主要收入來源，而以土地為抵押物進行融資也成為地方政府的主要融資方式[6]。“征地—出讓—稅費—抵押融資—再征地”已成為土地資本化驅動城市化的普遍模式。而地方政府、房地產開發商和金融機構成為這一利益鏈條上的共同受益者。與此同時，我國的經濟社會結構也日益失衡，產業結構日趨不合理。

二、土地資本化的產業結構效應

我國的城市化道路和模式與西方國家有很大差別，最重要的特征是具有明顯的政府主導性。在我國城市化過程中，一方面早期政府通過戶籍制度控制城市化的進程；另一方面當前政府通過土地資本化來推動城市化，主要表現為大量的農地轉用和城市建成區面積的不斷擴大。誠然，在改革的初期，政府主導的發展模式保證了經濟社會的穩定發展，但隨著改革的深入，以政府為主導的發展模式帶來的更多的是扭曲效應。土地資本化過程同樣也不例外。

在土地公有制下，土地資本化本質上是土地使用權的資本化。由于現行土地產權制度的排他性弱、轉讓困難和不具有繼承性等不足，使農村土地資本化受到嚴格的限制。城鄉二元的土地制度使農村土地使用權體現為生產資料屬性而城市土地使用權體現為物權屬性。通過低成本征收農村集體土地轉為城市國有土地再進行出讓，使土地實現了初級資本化，其所釋放的市場價值成為地方政府經營城市的主要資金來源。

地方政府土地資本化收益的取得與其對國有土地的用途安排與出讓方式密切相關。從用途來看，可主要分為工業用地和商住用地兩類。對于工業用地的出讓，地方政府為吸引投資，往往在對低成本征用的農業用地進行配套基礎設施開發之后，將其以較低的價格甚至是零地價協議出讓給工業企業。在工業用地的出讓中，地方政府往往無利可圖甚至是虧損的。這種工業用地的低價供給推動了工業化的快速發展，但過度的工業用地供給也造成了產業結構的不合理、城市用地結構的不合理、土地資源的浪費，甚至造成了高污染高能耗產業的非市場化發展。對商住用地的出讓，地方政府往往以“招拍掛”的形式高價出售，一方面可以賺取高額的土地出讓金；另一方面可以獲得商業尤其是建筑業和房地產業后續發展所繳納的營業稅，既有利于培育預算內稅基，又可以拓展預算外收入[7]。這也使得地方政府與房價聯系在了一起，甚至地方政府成為地價房價高起的推手。

首先，土地價格的快速上漲導致相關產業畸形發展。地方政府財政不斷擴張，地方政府投資會對產業結構變動產生重要的誘導作用。地方政府的不當干預往往導致產業發展與市場脫鉤，如部分新興產業出現大規模產能過剩。其次，房價的持續上漲使房地產及相關產業發展過快，如建材、五金和電器等，推高了房地產泡沫。最后，房價地價過快上漲，扭曲了市場價格體系，不同產業抵抗成本沖擊的能力不同，房價的上升，意味著生活成本（如房租和交通費等）和資本成本的升高，降低了制造業企業的市場競爭力。

由于大部分土地的非資本性，一方面導致我國土地資源非常緊張，“18億畝紅線”已經岌岌可危；另一方面土地荒廢嚴重，特別是農村地區出現大面積土地撂荒。此外，由于資本屬性難以在市場條件下顯現，使得鄉村利用集體建設用地來興辦工業的相對集中區普遍存在著嚴重的土地閑置與浪費現象，且這些用地的投資強度較低、利用粗放。而地方政府低價征地所支撐的工業化往往導致工業投資的門檻降低，地方政府這種粗放式土地開發行為激發了土地對于其他要素的替代，導致土地資源使用效率的低下，也使得建設擴張與耕地保護的矛盾日趨嚴重。

通過土地資本化，可以促使我國擺脫發展過程中經濟和金融的雙重困境，重新激發城鄉經濟發展的活力[8]。以城市為中心，農村為腹地，將大大拓展經濟發展空間。首先，土地資本化可以促進工業化的快速發展與轉型升級，高能耗、高污染的高成本企業將在競爭中被淘汰[9]。其次，隨著其對城市化的促進，服務業將快速發展。最后，隨著農業土地的流轉與集聚，農業產業化與現代化將會有序推進。

三、經驗分析

綜上，以政府為主導的土地資本化會導致工業化的快速發展和產業結構扭曲。本文使用我國1995—2010年的省級面板數據經驗分析土地資本化引起的產業結構效應。產業結構效應以各地區第二產業增加值占國內生產總值的比重（Y2）作為工業水平的代理變量；土地資本化用各地區土地出讓面積（LS）和土地出讓金（LF）來衡量；為保證模型的穩定性，選取各地區人力資本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、財政分權程度（X4）和對外開放度（X5）作為模型控制變量，這些指標有效衡量了各收入水平、城市集聚效應、規模效應、政府間競爭及地區開放程度等對產業結構變動的影響。我國各地區土地資本化與工業化水平的計量模型分別如下：endprint