社會排斥視野下的農村社會保障

王飏　趙曉樂

摘 要：社會排斥理論是當前西方用以解釋社會弱勢群體如何在勞動力市場以及社會保障系統受到排斥狀態的理論。由于歷史原因自建國起，中國農村社會保障相比城市社會保障存在就諸多不足，不能滿足農村居民對社會保障的需求和期待。城鄉社會保障間的巨大差異引起了越來越多的關注。從社會排斥的視角分析農村社會保障，指出其中社會排斥的表現、原因，并提出相關完善農村社會保障以及實現農村居民與城市居民同等社會保障待遇的政策建議。

關鍵詞：農村；社會保障；社會排斥；養老保險；醫療保險

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0061-03

社會保障制度是一個國家或地區通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。社會保障制度權是現代社會公民的一項基本社會權利。它尤其要關照社會弱勢者的利益，通過財富的再分配，使他們化解人生的各種風險，實現社會的公平。在中國，由于城鄉二元的經濟結構，社會保障制度分為兩套系統，城鎮社會保障與農村社會保障。與城鎮社會保障相比農村社會保障的保障程度與完善程度要差很多，這一點已引起越來越多的關注。在新的形勢下，農村社會保障越來越不能滿足農村居民對社會保障的需求。本文擬從社會排斥的視角去分析農村社會保障，以圖透視農村社會保障，并提出相關政策建議。

一、社會排斥理論

社會排斥理論的出現和發展經歷了一個較長的過程。社會排斥最初的含義指居于主導地位的大民族對于中、小民族部分或者完全排斥的種族歧視和偏見的現象，這種現象一般出現在一個社會權力被主導群體控制的社會中。早在20世紀60年代，排斥問題開始成為法國人經常討論的一個重要話題。近代的法國曾是平等民主和博愛等普世價值廣為宣揚之地，也是近代資產階級革命的源起之處，有共和的傳統，十分看重不同階層公民權利的平等和社會融合，對于不公正的社會現象相對更為敏感。面對貧困和窘迫等社會現象，一些法國政治家、社會活動家、官員、記者及學者開始用“排斥”一詞來解釋。20世紀70年代西方經濟危機發生后，對排斥的開始了深入而廣泛的討論。法國學者勒內·勒努瓦（Rene Lenoir）在1974年首先明確提出了“社會排斥”這一概念，用以描述被排斥在擁有固定收入來源的就業崗位和保障制度之外的特定社會邊緣群體，他們和社會之間的紐帶呈現被撕裂或斷裂的狀態。勒內·勒努瓦粗略估算包括精神病患者、身體殘疾者、有自殺傾向者、老年病人、受虐待的兒童、吸食毒品者、單身父母、多問題家庭、叛逆者和社會不適應者等群體在內的被社會排斥者約占當時法國人口總數的1/10，這可是一個不小數字。

20世紀八九十年代，經濟上全球化進程不斷加速，歐洲一體化進程也在不斷推進。在大規模經濟結構調整和勞資關系日益緊張的情況下，歐盟各國的社會分化和社會沖突加劇，各種新形式的貧困與邊緣化現象開始凸顯。并且，隨著歐洲一體化進程加速，歐盟各國之間政治經濟交往的增強，要避免剛剛成立的歐盟分裂，也要求從一個歐洲的角度去加強對社會的大力整合。此種前提下，“社會排斥概念”從單指個人與整個社會之間諸紐帶削弱或斷裂，被排斥的人群被逐出勞動力市場，導致收入貧困和物質資源的匱乏，更擴及到一些個人或者群體在社會中被邊緣化：他們不僅只是被排除在大多數社會成員可以獲得的物質資源和生活標準之外，也被排除在機遇、選擇和生活機會之外[1]。對此，荷蘭學者茹德·莫菲爾斯（Ruud J.A.Muffels）指出：“社會排斥這一概念的多層面性使社會政策的制訂更關注社會功能與社會能力，而不僅僅是關注收入和物質資源的缺乏。因為社會排斥是多層面的問題，不能歸結于少數簡單的指標，所以，如果運用維持最低收入水平和采取與確保總需求的財政政策相關的維護有效的勞動力市場的社會政策，社會排斥問題仍然是很難解決的。”[2]現在“排斥”的概念內涵開始由靜態描述現象轉向動態剖析成因，莫菲爾斯基于此對傳統社會政策制定進行了批評，為社會政策的制定和改進提出了新的視角。認為現代社會政策制定中應關注更豐富內容，而且政策制度制定的目標也應該從單純消除貧困、窘迫的社會現象轉變到更深層次的消除社會排斥上。

二、中國社會保障制度對于農村居民的社會排斥

（一）農村社會保障的歷史回顧

1.改革開放前的農村社會保障。新中國成立后，通過三大改造，1956年以后中國成為社會主義國家。農村建立起集體經濟，然后逐步進入人們公社時期。在這一時期，農村社會保障基本是以集體保障為主、國家救濟為輔。農村集體擔負起對孤寡殘疾等弱勢人群的保障。而由于土地的集體所有制，農民在集體統一勞動，沒有失業之類風險。養老、醫療也都可以在集體的支持下解決。人們公社時期，中國農民在醫療、教育、收入等各個方面在集體的范圍內差不多是平均主義的分配，這一點確實也促進了中國農村的社會發展，這也是中國后來的改革開放得以成功的原因之一。在同期的城市，實行單位制，同時實行充分就業政策，每個有勞動能力的成年人基本都能在單位上班，單位負責了每個人的生老病死各項保障。但是，在這一時期，農村集體的普惠主義的保障并沒有使農民過上好的生活。因為，在這時期，國家的經濟政策向城市傾斜，國家的主要關注點是實現工業化。農村成為工業化的原料來源地和工業所需資本的來源地。從1953年起中國開始對糧食、棉花等農產品實行統購統銷政策。政府從農村以很低的價格收購農產品，而農民用很高的價格去購買來自城市的農村所需生產生活資料。直到1983年國家取消統購統銷政策，國家從農民手中通過這種工農業產品“剪刀差”拿走了超過6 000億元的財富。同時，國家還通過農業稅，從農村拿走巨額財富，這些成為工業發展所需資本。據有關統計，從1949—2003年中國農業累計征稅達3 945.66億元。在改革開放前，雖然農村有集體提供社會保障，但是由于農村財富的大量外流，集體的社會保障并不能充分解除人們的生存痛苦，因此這種保障是非常有限的。從社會排斥的視角來看，由于國家政策的偏向，導致農村的相對貧窮和農民的保障不能到位。endprint

2.改革開放后的農村社會保障。1978年起，中國開啟經濟改革。中國的經濟改革首先從農村開始，農村開始實行土地家庭聯產承包責任制。隨著農村土地家庭聯產承包制的推行，農村集體經濟逐漸解體，農村社會保障賴以建立的基礎不復存在。醫療、養老等社會保障基本沒有了。只有“五保”制度還沒有完全消失。在這一時期，一些地方探索出由村提留、鄉統籌和親屬供養三結合的“五保”模式。從1985年起在全國逐步推行鄉鎮統籌解決“五保”經費的方法。到1994年。全國3.1萬多個鄉鎮實行了經費統籌。占鄉鎮總數的65%，成為較為普遍的供養形式。1994年1月，國務院頒布了《農村五保供養工作條例》，確定了“五保”供給贍養工作的操作程序和內容，使中國特色的“五保”制度走上了規范化、法制化的道路。農村居民的養老、醫療保障在改革開放前期的這一階段基本落在了家庭身上。集體已不存在，而國家和社會也不在場。好在這一時期，由于土地制度的改革，農村生產力得到大幅提高，農民也有了外出兼業或打工的機會，收入有了提高。所以相比改革開放前，雖然沒有集體的社會保障，農民的境況卻有了一定改善。同期的城市，一部分依然實現單位制，由單位負責保障，隨著國有企業改革，部分工人的下崗分流，國家逐步建立起最低生活保障制度等社會保障。隨著市場經濟的發展，改革的深入，單位制逐步退出，整個城市居民納入國家主導的社會保障的系統。在農村，這一時期基本還是依靠家庭保障和土地保障。

到2002年11月，黨的十六大報告指出：“有條件的地區，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，明確要求建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系。同期，中央發布《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》指出：要“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”力爭在2010年實現基本覆蓋。2006年，勞動和勞動保障部發布了一號文件，提出把積極穩妥地開展農村社會養老保險工作列為年度重點之一。同年國家經過考察，選取招遠、大興等8個縣市區開展新型農村社會養老保險試點工作，簡稱“新農保”。“新農保”意指在農村居民繳費的基礎上，政府與集體共同籌資，為農民提供養老保障。2008年10月，十七屆三中全會指出，貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系，至2008年年底，共有464個縣1 200萬農民參加了新的養老保險制度。同年，國家規定“新農合”工作任務是增加補助、全面覆蓋并開展五項試點。對農業人口較少的地市，可以提升統籌單位層次，提高抗風險本領。這樣農村養老保險制度和醫療保險制度逐步建立起來。

（二）不完善的農村社會保障制度的影響

在現代社會，農村居民跟城市居民一樣都要面對來自市場的風險和生命歷程中生老病死的風險。社會保障是化解這些風險的一種制度安排。所以在很多國家尤其是發達國家都建立起了針對農民的完善的社會保障。比如日本，早在20世紀30年代，就建立了讓農民參加的“普通國民健康保險互助會”以解決當時農村醫院設施不足及減輕農民醫療費用負擔沉重等問題。1946年，頒布了《生活保護法》，提出包括農村居民在內的最低生活保障規定。1959年頒布了《國民養老金法》，將廣大農民、個體經營者強制納入社會養老體系中。至60年代，日本以農村公共醫療和養老保障為主的農村社會保障制度初步建立。隨后，日本農村社會保障制度不斷發展完善，到20世紀末，已形成公共醫療、養老、護理、公共福利、老人保健等一套完整的體系。中國當前這種不完善的農村社會保障使農村居民的抗風險的能力很弱，也加劇了部分農民的貧困。同時，城鄉差異很大的這種社會保障制度安排也擴大了城鄉貧富差距。1978年，中國城鄉收入差距為2.36∶1，到2012年城鄉收入比變為3.10∶1。社會保障是一種再分配機制，按理應該使財富從富人向窮人轉移，促進社會的公平。但是，目前城鎮社會保障水平高于農村的社會保障水平，實際上是一種財富的逆向再分配。因此它進一步加劇了城鄉差距。另外由于社會保障制度的不完善，農村居民生活有諸多后顧之憂，因而制約了其消費欲望，從經濟層面來說，導致內需不足，制約國民經濟的發展。不完善的農村社會保障不能完成社會保障作為社會安全網的功能，從政治層面來說，增加了農村社會的不穩定，使整個社會面臨風險。

三、社會保障制度中的社會排斥形成的原因

社會保障中的社會排斥即社會保障的城鄉差別化安排的根本原因在于城鄉的二元經濟結構。城市有更發達的生產力，更好的基礎設施，更高的個人收入。相對城市農村更貧窮落后，因此也就有更落后的社會保障制度。城鄉二元經濟結構既是現代化過程本身的一個過程，在中國又是政府政策安排的結果（新中國成立后，工業化優先戰略，農村承擔了相當一部分代價）。社會保障的城鄉差異安排還在于一種錯誤的觀念。人們認為農民有土地，土地可以承擔起保障功能。首先，農民手中的土地非常有限，中國人多地少是基本國情，農民耕種自己的承包地不足以解決溫飽，農業產業的生產效益也非常有限，單純依靠農業生產，農民很難有高的收入（事實上在當今農村，已經有很多耕地被農民廢棄了）。因此，在大病、養老等方面，單純依靠承包地的收入的農民是沒有辦法的。同時，農業也是脆弱產業，要面對自然災害、技術、管理等諸多風險。所以，有限的土地難以承擔農民的保障。另外，土地不是一種現實的生活資料或貨幣，它依賴于農民的勞動力。當農民年老體衰的時候，土地就沒辦法轉化為物質資料。與土地保障相關聯的是家庭養老。由于計劃生育的開展，農村家庭跟城市家庭一樣規模變小。單個家庭不足以承擔如養老等各方面保障。社會保障中城鄉差別化對待還在于農民缺乏話語權。農民沒有組織化，經濟地位低，同時由于制度安排（比如全國人大代表中農民的比例偏低），在政治博弈當中沒有足夠的力量。弱勢群體的農民沒有足夠的話語權，因此農民群體的利益容易被忽視，社會保障的權利也未能得到足夠的重視。社會保障的城鄉差異更直接的原因還表現在法律上。比如憲法第44條規定：“國家依靠法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”從該條文來看農民的退休權是沒有得到保障的。另外，現行的社會保障的立法層次很低，針對農民的社會保障立法沒有上升到國家法律的層次，都只是部門規章或地方法規，甚至只是政府政策。

四、消除社會保障制度中社會排斥的政策建議

社會保障中城鄉差別化對待是對農村居民的社會排斥。不完善的農村社會保障制度已難以滿足新時期農民對于社會保障的需求。它也帶來諸多問題，比如擴大城鄉的貧富差距、制約國民經濟的發展、帶來社會的不穩定等等。因此消除社會保障中社會排斥，應引起政府、社會各方的重視。為此，我們認為要做到如下幾個方面：首先，要通過制度改革、經濟政策等逐步消除城鄉經濟的二元結構，城鄉經濟的二元結構是社會保障的城鄉差異的根源。其次，要改變以家庭保障、土地保障為主的認識誤區。在現代市場經濟條件下，農民手中有限的土地不足以承擔保障的功能，少子化的單一農村家庭也承擔不了養老、醫療等社會保障責任。另外，要完善法律法規。首先，要修正現有法律不當規定比如憲法第44條規定（該規定排除了農民的退休權），同時，要提高農村社會保障的立法層次，從法律上完善農村社會保障制度，并賦予農村居民跟城鎮居民同等的社會保障待遇。然后在以上基礎上，政府進一步加大對農村社會保障的投入。

參考文獻：

[1] 熊光清.歐洲的社會排斥理論與反社會排斥實踐[J].國際論壇，2008，（1）.

[2] Ruud J.A.Muffels，Panos Tsakloglou，David G.Mayes.Soa'al Exclusion in European Welfare States ，Cheltenham：Edward Elgar，2002，p312.

[3] 張文，等.中國社會保障水平的城鄉差異分析[J].求實，2013，（5）.

[責任編輯 陳丹丹]endprint