銀行視角下農村土地承包經營權抵押融資探析

俞建軍

摘 要：隨著2014年中央一號文件的出臺，農村土地承包經營權抵押融資問題再次引起廣泛的關注。當前農村土地承包經營權抵押融資面臨著法律禁止和政策突破的矛盾。在這個背景下，推行土地承包經營權抵押融資亦面臨著一些不容忽視的困難，如抵押融資渠道不足、銀行業金融機構面臨高風險、相關配套機制不完善等。這就需要通過完善相關配套機制、完善以風險管理為核心的土地承包經營權抵押貸款銀行管理體制、探索土地承包經營權抵押擔保新模式等措施突破困境。

關鍵詞：土地承包；經營權；抵押；融資

中圖分類號：F832.43 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0027-04

2014年1月19日，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（以下簡稱“中央一號文件”），自2004年以來連續11年聚焦“三農”問題。2014年中央一號文件指出，要深化農村土地制度改革，在落實農村土地集體所有權的基礎上，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。銀行作為金融機構的有機組成部分，此項政策的出臺勢必會對其造成一定的影響。當前，銀行業面對農村土地承包經營權抵押融資也將面臨一定的風險。

一、農村土地承包經營權抵押融資的現狀

農村土地作為農民重要的生產資料，有時甚至是生存的唯一保障。對土地的高度依賴，促使以土地承包經營權為核心的農民家庭財產模式的形成，為了獲得更多的資金發展生產，土地承包經營權作為抵押標的物是不二的選擇。在實踐中，雖然現行的政策對土地承包經營權的抵押做出了規定，并指導著部分地區展開試點工作，但是，在我國現行的法律框架內，通過家庭承包方式取得的土地承包經營權的抵押并沒有得到認可。

（一）土地承包經營權抵押的法律禁區

我國關于土地承包經營權抵押的相關法律規定散見于《物權法》、《擔保法》、《農村土地承包法》及其相關司法解釋中。

《物權法》第128條規定土地承包經營權人可以采取的土地承包經營權的流轉方式僅包括轉包、互換、轉讓，并且在第180條和第184條對允許和禁止抵押的財產予以明確規定。在第133條及第180條中規定只有以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權才能夠抵押，并且在第184條中明確除法律規定可以抵押的外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。

在我國《擔保法》中也有著類似的規定。《擔保法》在第34條和第37條中對允許和禁止抵押的財產做出規定。從這兩條規定中也可以看出，允許抵押的財產僅限于抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。

2003年實施的《農村土地承包法》對農村土地的承包方式分為家庭承包方式和招標、拍賣、公開協商等方式兩種，但后者限于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。根據該法第49條的規定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法抵押。雖然在《農村土地承包法》中對通過家庭承包取得的土地承包經營權是否能夠抵押語焉不詳，但是在最高人民法院2005年頒布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中通過對土地承包經營權抵押合同認定無效，從而間接明確了通過家庭承包取得的土地承包經營權不能抵押。

（二）土地承包經營權的抵押的政策突破

雖然我國現行法律規定通過家庭承包取得的土地承包經營權不得抵押，但在實踐中，從中央到地方都出臺了一系列的政策性文件指導土地承包經營權的抵押融資工作，并且在全國多地也開展了土地承包經營權抵押融資試點工作。

早在中央一號文件出臺之前，2008年黨的第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，在該決定中提出要完善土地承包經營權權能。2010年中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會聯合下發的《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》，指出金融部門要積極支持和配合當地黨委和政府組織推動的農村土地承包經營權流轉，探索開展相應的抵押貸款試點。中央一號文件出臺之后，銀監會下發的《做好2014年農村金融服務工作的通知》也要求銀行業金融機構要慎重穩妥開展土地承包經營權抵押融資試點工作。

在國家統籌城鄉綜合配套改革的背景下，成都、重慶兩市開展了土地承包經營權的抵押試點工作，并且下發了一系列的政策性規范文件，如成都市自2009年以來陸續下發的《關于成都市農村產權抵押融資總體方案》、《成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農村土地承包經營權抵押貸款工作方案》。在中央的授權和指導下，其他地方也在探索土地承包經營權抵押融資工作，如福建三明市，遼寧沈陽法庫縣，寧夏平羅同心縣，江蘇蘇州太倉市，浙江嘉興、湖州等地。這些試點工作多以政策性規范文件為依據，在不同程度上突破了我國現行的法律規定。

二、當前土地承包經營權抵押融資的困境

從現有的研究資料來看，不少學者對土地承包經營權抵押的可行性做了實證研究。從研究中可以發現，農民對以土地承包經營權抵押融資有著現實的需求，并且也愿意用土地承包經營權作抵押。①盡管如此，當前用土地承包經營權抵押融資還面臨著一些不可忽視的問題。

（一）土地承包經營權抵押融資渠道不足

缺乏資金是農業規模化和現代化的一大障礙。在我國，對于農戶而言，銀行貸款流程規范、利率明確，是農業融資的首選途徑。由于我國銀行的定位、業務范圍等的不同，面向“三農”的銀行主要是農業銀行、農業發展銀行以及農村信用社。自20世紀90年代末國有商業銀行逐步退出農村金融市場以來，農業銀行的市場定位逐步改變，在農村的網點數量大幅減少。而農業發展銀行作為從整體上提升農業基礎設施和扶持農村經濟發展的政策性金融機構，其宏觀性的服務目的使其難以做到對小土地農業經營活動的資金供給[1]。并且農業發展銀行在縣級以下的營業網點基本處于空白狀態，在客觀條件上也難以承擔起為廣大農村提供農業融資的重任。作為最深入農村的農村信用社，因其資金規模這一方面的短板，抗風險能力不強，在發展土地承包經營權抵押融資業務時就顯得比較謹慎和被動。此外，銀行針對農業融資推出的貸款種類不多且大多需要提供擔保，如農業銀行推出農戶小額貸款和農村個人生產經營貸款、浙江農信聯社推出豐收小額貸款、農戶聯保貸款、低收入農戶創業貸款等。農戶雖然想通過銀行貸款來獲得資金，但因無法提供實物擔保、無法找到合適的人提供擔保、提供的貸款杯水車薪難以解決實際問題等種種原因而無法實現融資的目的。endprint

（二）銀行業金融機構將面臨多種風險

開展土地承包經營權抵押貸款業務，銀行業金融機構將面臨以下風險。

第一，法律風險。根據我國《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》及其相關的司法解釋，土地承包經營權的抵押目前仍是法律的禁區，盡管現有的政策進行了不同程度的突破，但是在法律上仍未開禁。以土地承包經營權為抵押物的抵押合同不具有法律上的效力，這就意味著銀行要開展土地承包經營權抵押融資業務得不到現行法律的支持，將面臨著法律上的風險。

第二，經營風險。由于農業生產經營的周期長、農作物的生長成熟取決于自然環境、農作物受市場價格波動的影響大等各種因素，導致農作物的投入產出比的預期不穩定。同時，土地是農村家庭的核心生產資料，農作物產出收益占農村家庭收益的大部分，一旦農作物產出收益未能達到預期收益，極有可能出現抵押人無法償還到期債務的情形，增加了銀行的經營風險和不良資產數。

第三，流動性風險。目前，我國缺少土地承包經營權的流轉平臺，土地承包經營權的流轉大多在抵押人所屬的集體組織內部實現。有限的范圍很可能使銀行取得的土地承包經營權最終不能成功地流轉出去。而我國根據《商業銀行法》第43條的規定，商業銀行在我國境內不得向非自用不動產投資。這就意味著，銀行在未能實現土地承包經營權成功流轉時，也不能有效利用該權利，很有可能土地將閑置。在此期間，抵押人由于暫時失去土地承包經營權也不能對土地進行耕作等農業生產活動。《土地管理法》第37條又對閑置、荒蕪耕地做出禁止性規定，銀行將陷入兩難的境地。

（三）土地承包經營權抵押融資配套機制不完善

抵押權的實現依賴于建立開放的交易市場和設置配套的流轉服務市場。抵押登記機構、土地承包經營權價值評估機構、土地流轉平臺等配套機制的不完善，嚴重制約著土地承包經營權抵押融資的發展。

根據《物權法》第127條，《土地承包法》第22條、第23條的規定，土地承包經營權自合同生效時設立，頒發土地承包經營權證僅僅是對該權利的確認，土地承包經營權不以登記為設立要件。根據《物權法》第129條、《土地承包法》第38條，土地承包經營權采用互換、轉讓方式流轉的，是否登記以當事人的意愿為主，未經登記的法律后果僅為不得對抗善意第三人。由于農民合同法律意識較為淡薄，土地承包經營權的流轉往往沒有書面合同對權利義務加以規定，甚至更多的是當事人雙方之間的口頭約定。這樣一來，極易出現土地承包經營權的權屬不清的情況。而且《擔保法》關于土地使用權的抵押規定應當辦理抵押登記，作為土地使用權范疇內的土地承包經營權，因沒有專門的抵押登記機構，并不具備公示、公信和對抗第三人的效力。

土地承包經營權的價值評估是土地承包經營權抵押融資中不可或缺的重要環節。當前開展的試點工作中，對土地承包經營權的價值沒有一個規范的標準，各地的差異較大，①而且沒有專門的價值評估機構也使估價的隨意性增大。同時，土地流轉平臺的不完善，信息不對稱，也限制了土地承包經營權抵押融資業務的拓展。

三、完善土地承包經營抵押融資的建議

土地承包經營權的完善需要多方的共同努力，除了需要適時地修訂現行法律以符合實際外，制度上的完善與創新也是必不可少的。

（一）完善土地承包經營權抵押融資配套機制

1.確立土地承包經營權登記制度

從長遠來看，規范、統一的土地登記制度有利于土地流轉市場的良性運行，有利于土地承包經營權抵押融資突破困境。我國現行的法律對不同方式取得的土地承包經營權采取了不同的登記效力。根據《物權法》、《土地承包法》的規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權通過互換、轉讓等方式流轉采取登記對抗主義，而以招標、拍賣、公開協商等方式承包的“四荒地”通過轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉采取登記要件主義。我國土地承包經營權是建立在土地基礎上的用益物權，“不動產登記是不動產物權變動的法定公示手段，是決定不動產物權變動能否生效，或者使得物權變動取得完滿效力而必須具備的程序性條件。” [2] 因此，以家庭承包方式取得的土地承包經營權的流轉（包括抵押）也應當采用登記要件主義。在登記機關的選擇上，由于縣級以上地方人民政府承擔了土地承包經營權的確權工作，因此，由核發土地承包經營權的縣級以上地方人民政府進行登記較為妥當。

2.建立土地承包經營權價值評估機制

對土地承包經營權的價值評估是實現土地承包經營權抵押融資的重要環節，規范、合理的價值評估機制既有利于土地價值的最大化，又有利于銀行風險控制。在目前的試點工作中，成都崇州市首次提出了土地承包經營權的評估基準價。具體做法是：將承包土地分成水田、旱地、園林、“四荒地”四大類型，其中水田和旱地又根據其區位優勢、地力水平等因素分等級，每畝每年基準價從95元到1 000斤大米（或者1 700元）及以上不等。大米折款依據當年9月30日（上半年依據上年9月30日）當地市場中等價標準進行折現[3]。這種估價方式僅以大米的產出為標準不能準確地反映所有的土地情況，代表性較弱，存在土地承包經營權價值被低估的可能。因此，建議在政府部門的主導下，引入專業的評估機構進行評估。在評估時，充分考慮可能影響土地承包經營權價值的各種因素，如土地所在的區域、土地等級、農田基本設施情況、自然氣候環境、種養殖品種、當地土地承包經營權流轉價格等等。

3.搭建土地流轉平臺

土地流轉平臺對土地承包經營權抵押融資的重要性不言而喻，土地流轉平臺是土地承包經營權處置變現的重要場所，是土地承包經營權抵押融資的樞紐。可以考慮由政府部門牽頭搭建土地流轉平臺，如建立農村土地流轉服務中心，規范土地承包經營權流轉程序。同時，充分利用當前的互聯網技術，創建土地流轉網絡服務平臺。線上線下及時公開發布可流轉的土地承包經營權的相關信息，提供政策咨詢、信息指導等服務，為土地承包經營權需求主體提供便利。此外，可以嘗試引入公開競拍規則，使債權人在不違反法律規定的框架內實現債權。endprint

（二）完善以風險管理為核心的土地承包經營權抵押貸款銀行管理體制

1.提高風險管理意識

風險與收益相伴相生，“現代銀行經營觀念認為，風險具有雙重性，它既包含形成損失的可能性，也是形成收益的來源。”[4]風險管理是銀行經營管理的重要組成部分，只有做好風險的管理，才能實現收益的最大化。因此，面對土地經營權抵押融資可能的風險，首先應當提高全體員工的風險管理意識，樹立正確的風險觀，處理好執行政策與風險管理之間的關系。加強員工關于風險認識、操作流程、監控等方面的培訓，將風險管理意識滲透到每一位員工的日常工作中，使每一位員工掌握所在工作崗位必需的風險管理技能。

2.完善信貸準入體系

一是要完善土地承包經營權貸款操作規范和程序。按照相互分工、相互制約的原則，明確貸款調查、審查、審批等各個環節的權限，實現各部門的有效配合。二是明確土地承包經營權抵押貸款對象和申請條件。鑒于土地承包經營權抵押貸款工作處于探索階段，可以根據當地的實際情況，先行選取信用好，償還能力強的對象進行試點，如工商行政管理部門（或主管部門）核準登記的企（事）業法人、農民專業合作社等，然后逐步擴大貸款對象范圍。同時，貸款申請還必須滿足一些硬性條件，如取得土地承包經營權證、對承包土地享有處分權、土地承包或土地流轉程序合法、行為規范，避免權屬不清，存在爭議的土地承包經營權成為抵押標的物。

3.完善信貸監控機制

土地承包經營權抵押融資的初衷是為了解決農民農業生產經營困難，支撐農業規模化發展、邁向現代農業。因此，有必要對土地承包經營權抵押貸款的流向和生產經營狀況進行監控。貸款發放后，建立動態的監控機制，加強對貸款人資金使用的監督，掌握貸款人生產經營的狀況，防止貸款人不按規定用途使用資金的情況發生。同時，密切關注貸款的期限，對于貸款人經營狀況嚴重惡化、可能出現到期不能償還貸款情況的，要及時制定相關措施，控制新增風險。在動態監控的過程中，建立信貸風險檔案，對貸款人的風險承受能力和信用等級進行評定，量化信貸風險。

（三）探索土地承包經營權抵押擔保新模式

我國農村土地的承包主要采取的是農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，這種承包方式就決定了以家庭為單位的農業規模小、較分散，加之種植業的回報周期長，抗風險的能力弱，導致農戶的積累有限，抵押時缺乏擔保物。從社會結構來看，我國農村仍處于傳統的“熟人社會”，村民的日常活動大多在本村集體經濟組織內。據此，在解決土地承包經營權抵押擔保的問題上可以做如下嘗試。

以農村集體經濟組織為單位，成立土地協會、土地合作社等組織。在當前的試點工作中存在兩種不同的模式，一個是寧夏同心反擔保和保證擔保相結合的模式，另一個是山東棗莊土地承包經營權之上的農作物收益權抵押模式。在寧夏同心模式中，土地協會是會員形成聯保的平臺，貸款人將土地承包經營權抵押給聯保會員和協會，再由協會向農信社擔保[5]。山東棗莊模式是將土地承包經營權折股入社，再由土地合作社向銀行貸款[6]。這兩種模式利用土地協會、土地合作社這一平臺，對會員的信用和經營能力有著較深入的了解，知根知底。但是二者的實質都不是真正意義上的土地承包經營權抵押，前者為土地承包經營權反擔保，后者為農作物收益權抵押。在這兩種模式的基礎上，可以考慮讓合作社僅承擔擔保的職能。農戶入會自愿，退會自由。合作社在會員的選擇上，吸納信用好、經營能力強的農戶入會。由合作社和入會農戶按照一定比例共同出資，作為保證金存入銀行專用賬戶，為入會農戶提供擔保。入會農戶向銀行申請貸款時，以自己的土地承包經營權作抵押，不必再為擔保問題犯難。

此外，發揮政府主導作用，在政府部門的主導下出資成立農業融資風險基金，為土地承包經營權抵押貸款提供擔保。完善農業保險機制，實現土地承包經營權抵押貸款和農業保險的聯動，增強農戶抵御風險的能力。

參考文獻：

[1] 左平良.土地承包經營權流轉法律問題研究[M].長沙：中南大學出版社，2007：149-150.

[2] 馬新彥，李國強.土地承包經營權流轉的物權法思考[J].法商研究，2005，（5）：117.

[3] 陳泳.崇州實踐：讓農村承包土地都能變資本[N].成都日報，2011-01-05（4）.

[4] 彭彤麗.構建商業銀行風險管理文化[J].商業時代、學術評論，2006，（13）：95.

[5] 閆廣寧.對同心縣農村信用聯社開展土地承包經營權抵押貸款情況的調查與思考[J].西部金融，2008，（8）：49.

[6] 陳宜民，邢衍棟.農地產權分類與資本化：棗莊農村土地經營收益權抵押貸款案例[J].金融發展研究，2010，（5）：49.

Analysis of the mortgage financing of the rural land contractual management right under the present view

YU Jian-jun

（Hangzhou United Bank，Hangzhou 310009，China）

Abstract：With the 2014 central document on the 1st，the financing problem of the mortgage of land contract management right of rural once again aroused widespread concern.The current mortgage financing of contracted management rights of rural land is faced with the contradiction between law and policy breakthrough.In this context，carry out financing Mortgage of land contract management right is also faced with some difficulties can not be ignored，such as mortgage financing channels，the financial institutions of the banking industry is facing high risk，related mechanism is not perfect etc..This requires the improvement of related mechanism，perfect risk management as the core of the right to the contracted management of land mortgage bank management system，explore the mortgage guarantee the right to land contractual management new mode measures to break through the predicament.

Key words：land contracting；management right；mortgage；financing

[責任編輯 杜 娟]endprint