征地補償問題的經濟學分析

李猷

摘 要：近年來，隨著城市化的進展，帶來的是建設用地需求的大量增加，因此大量農地被政府征用。在征地過程中征地補償始終是一項大問題。不能較好地解決征地補償問題，必然會帶來大量的社會矛盾。在對S村征地的實地調查研究的基礎上，以經濟學的視角進行分析，認為征地補償標準并不能以市場的機制來確定，并且由于在征地過程中地方政府和農民之間的利益是沖突的，且存在著信息不對稱，因此農民對征地補償的滿意度并不高。

關鍵詞：征地補償；經濟分析；利益沖突；信息不對稱

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0011-03

一、問題的提出

2011年12月，中國社會藍皮書發布，披露我國城鎮人口占總人口的比重首次超過50%，標志著我國城市化率首次突破50%。伴隨著城市的發展帶來的是建設用地需求的大量增加。因此，帶來的是大量農地被政府征用來滿足城市化的快速建設。據統計，2001年至2010十年間，我國的我需要的建設用地大概是122.33公頃，其中110萬公頃土地是通過政府征用農業用地而來的。如此我國農民人均0.8畝地計算，代表著每年大約增加600多萬失地農民，而且如今日益加速的城市化進程，十年后我國的失地農民總數將超出1億。

大量的農地被征收意味著將帶來大量的補償資金，土地是農民生存的根本，農地被征收，補償資金就成為了農民唯一的生存條件。據國務院發展研究中心農村經濟研究部的數據，2003年的農民上訪中，60%都是與土地有關，其中30%又與征地有關。我國發生的群眾性沖突事件約74 000起，與土地問題有關的有15 312起。但是政府繁瑣的程序和政府執行力的不足為等待著失去了生存根本的農民無疑是雪上加霜。補償的金的拖欠與補償政策的缺陷使社會發生各種各樣的矛盾。對于我國這樣一個農民大國，解決好征地補償的問題至關重要。

2006年，政府對S三村桂瀾路一帶進行了征地，在征地的過程中，政府并沒有經過村民的意見就把土地出售給開發商。后來在征地補償大會中，政府并沒有與村民達成共識，村民一致認為政府沒有真實公開補償費事的價錢，補償金額過低使村民無法接受。但是政府并沒有理會村民的發對，并沒有詳細解析征地補償費用過低的問題。政府的不透明辦事觸動了村民的極度不滿意，2007初上百農民進行靜坐示威來反對政府大額的提留、挪用征地補償金額來希望政府給村民有個交代。長達十多天的靜坐示威并沒有取得效果，政府采取的并不是協商調節的解決辦法，而是動用警力驅散靜坐村民，很多無辜村民因此被捉進警察局。暴力事件發生后，對追討政府不透明的行動也不了了之，村民投訴無門，只能屈服。

在2011年中期，政府再次征收S一村的土地。此次，村組織通過發布消息來收集村民對征地的反應，避免發生嚴重的沖突事件。村民對征地并沒有抵觸，而是一直對征地金額及征地補償方式進化猜測和討論。2012年4月，村組織確定了征地事宜，并對村名召集了村民投票大會以少數服從多數的原則來對補償的方式進行投票。通過投票的方式最終確定了征地補償的標準、補償發放的程序等事宜。

此次對S三村的征地整體來看程序合理、透明公開。但是，經過本次對被征地的村民及部分村干部的走訪發現，群眾的滿意度并不是十分高。此次訪談一共對4人進行的訪談，其中兩個是村干部，兩個是被征地村民。此次訪談主要是通過一對一的形式，對被訪談人關于這次征地補償情況的訪問，主要涉及補償金額是否合適，補償發放時間是否準時，征地知情權，征地參與權的滿意程度進行訪問。

另外，筆者還在S村進行了小型的問卷調查。發放50份關于征地補償滿意度的問卷調查，成功回收45份問卷。表1是對村民對征地補償滿意度的情況變量描述。

根據調查顯示，被征地的村民對征地補償工作大多不滿意，在問卷中政府“低征高賣”，政府所得差價放村民公開均值為3.8是村民中最不滿意。其中補償費用應及時發放的問題也是村民所不滿的均值也達到了3.76。大額的提留、挪用征地補償金額及土地征用及補償方式十分單一這兩個變量的滿意程度也比較低。

村民相對比較滿意的是很快花光征地補償費，生活更加貧困及因征地導致生活水平降低，這兩個變量的均值是3.21、3.02。

研究表明，村民對政府挪用資金和故意拖延發放補償金的問題相對不滿，因為村民覺得政府從中欺騙了自己，覺得這是政府的腐敗行為。所以征地過程中，村民最關心的是政府是否存在貪污腐敗問題，政府是否故意大額的提留、挪用征地補償金額是現階段征地過程的主要問題。

二、經濟學分析

1.計劃經濟還是市場經濟。許多學者在談到征地補償的費用是否合理的時候，通常會引入土地價值的概念來分析征地補償標準，認為征地補償的費用應該高于土地價值才算合理。但是，土地價值應該如何測算呢？始終沒有統一的標準。《中華人民共和國土地管理法》中規定，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10 倍；每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4— 6 倍；土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30 倍。即按照被征用土地上的作物年產值來估算土地價值。另外，有些地方在征收農地時會根據被征用后的土地用途來決定補償標準，最典型的是用于公益性項目的征地補償往往比用于經營性開發項目的征地補償低得多。

以上的思路多是在市場經濟的視角下來討論征地補償標準的。也就是從供需關系來探討土地價值或者被征用后的土地的使用價值和征地補償費用之間的關系。但是，筆者認為，以市場的角度來思考征地補償似乎并不合適。

首先，市場機制的核心在于以供需關系來尋求價格的均衡。如果按照被征用后的土地用途來決定補償標準的話，則意味著在市場經濟下以買家的用途決定賣家的價格。這是有悖于市場機制的。endprint

其次，在現今體制下，我國農村土地是屬于集體所有，而農民只擁有土地的使用權，并沒有土地的所有權。在這種情況下，農民并不能夠真正地以市場的機制買賣土地，而只能是出讓土地的使用權，而且手續非常煩瑣。因此，農民無法自主的決定是否賣地給政府，而政府才可以主動的選擇是否“買地”（即征收農用地）。因此，征地補償的標準是無法真正地以市場機制運作的。

2.雙方的利益沖突。首先，本文的一個基本假設是，無論是政府還是農民，都是“經濟人”，即都絕對理性并且能夠選擇那些對自己利益最大化的決策。在征地及其補償的過程中，政府和農民之間的利益是相互沖突的。在現今地方土地財政的背景下，農民從被征地的過程中獲得的補償越多，就意味著地方政府付出的征地支出越多。因此，政府征地的目標是最大化地降低成本，即減少對失地農民的征地補償。而現今我國的征地過程主要是由政府主導，并且人民缺乏對政府征地過程及補償發放的監督機制，政府在追求自身利益最大化的同時即降低了被征地農民的利益最大化。

3.信息不對稱。在征地及補償發放的過程中，地方政府和農民之間的信息是不對稱的。一方面，由于農民本身的教育水平有限，而且土地并不像市場上的其他商品一樣明碼標價，所以很多農民其實并不知道土地的價值是多少，因此也無法推算獲得的補償是否合理；另一方面，在征收土地的過程中，政府擁有著壟斷性、強制力等優勢，而且很多時候政府并沒有公開有關征地的信息，例如征地的具體實施情況、土地的價值、征地補償金額及征收后的土地增值歸屬等情況。

據對S村的實地調查發現，村民對于大額的提留、挪用征地補償金額等行為深感不滿意，不滿意的均值達到3.8，體現出征地活動中，政府的行為是否透明清晰是現在被征地者比較關心的。S村的征地補償發放的時間規定為分8年分完，每一年分總額的1/8，而征地活動是在2012年進行完畢，卻要在2015年才發放第一批征地補償。據村委2012年公布此次的征地補償總額是169 584 526元，符合征地補償的村民有1 056人，每人的補償金額是160 591元。此為2012年征地活動結束公布的補償金額，按照中國銀行活期存款年利率0.35%來計算，3年利息總額為1 780 637.52元，若按照整存整取3年的利息為4.25%來計算，利息總額是21 622 027.07元。通過上述對村干部的訪談當中，筆者嘗試詢問利息的去想，村干部都有意回避，并不想透露任何關于利息的事情。發放給被征地的數額是按照2012年與開發商交易的數字，并沒有把3年的利息加入進去。而且每一年相隔的利息同樣也沒有添加到發放的補償當中，當中巨額的利息也不了了之。龐大的利息最終是到了誰的手中？就是因為缺少對補償費用去向與發放的監督機制，使被征地者一直處于被動的位置。無法對政府的征地補償進行有效的監督，由此可能造成嚴重的貪污腐敗的問題發生。

三、結論

本文經過對S村的實地調查研究得出的結論，一是由于無法確定土地的價值以及在現今的政治經濟體制下農民只有土地的使用權無所有權，因此征地補償并不能按照市場經濟的機制來運作；二是由于土地財政的存在，地方政府和農民之間的利益是沖突的。并且雙方之間的信息不對稱，因此農民對征地補償的滿意度不高。

參考文獻：

[1] 陳波，郝壽義.征地補償標準的經濟學分析[J].中國農村觀察，2004，（6）.

[2] 丁成日.中國征地補償制度的經濟分析及征地改革建議[J].中國土地科學，2007，（5）.

[3] 王修達.征地補償安置中的寡與不均[J].中國農村經濟，2008，（6）.

[4] 陳樹文，于慕堯.我國實地農民征地補償模式研究[J].大連理工大學學報：社會科學版，2008，（12）.

[5] 王仕菊，黃賢金，陳志剛，譚丹，王廣洪.基于耕地價值的征地補償標準[J].中國土地科學，2008，（11）.

[6] 劉興華.博弈論視角：地方政府征地補償機制研究——以T市為例[D].大連：遼寧大學，2012.

[責任編輯 王 莉]endprint

其次，在現今體制下，我國農村土地是屬于集體所有，而農民只擁有土地的使用權，并沒有土地的所有權。在這種情況下，農民并不能夠真正地以市場的機制買賣土地，而只能是出讓土地的使用權，而且手續非常煩瑣。因此，農民無法自主的決定是否賣地給政府，而政府才可以主動的選擇是否“買地”（即征收農用地）。因此，征地補償的標準是無法真正地以市場機制運作的。

2.雙方的利益沖突。首先，本文的一個基本假設是，無論是政府還是農民，都是“經濟人”，即都絕對理性并且能夠選擇那些對自己利益最大化的決策。在征地及其補償的過程中，政府和農民之間的利益是相互沖突的。在現今地方土地財政的背景下，農民從被征地的過程中獲得的補償越多，就意味著地方政府付出的征地支出越多。因此，政府征地的目標是最大化地降低成本，即減少對失地農民的征地補償。而現今我國的征地過程主要是由政府主導，并且人民缺乏對政府征地過程及補償發放的監督機制，政府在追求自身利益最大化的同時即降低了被征地農民的利益最大化。

3.信息不對稱。在征地及補償發放的過程中，地方政府和農民之間的信息是不對稱的。一方面，由于農民本身的教育水平有限，而且土地并不像市場上的其他商品一樣明碼標價，所以很多農民其實并不知道土地的價值是多少，因此也無法推算獲得的補償是否合理；另一方面，在征收土地的過程中，政府擁有著壟斷性、強制力等優勢，而且很多時候政府并沒有公開有關征地的信息，例如征地的具體實施情況、土地的價值、征地補償金額及征收后的土地增值歸屬等情況。

據對S村的實地調查發現，村民對于大額的提留、挪用征地補償金額等行為深感不滿意，不滿意的均值達到3.8，體現出征地活動中，政府的行為是否透明清晰是現在被征地者比較關心的。S村的征地補償發放的時間規定為分8年分完，每一年分總額的1/8，而征地活動是在2012年進行完畢，卻要在2015年才發放第一批征地補償。據村委2012年公布此次的征地補償總額是169 584 526元，符合征地補償的村民有1 056人，每人的補償金額是160 591元。此為2012年征地活動結束公布的補償金額，按照中國銀行活期存款年利率0.35%來計算，3年利息總額為1 780 637.52元，若按照整存整取3年的利息為4.25%來計算，利息總額是21 622 027.07元。通過上述對村干部的訪談當中，筆者嘗試詢問利息的去想，村干部都有意回避，并不想透露任何關于利息的事情。發放給被征地的數額是按照2012年與開發商交易的數字，并沒有把3年的利息加入進去。而且每一年相隔的利息同樣也沒有添加到發放的補償當中，當中巨額的利息也不了了之。龐大的利息最終是到了誰的手中？就是因為缺少對補償費用去向與發放的監督機制，使被征地者一直處于被動的位置。無法對政府的征地補償進行有效的監督，由此可能造成嚴重的貪污腐敗的問題發生。

三、結論

本文經過對S村的實地調查研究得出的結論，一是由于無法確定土地的價值以及在現今的政治經濟體制下農民只有土地的使用權無所有權，因此征地補償并不能按照市場經濟的機制來運作；二是由于土地財政的存在，地方政府和農民之間的利益是沖突的。并且雙方之間的信息不對稱，因此農民對征地補償的滿意度不高。

參考文獻：

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[5] 王仕菊，黃賢金，陳志剛，譚丹，王廣洪.基于耕地價值的征地補償標準[J].中國土地科學，2008，（11）.

[6] 劉興華.博弈論視角：地方政府征地補償機制研究——以T市為例[D].大連：遼寧大學，2012.

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其次，在現今體制下，我國農村土地是屬于集體所有，而農民只擁有土地的使用權，并沒有土地的所有權。在這種情況下，農民并不能夠真正地以市場的機制買賣土地，而只能是出讓土地的使用權，而且手續非常煩瑣。因此，農民無法自主的決定是否賣地給政府，而政府才可以主動的選擇是否“買地”（即征收農用地）。因此，征地補償的標準是無法真正地以市場機制運作的。

2.雙方的利益沖突。首先，本文的一個基本假設是，無論是政府還是農民，都是“經濟人”，即都絕對理性并且能夠選擇那些對自己利益最大化的決策。在征地及其補償的過程中，政府和農民之間的利益是相互沖突的。在現今地方土地財政的背景下，農民從被征地的過程中獲得的補償越多，就意味著地方政府付出的征地支出越多。因此，政府征地的目標是最大化地降低成本，即減少對失地農民的征地補償。而現今我國的征地過程主要是由政府主導，并且人民缺乏對政府征地過程及補償發放的監督機制，政府在追求自身利益最大化的同時即降低了被征地農民的利益最大化。

3.信息不對稱。在征地及補償發放的過程中，地方政府和農民之間的信息是不對稱的。一方面，由于農民本身的教育水平有限，而且土地并不像市場上的其他商品一樣明碼標價，所以很多農民其實并不知道土地的價值是多少，因此也無法推算獲得的補償是否合理；另一方面，在征收土地的過程中，政府擁有著壟斷性、強制力等優勢，而且很多時候政府并沒有公開有關征地的信息，例如征地的具體實施情況、土地的價值、征地補償金額及征收后的土地增值歸屬等情況。

據對S村的實地調查發現，村民對于大額的提留、挪用征地補償金額等行為深感不滿意，不滿意的均值達到3.8，體現出征地活動中，政府的行為是否透明清晰是現在被征地者比較關心的。S村的征地補償發放的時間規定為分8年分完，每一年分總額的1/8，而征地活動是在2012年進行完畢，卻要在2015年才發放第一批征地補償。據村委2012年公布此次的征地補償總額是169 584 526元，符合征地補償的村民有1 056人，每人的補償金額是160 591元。此為2012年征地活動結束公布的補償金額，按照中國銀行活期存款年利率0.35%來計算，3年利息總額為1 780 637.52元，若按照整存整取3年的利息為4.25%來計算，利息總額是21 622 027.07元。通過上述對村干部的訪談當中，筆者嘗試詢問利息的去想，村干部都有意回避，并不想透露任何關于利息的事情。發放給被征地的數額是按照2012年與開發商交易的數字，并沒有把3年的利息加入進去。而且每一年相隔的利息同樣也沒有添加到發放的補償當中，當中巨額的利息也不了了之。龐大的利息最終是到了誰的手中？就是因為缺少對補償費用去向與發放的監督機制，使被征地者一直處于被動的位置。無法對政府的征地補償進行有效的監督，由此可能造成嚴重的貪污腐敗的問題發生。

三、結論

本文經過對S村的實地調查研究得出的結論，一是由于無法確定土地的價值以及在現今的政治經濟體制下農民只有土地的使用權無所有權，因此征地補償并不能按照市場經濟的機制來運作；二是由于土地財政的存在，地方政府和農民之間的利益是沖突的。并且雙方之間的信息不對稱，因此農民對征地補償的滿意度不高。

參考文獻：

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[5] 王仕菊，黃賢金，陳志剛，譚丹，王廣洪.基于耕地價值的征地補償標準[J].中國土地科學，2008，（11）.

[6] 劉興華.博弈論視角：地方政府征地補償機制研究——以T市為例[D].大連：遼寧大學，2012.

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