掌舵與劃槳分開？

吳海燕?陳天祥

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)地方政府大部制機(jī)構(gòu)改革模式跟蹤研究”（10AZZ007）；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“珠三角大部制政府機(jī)構(gòu)改革模式研究”（GD10CZZ01）

〔作者簡(jiǎn)介〕吳海燕，深圳大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士，廣東 深圳 518060；

陳天祥，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、南方學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士，廣東 廣州 510275。

〔摘要〕從源頭看，深圳市大部制改革機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則是掌舵與劃槳分開，顯示出新公共管理理念對(duì)改革的影響，使改革進(jìn)程呈現(xiàn)限制權(quán)力與市場(chǎng)取向的特征：一方面，通過(guò)對(duì)“委”的權(quán)力進(jìn)行限制，使其保留核心職能，從而更好地突出統(tǒng)籌與宏觀決策作用，以便確立掌舵地位；另一方面，試圖用市場(chǎng)理念和市場(chǎng)機(jī)制重塑“委辦”運(yùn)行機(jī)制，以聘任制公務(wù)員制度改革構(gòu)建契約化的人事制度、讓社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能構(gòu)建分權(quán)化的事務(wù)管理、以部門公共服務(wù)白皮書制度構(gòu)建結(jié)果管理。然而，深圳現(xiàn)有環(huán)境因素使市場(chǎng)取向的改革仍不成熟，不足以確保掌舵與劃槳分開以及決策與執(zhí)行分開。

〔關(guān)鍵詞〕大部制；政府改革；新公共管理；政府職能；深圳市

〔中圖分類號(hào)〕D630.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2014）02-0076-08

2008年3月，中國(guó)政府開始推行以機(jī)構(gòu)整合與職能配置為核心內(nèi)容的機(jī)構(gòu)改革，試行大部門體制，并將大部制作為中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的方向，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)率先啟動(dòng)改革，地方政府隨后跟進(jìn)。隨著改革的展開，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界逐漸認(rèn)識(shí)到大部制改革不僅涉及到機(jī)構(gòu)的整合問(wèn)題，更涉及到機(jī)構(gòu)的分立問(wèn)題，大部制在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有不同模式，〔1〕其中一個(gè)重要模式是實(shí)行決策與執(zhí)行分開，進(jìn)行部門權(quán)力運(yùn)行的變革。

2001年，中央編辦要求深圳市就決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離的行政體制提出改革試點(diǎn)方案。為此，深圳市相關(guān)部門組建了課題組，在借鑒英國(guó)和香港地區(qū)決策、執(zhí)行分開模式的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了改革方案，探索建立大交通、大文化、大城管、大經(jīng)濟(jì)的格局，并以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制貫穿運(yùn)行。2002年底，有學(xué)者將這一改革方案概括為“行政三分制”，〔2〕受到高度關(guān)注，并引發(fā)了較為廣泛的爭(zhēng)議。但最終因各種原因，這一改革設(shè)想并未推開。

2009年7月出爐的深圳市政府大部制改革方案被認(rèn)為是“行政三分制”再次上路。在深圳市大部制改革中，建立了“委”、“局”、“辦”的政府架構(gòu)。其中“委”主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能；“辦”主要協(xié)助市長(zhǎng)辦理專門事項(xiàng)，不具有獨(dú)立行使行政管理職能。“委”、“局”都對(duì)市政府負(fù)責(zé)。另外，主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能的“委”，歸口聯(lián)系一部分主要承擔(dān)執(zhí)行、監(jiān)管職能的“局”。〔3〕“行政三分制”的參照原型為英國(guó)和香港地區(qū)。1988年，英國(guó)開始實(shí)施“下一步行動(dòng)方案”（The next step），通過(guò)設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)（executive agency）使“原來(lái)統(tǒng)一的部門被分為核心部和執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分，前者履行政策分析、制定和評(píng)估職能，后者負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，提供服務(wù)。”〔4〕由于歷史原因，香港的政府體制改革也深受英國(guó)的影響，設(shè)決策局與執(zhí)行局體制。

從理論上看，決策與執(zhí)行分開的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則被學(xué)者們概括為“一種把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開的體制”，〔5〕并被認(rèn)為是政府再造的“核心戰(zhàn)略”。〔6〕因而可以說(shuō)深圳大部制改革的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則就是掌舵與劃槳分開。那么，深圳的改革，是否趨向掌舵與劃槳分開？決策與執(zhí)行分開的行政體制在我國(guó)或者地方政府能否實(shí)行？本文擬從這一視角進(jìn)行分析。

一、掌舵與劃槳分開的機(jī)構(gòu)設(shè)置定位與實(shí)際運(yùn)作 作為新公共管理理論精髓的企業(yè)家政府理念，提出的第一條原則就告訴我們“起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳”。新公共管理理論反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一原則的重要性，并認(rèn)為這會(huì)使人們得到“一個(gè)少花錢多辦事的政府”。

（一）“委-局”的設(shè)置定位：掌舵與劃槳分開

奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)難以有效面對(duì)復(fù)雜且迅速變化的世界，掌舵和劃槳分開使政府機(jī)構(gòu)能夠靈活應(yīng)對(duì)變化。〔7〕休斯認(rèn)為，組織的彈性是新公共管理的重要內(nèi)容，“組織彈性的一個(gè)方面是分化，在此分化是指通過(guò)設(shè)立某些機(jī)構(gòu)為小型政策部門提供服務(wù)，從而將較大的部門劃分為若干個(gè)不同的部分。”〔8〕OECD則把這類掌舵與劃槳分開的體制稱為屬于“分散化的公共治理”，它形成的是多樣化的政府實(shí)體，包括代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體。之所以要成立代理機(jī)構(gòu)這類劃槳組織，主要原因一是將權(quán)力下放給基層，二是為了突出提供服務(wù)的重要性，三是要擺脫人事控制或其他行政上的約束。〔9〕概括上述論者的觀點(diǎn)，所謂掌舵在職能上是指制定政策和規(guī)章制度；在組織體制上是指主要負(fù)責(zé)政策制定的部門。所謂劃槳在職能上是指服務(wù)提供及執(zhí)行；在組織體制上是指主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政策和服務(wù)提供的部門。通過(guò)掌舵與劃槳分開，實(shí)現(xiàn)從投入管理向產(chǎn)出/效果合同管理的轉(zhuǎn)變，是一種強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向的公共管理模式。

英國(guó)是踐行掌舵與劃槳分開的典型。在“下一步行動(dòng)方案”改革中，決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間形成一種圍繞框架文件的準(zhǔn)契約關(guān)系，框架文件即政策與資源框架文件（policy and resource framework），它是“主管部長(zhǎng)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人之間簽定的一種協(xié)議或工作合同，一般有效期限為3到5年。框架文件確定了雙方的責(zé)任和義務(wù)。”不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)框架文件的內(nèi)容及格式有所不同，但基本內(nèi)容有：執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人向決策部門承擔(dān)的責(zé)任；執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)展的目的和工作目標(biāo)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的具體內(nèi)容；使執(zhí)行機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的資源配置，如財(cái)務(wù)目標(biāo)、財(cái)務(wù)計(jì)劃、核算和報(bào)告方式等；雇員工資和人事安排上的約束條件。〔10〕執(zhí)行機(jī)構(gòu)在上級(jí)部門主管下運(yùn)作，在某種程度上類似于大公司內(nèi)的一個(gè)獨(dú)立業(yè)務(wù)單元。〔11〕

也就是說(shuō)，掌舵與劃槳分開要通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)。從深圳市大部制的改革方案來(lái)看，設(shè)置“委-局”架構(gòu)，正是要實(shí)現(xiàn)掌舵與劃槳分開：“委”主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能。以此看來(lái)，深圳市大部制改革深受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，試圖區(qū)分出掌舵的“委”與劃槳的“局”。

（二）“委-局”設(shè)置的實(shí)際運(yùn)作

從已有的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，掌舵與劃槳之間的關(guān)系建立在書面協(xié)議的基礎(chǔ)上，根據(jù)績(jī)效框架協(xié)議來(lái)運(yùn)作。但深圳大部制改革中的“委-局”設(shè)置模式卻與這種模式存在明顯的差別，“委-局”運(yùn)行主要通過(guò)以下機(jī)制發(fā)生作用：

第一，歸口聯(lián)系機(jī)制。歸口聯(lián)系的“委”、“局”間明確職責(zé)權(quán)限和分工配合，“局”在規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、重大事項(xiàng)方面主要行使“擬訂”職責(zé)，“委”主要行使“審核上報(bào)”職責(zé)等。〔12〕也就是說(shuō)，“委”主要管宏觀、管整體、管決策，同時(shí)，還要審核上報(bào)“局”的專業(yè)規(guī)劃和相關(guān)政策并監(jiān)督執(zhí)行（參見表1）。時(shí)任深圳市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室主任的王敏介紹說(shuō)：“統(tǒng)計(jì)局過(guò)去相對(duì)獨(dú)立，各種信息數(shù)據(jù)的收集、整理、分析、發(fā)布四個(gè)環(huán)節(jié)都由統(tǒng)計(jì)局完成。這次把統(tǒng)計(jì)局歸于發(fā)改局聯(lián)系，把數(shù)據(jù)的分析和發(fā)布交給了發(fā)改局，統(tǒng)計(jì)局主要做數(shù)據(jù)的收集、整理以及按類別進(jìn)行初步分析。如果一個(gè)部門既從事數(shù)據(jù)的收集和整理，又從事分析和發(fā)布，公眾會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑。現(xiàn)在把數(shù)據(jù)的分析使用和公布的權(quán)力交給另外一個(gè)部門，體現(xiàn)了二者的分離，某種程度上也是決策和執(zhí)行。因?yàn)橹卮蟮男畔l(fā)布屬于決策事項(xiàng)，而且兩個(gè)部門之間相互有制約。”〔13〕然而，筆者對(duì)相關(guān)部門工作人員的訪談發(fā)現(xiàn)，不少人認(rèn)為“委”、“局”間沒有太多決策執(zhí)行關(guān)系，所謂審核上報(bào)、擬訂職責(zé)其實(shí)不具有實(shí)質(zhì)意義，僅為平行的職能分工而已。不論是“委”還是“局”，都是同屬于市政府的行政部門，都對(duì)市政府負(fù)責(zé)，機(jī)構(gòu)規(guī)格大都為正局級(jí)，彼此之間沒有問(wèn)責(zé)關(guān)系，“委”難以約束“局”的工作。一位處長(zhǎng)表示：“徒有機(jī)構(gòu)架構(gòu)，沒有運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行保證，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離難以實(shí)現(xiàn)。”

第二，聯(lián)席會(huì)議制度。筆者在對(duì)相關(guān)部門的訪談中了解到，聯(lián)席會(huì)議制度是“委”、“局”間協(xié)調(diào)的一種途徑。“人居環(huán)境委歸口聯(lián)系水務(wù)局的途徑主要是聯(lián)席會(huì)議制度。由于這兩個(gè)部門業(yè)務(wù)需要互相協(xié)調(diào)的地方挺多，也常通過(guò)非制度途徑自行協(xié)調(diào)。”聯(lián)席會(huì)議是不定期的，由雙方部門有關(guān)負(fù)責(zé)人共同主持召開，協(xié)調(diào)涉及雙方職能運(yùn)行中的問(wèn)題。

表1 深圳市“委”與歸口聯(lián)系的“局”一覽表

資料來(lái)源：筆者根據(jù)深圳市機(jī)構(gòu)改革“三定”方案（深府辦〔2009〕100號(hào)）整理而成。

第三，非正式制度途徑。這主要發(fā)生在“委”、“局”處室之間，溝通協(xié)調(diào)的效果往往依賴處室工作人員之間的感情。

從西方國(guó)家掌舵與劃槳的運(yùn)行機(jī)制看，其決策部門與執(zhí)行部門簽訂績(jī)效框架協(xié)議形成問(wèn)責(zé)關(guān)系，同時(shí)改變政府人員常任制、預(yù)算管理、人事管理等規(guī)則，使執(zhí)行部門有較大的管理自主權(quán)，這種運(yùn)作顛覆了官僚制的邏輯。而深圳目前“委-局”關(guān)系主要依靠歸口聯(lián)系機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議制度和非正式溝通等機(jī)制，這種體制雖然在結(jié)構(gòu)上試圖劃分出不同功能，但與掌舵與劃槳分開的設(shè)想和預(yù)期有較大出入。

二、以限制權(quán)力來(lái)強(qiáng)化掌舵

在傳統(tǒng)公共行政那里，政府是控制者；在新公共管理那里，政府應(yīng)掌舵。兩者均認(rèn)同政府的關(guān)鍵作用是社會(huì)方向的導(dǎo)航者。雖然深圳大部制改革中的“委-局”設(shè)置未能真正實(shí)現(xiàn)掌舵與劃槳分開，但卻通過(guò)對(duì)“委”的權(quán)力進(jìn)行限制，使其保留核心職能，從而更好地突出統(tǒng)籌與宏觀決策作用，以便確立掌舵地位。

（一）“委”側(cè)重于統(tǒng)籌城市發(fā)展的職能

深圳市2009年推進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革將原來(lái)的46個(gè)工作部門減少到31個(gè)，精簡(jiǎn)幅度達(dá)1/3，被稱為“是深圳建市以來(lái)最大規(guī)模、最大力度的政府機(jī)構(gòu)改革”。〔14〕改革設(shè)立了7個(gè)承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的委員會(huì)，包括：發(fā)展和改革委員會(huì)、科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)①、財(cái)政委員會(huì)、規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)、人居環(huán)境委員會(huì)、交通運(yùn)輸管理委員會(huì)、衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育委員會(huì)。它們的職能主要與城市的發(fā)展相關(guān)，顯示出現(xiàn)階段發(fā)展型政府的特征：發(fā)展和改革委員會(huì)主要統(tǒng)籌全市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)主要統(tǒng)籌科技、工業(yè)、貿(mào)易和信息化的融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以科技發(fā)展引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；財(cái)政委員會(huì)統(tǒng)籌城市發(fā)展的“錢袋子”；規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃；人居環(huán)境委員會(huì)統(tǒng)籌城市環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)；交通運(yùn)輸管理委員會(huì)統(tǒng)籌全市綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展；衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育委員會(huì)統(tǒng)籌配置醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源。

（二）“委”由多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門合并而成

除了財(cái)政委員會(huì)由原財(cái)政局組成外，其余6個(gè)委員會(huì)都由多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門合并而成，這實(shí)際上意味著在政府機(jī)構(gòu)中側(cè)重于經(jīng)濟(jì)管理與發(fā)展的部門數(shù)量減少了。如發(fā)展和改革委員會(huì)合并了原發(fā)展和改革局、工商局（物價(jià)局）的定價(jià)職責(zé)、統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)分析和信息發(fā)布職責(zé)；科技工貿(mào)和信息委員會(huì)合并了6個(gè)部門或其中的相關(guān)職能：合并了市委駐深單位工作委員會(huì)有關(guān)駐深單位管理的政府職能、貿(mào)易工業(yè)局、科技和信息局、高新辦、保稅區(qū)管理局、信息化領(lǐng)導(dǎo)小組等（“委”設(shè)置情況如表2所示）。

表2 深圳市2009年8月大部制改革中“委”設(shè)置情況一覽表

資料來(lái)源：筆者根據(jù)中共深圳市委、深圳市人民政府印發(fā)《深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》（深發(fā)[2009]9號(hào)）等整理而成。

（三）通過(guò)限權(quán)使“委”承擔(dān)決策職能

改革強(qiáng)調(diào)發(fā)展導(dǎo)向的“委”承擔(dān)決策職能，客觀上促使“委”減少微觀事務(wù)管理，起到了限制“委”權(quán)力的作用。目前，中國(guó)政府在一定程度上仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，政府權(quán)力仍然主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行較多的干預(yù)。而深圳市作為改革開放的先鋒，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制較為健全，形成了多元配置資源的格局，公民社會(huì)逐漸發(fā)育，客觀上要求限制政府的權(quán)力，承認(rèn)、維護(hù)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，稀釋經(jīng)濟(jì)生活中的政府因素。深圳市各“委”主要側(cè)重于統(tǒng)籌城市發(fā)展的職能，將政府行動(dòng)的范圍責(zé)任限制在宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，讓市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮更為重要、更為廣泛的功能，就是要回應(yīng)上述需要，其中，改革行政審批制度是著力轉(zhuǎn)變“委”職能的一個(gè)重要抓手。

從1997年至2008年，深圳市先后經(jīng)歷了4輪行政審批制度改革，審批項(xiàng)目從1091項(xiàng)壓縮為634 項(xiàng)。〔15〕2008年起，改革進(jìn)入常態(tài)化階段，每年均進(jìn)行一次審批事項(xiàng)調(diào)整。2009年7月到9月，深圳在制定部門“三定”方案過(guò)程中，從清理行政審批事項(xiàng)著手梳理各部門職能，共取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移284項(xiàng)職責(zé)及行政審批事項(xiàng)。〔16〕其目的主要有二：一是放松管制。根據(jù)行政審批事項(xiàng)所依據(jù)上位法層次較低、發(fā)生頻率不高、不宜由政府直接承擔(dān)、部門整合后審批事項(xiàng)可以合并、可以調(diào)整為其他管理方式等情況，取消和調(diào)整相關(guān)行政審批事項(xiàng)。被取消和調(diào)整的事項(xiàng)主要集中在產(chǎn)業(yè)管理和市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域。二是政府退出或讓渡空間。取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移政府部門承擔(dān)的一些評(píng)比表彰、統(tǒng)計(jì)考核、宣傳培訓(xùn)、辦展辦會(huì)等事務(wù)性職責(zé)，讓出社會(huì)活動(dòng)和管理的空間，為各類群團(tuán)組織、社會(huì)中介和行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的發(fā)育成長(zhǎng)創(chuàng)造條件。其中，7個(gè)委員會(huì)取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移的職責(zé)及行政審批事項(xiàng)共有94項(xiàng)，超過(guò)31個(gè)政府工作部門總量的33%，①可見“委”在減少微觀事務(wù)管理和具體審批事項(xiàng)的力度。此后，除了國(guó)務(wù)院、省政府下放和委托實(shí)施事項(xiàng)外，“委”原有的行政審批事項(xiàng)每年都在不斷削減。7個(gè)“委”在大部制改革完成后的2010年初，行政許可事項(xiàng)與非行政許可事項(xiàng)共有273項(xiàng)，到2011年初減為97項(xiàng)，2012年底只有68項(xiàng)，特別是非許可事項(xiàng)和登記事項(xiàng)更是從2010年的142項(xiàng)減為僅有10項(xiàng)。②2011年深圳市市級(jí)取消或改變管理方式的行政審批事項(xiàng)共54項(xiàng)，其中涉及“委”的有13項(xiàng)，超過(guò)31個(gè)政府工作部門總量的24%。①2012年深圳市市級(jí)取消或改變管理方式的行政審批事項(xiàng)共90項(xiàng)，其中涉及“委”的有30項(xiàng)，占31個(gè)政府工作部門總量的30%，②顯示“委”在減少微觀事務(wù)管理和具體審批事項(xiàng)的力度仍然很大，也表明“委”在轉(zhuǎn)變政府職能，限制政府權(quán)力的決心和實(shí)效。

奧斯本和普拉斯特里克總結(jié)了新西蘭、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)的改革實(shí)踐，概括了掌舵與劃槳成功分開的實(shí)施途徑，認(rèn)為第一個(gè)是準(zhǔn)備行動(dòng)，即明確目標(biāo)，把那些與政府核心目標(biāo)不相符的職能予以撤銷或?qū)嵭兴接谢Ｓ?guó)政府創(chuàng)造了一種優(yōu)先選擇審查的方法，每隔五年就對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行全面審查，以決定其是否放棄、私有化、重組或重構(gòu)〔17〕。深圳市的做法與英國(guó)的優(yōu)先選擇審查工具具有異曲同工之妙，限權(quán)是為“委”掌舵作準(zhǔn)備，保留核心職能的“委”才能更好進(jìn)行掌舵。

三、以市場(chǎng)取向構(gòu)建掌舵劃槳分開的運(yùn)行機(jī)制 新公共管理試圖超越傳統(tǒng)公共行政，主張使掌舵與劃槳分開，依靠市場(chǎng)機(jī)制去引導(dǎo)公共項(xiàng)目，改變傳統(tǒng)的官僚制，其運(yùn)行中契約、自主權(quán)、靈活雇用、靈活薪酬等顯示著市場(chǎng)取向，希冀以此獲得工作積極性的再生。顯然，這樣的改革“改變了政府的組織結(jié)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)管理的基本規(guī)則”，〔18〕同樣，深圳在改革中也試圖用市場(chǎng)理念和市場(chǎng)機(jī)制重塑政府管理模式，呈現(xiàn)出市場(chǎng)取向的構(gòu)建進(jìn)程。

（一）構(gòu)建契約化的人事制度：聘任制公務(wù)員制度

聘任制公務(wù)員改革意味著傳統(tǒng)委任制公務(wù)員終身制的終結(jié)，公務(wù)員聘任制引入了契約化管理，以合同形式約束政府與公務(wù)員雙方的權(quán)利、義務(wù)，如果公務(wù)員違反相關(guān)管理規(guī)定或聘任合同的，用人單位可以依據(jù)合同條款給予解聘或期滿后不予續(xù)簽合同，其公務(wù)員身份消失。深圳于2007年1月獲得原國(guó)家人事部批準(zhǔn)，成為全國(guó)公務(wù)員聘任制兩個(gè)試點(diǎn)城市之一。2007年11月和2009年6月，深圳市公開招聘了兩批聘任制公務(wù)員共53人，對(duì)聘任制進(jìn)行制度檢驗(yàn)。2010年初又結(jié)合公務(wù)員分類管理改革，規(guī)定自2010年1月1日起，對(duì)新進(jìn)入深圳市行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員全部實(shí)行聘任制，擴(kuò)大了聘任制的實(shí)施范圍。目前深圳市聘任制公務(wù)員已超過(guò)3200人，將近占全市4萬(wàn)多公務(wù)員總數(shù)的10%。

這種契約化的人事制度打破了常任制公務(wù)員的職業(yè)穩(wěn)定性，強(qiáng)調(diào)的是人事管理的靈活性與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（二）構(gòu)建分權(quán)化的事務(wù)管理：社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能

由于行政審批制度改革帶來(lái)的精簡(jiǎn)、取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移審批事項(xiàng)并非無(wú)用與無(wú)需求事項(xiàng)，只是不適合由政府辦理。為確保這些事項(xiàng)的連續(xù)性和服務(wù)質(zhì)量，此次大部制改革的一個(gè)新舉措是，給這些事項(xiàng)找落腳點(diǎn)，將不再承擔(dān)和不直接辦理的工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)移或委托出去。為此，2010年3月出臺(tái)了《深圳市推進(jìn)政府職能和工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)移委托工作實(shí)施方案》，將轉(zhuǎn)移職能或委托事項(xiàng)分為兩類：第一類是政府部門不再承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會(huì)和市場(chǎng)自行辦理的職能和工作事項(xiàng)。對(duì)這類職能和事項(xiàng)，政府部門主動(dòng)退出，社會(huì)組織可以自行決定參與和提供服務(wù)，政府各部門按各自職能依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管。第二類是政府部門繼續(xù)提供，但委托社會(huì)和市場(chǎng)辦理的職能和工作事項(xiàng)。對(duì)這類職能和事項(xiàng)，由政府各相關(guān)部門通過(guò)轉(zhuǎn)變工作方式，以政府購(gòu)買服務(wù)和政府資助的方式委托社會(huì)組織辦理。確定受托單位后，政府各相關(guān)部門與受托單位簽訂《委托協(xié)議書》。轉(zhuǎn)移職能的原則是，凡是社會(huì)能夠自主解決、市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律解決的事項(xiàng)均由社會(huì)和市場(chǎng)承擔(dān)。

按照要求，深圳市編辦在2009年大部制改革中共核定了第一批向社會(huì)和市場(chǎng)轉(zhuǎn)移委托的涉及17個(gè)委、局、辦的87項(xiàng)職能和工作事項(xiàng)。到2010年6月，共轉(zhuǎn)移委托的69項(xiàng)，沒有轉(zhuǎn)移委托的17項(xiàng)，另有1項(xiàng)確定予以保留。2011年再核定了第二批事項(xiàng)，分為可轉(zhuǎn)移政府工作事項(xiàng)和可購(gòu)買服務(wù)政府工作事項(xiàng)兩類。

政府職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織實(shí)質(zhì)是在明確政府角色的基礎(chǔ)上進(jìn)行職能分離，在劃槳層面將執(zhí)行與服務(wù)供給分開。從具體的實(shí)踐來(lái)看，深圳主要采用類似于競(jìng)標(biāo)工具的形式實(shí)現(xiàn)服務(wù)合同外包，政府相關(guān)部門與承接職能的社會(huì)組織簽訂委托協(xié)議書，其框架內(nèi)容包括：委托服務(wù)事項(xiàng)、委托服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、委托服務(wù)要求、委托服務(wù)期限、雙方權(quán)利義務(wù)、委托服務(wù)費(fèi)用、經(jīng)費(fèi)用途、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決方式等。

（三）構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理：部門公共服務(wù)白皮書制度

新公共管理強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)機(jī)制，使公共事務(wù)處理產(chǎn)生的結(jié)果成為政府公共管理活動(dòng)的核心和關(guān)注的焦點(diǎn)，政府責(zé)任與其所提供服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、效率和有效性緊密結(jié)合，并用客觀的測(cè)量對(duì)質(zhì)量進(jìn)行控制。深圳市政府從2006年起將政府部門責(zé)任白皮書作為一種管理工具并將之用在行政效能建設(shè)上，到2008年，在市、區(qū)兩級(jí)政府三級(jí)管理的各個(gè)層面都實(shí)行了責(zé)任目標(biāo)白皮書制度。2009年這項(xiàng)工作轉(zhuǎn)由深圳市績(jī)效評(píng)估與管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)，將“政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書”調(diào)整為“政府部門公共服務(wù)白皮書”。

公共服務(wù)白皮書的內(nèi)容框架主要有工作職責(zé)、上年度白皮書工作任務(wù)目標(biāo)完成情況、本年度白皮書工作任務(wù)目標(biāo)、公眾參與四個(gè)方面，其中，任務(wù)目標(biāo)重點(diǎn)是各部門與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及與群眾切身利益密切相關(guān)的年度任務(wù)和具體服務(wù)職能，明確工作任務(wù)、目標(biāo)進(jìn)度和責(zé)任部門。一旦到年終未能實(shí)現(xiàn)，則必須進(jìn)行解釋。每年的公共服務(wù)白皮書必須將上一年白皮書的任務(wù)完成情況作出回顧以供監(jiān)督。

2010年，深圳市政府績(jī)效評(píng)估與管理委員會(huì)辦公室在納入政府績(jī)效管理的40個(gè)單位開展了“2010年度公共服務(wù)白皮書滿意度調(diào)查”，被認(rèn)為這是深化大部制改革成果的重要舉措。“由于白皮書公布責(zé)任目標(biāo)帶來(lái)的巨大壓力，各部門領(lǐng)導(dǎo)都高度重視，將其作為‘一把手工程納入重要日程。很多單位都是一把手親自抓，并召開局黨組會(huì)進(jìn)行專題研究，制定具體工作目標(biāo)、責(zé)任分工以及監(jiān)督保障措施，指定專門工作部門抓落實(shí)……有的單位嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)未按時(shí)履行職責(zé)而造成不良影響的，予以通報(bào)批評(píng)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。”〔19〕

白皮書制度作為體現(xiàn)結(jié)果戰(zhàn)略的一種工具，以部門之間的競(jìng)爭(zhēng)性壓力和來(lái)自公眾的監(jiān)督壓力使政府部門不得不關(guān)注結(jié)果，提高行政效能。從實(shí)踐看，公眾對(duì)白皮書進(jìn)行咨詢、投訴或提供相關(guān)建議主要通過(guò)登錄部門政府網(wǎng)站、發(fā)送電子郵件至部門郵箱、撥打部門咨詢投訴電話三條渠道。

四、對(duì)完善改革的思考

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)后，對(duì)適應(yīng)工業(yè)化社會(huì)的已呈僵化的官僚制進(jìn)行反思和批評(píng)，導(dǎo)致新公共管理的產(chǎn)生。由于官僚制規(guī)制繁雜，專業(yè)化、專職化等特征已達(dá)極端，有的已暴露出明顯的負(fù)作用，對(duì)其進(jìn)行合理的修正是歷史的必然。但官僚制的存在有其合理性，它適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件，以理性和高效率發(fā)揮了積極的作用。深圳市處于工業(yè)化社會(huì)和后工業(yè)化社會(huì)的交替環(huán)境之中，面臨著促進(jìn)官僚制的發(fā)育和摒棄其糟粕的雙重任務(wù)，一方面需要強(qiáng)化官僚制的內(nèi)核如規(guī)則導(dǎo)向、非人格化、層級(jí)制、專業(yè)化等，另一方面由于信息化和全球化裹挾著新公共管理逆官僚制的潮流，從而使改革在強(qiáng)化官僚制的同時(shí)伴隨著生澀的市場(chǎng)取向，帶來(lái)了某種似是而非的特有圖景，并由此帶來(lái)了諸多不足和問(wèn)題。

在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，深圳大部制改革存在的問(wèn)題主要有：部門之間改革進(jìn)展不平衡、部門內(nèi)部整合緩慢導(dǎo)致內(nèi)部工作機(jī)制不順暢、人員職業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸、上下級(jí)部門對(duì)接和運(yùn)行機(jī)制不完善、權(quán)力運(yùn)行方式未能理順等。這些問(wèn)題究其根本，是官僚制的不完善造成的，改革應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化官僚制。此外，人們對(duì)深圳大部制改革質(zhì)疑最大的則是委、局間決策與執(zhí)行功能的分開與實(shí)現(xiàn)程度。從西方國(guó)家的實(shí)踐看，決策與執(zhí)行的分開取決于市場(chǎng)與社會(huì)的發(fā)育程度，取決于成熟的市場(chǎng)機(jī)制。然而，這些條件在深圳并不完全具備，從而難以確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的分開。聘任制公務(wù)員制度誠(chéng)然是契約化的人事制度，但它未必能夠?qū)崿F(xiàn)靈活雇傭，因?yàn)殪`活雇傭有賴于公務(wù)員管理部門不再集權(quán)式地管理人事系統(tǒng)，賦予執(zhí)行部門充分的人事自主權(quán)如自主聘用、解雇人員、制定靈活薪酬等，凡此種種都遠(yuǎn)非一蹴而就之役。社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能是分權(quán)化的事務(wù)管理之路，但實(shí)踐中問(wèn)題仍然很多，進(jìn)展緩慢，至2012初，可轉(zhuǎn)移政府工作事項(xiàng)22項(xiàng)中只完成轉(zhuǎn)移9項(xiàng)，可購(gòu)買服務(wù)政府工作事項(xiàng)50項(xiàng)中只完成10項(xiàng)①。其原因主要是部分轉(zhuǎn)移的職能和工作事項(xiàng)缺乏監(jiān)管、財(cái)政保障不充足、承接職能的社會(huì)組織數(shù)量有限或組織成立時(shí)間短、規(guī)模小、發(fā)展不成熟和管理不完善等。部門公共服務(wù)白皮書制度彰顯了結(jié)果管理，可以說(shuō)是對(duì)英國(guó)公民憲章服務(wù)承諾工具的改進(jìn)，與靈活績(jī)效框架工具有類似的性質(zhì)，但它與靈活績(jī)效框架又有一定的區(qū)別，如承諾績(jī)效的不是承擔(dān)劃槳職能的執(zhí)行部門，而是兼具政策和執(zhí)行職責(zé)的綜合性部門；不具有合同形式，監(jiān)督和評(píng)估主要以行政性獎(jiǎng)懲等手段為主，從而回到了官僚控制的老路。

當(dāng)然，深圳市推進(jìn)的大部制改革僅有4年多時(shí)間，需要更多的時(shí)間進(jìn)行機(jī)構(gòu)間的磨合，從目前深圳市機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況看，大交通、大文化、大經(jīng)濟(jì)格局基本形成，今后改革應(yīng)延續(xù)限制權(quán)力與市場(chǎng)取向的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)路，側(cè)重建立推動(dòng)掌舵與劃槳真正分開的體制與運(yùn)行機(jī)制。

（一）進(jìn)一步在體制上確立決策部門的掌舵地位

深圳市改革中試圖以“委”來(lái)承擔(dān)制定政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)等決策職能，并監(jiān)督執(zhí)行的職能，但實(shí)踐中“委”除了宏觀調(diào)控的職能，尚有微觀管理包括執(zhí)法的職能，這限制了“委-局”設(shè)置的實(shí)質(zhì)意義。因此，下一步的改革應(yīng)將“委”的微觀管理職能剝離，使“委”成為核心決策部門與執(zhí)行監(jiān)管部門，這意味著“委”的組成僅有行政決策中樞、輔助決策處室、執(zhí)行監(jiān)管處室以及綜合服務(wù)處室，集中負(fù)責(zé)掌舵。這種掌舵地位體現(xiàn)在：第一，“委”之下有若干二級(jí)機(jī)構(gòu)和分立機(jī)構(gòu)等執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)范圍還可以擴(kuò)大為包括政府部門、部門直屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)組織等，執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)“委”負(fù)責(zé)，執(zhí)行“委”的決策事項(xiàng)。第二，“委”為執(zhí)行機(jī)構(gòu)分別設(shè)定績(jī)效目標(biāo)并簽訂績(jī)效責(zé)任書，執(zhí)行機(jī)構(gòu)據(jù)此完成相應(yīng)的政策目標(biāo)。第三，財(cái)政資金直接撥付到“委”，由“委”根據(jù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)分配財(cái)政資金，“委”擁有財(cái)政資金的確定權(quán)、分配權(quán)與監(jiān)督權(quán)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)只擁有財(cái)政資金的使用權(quán)。第四，“委”以其整體績(jī)效接受問(wèn)責(zé)，即“委”及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行的事務(wù)作為整體對(duì)市政府及市民負(fù)責(zé)。

這樣一種體制類似于香港特區(qū)政府的“決策局統(tǒng)轄執(zhí)行機(jī)構(gòu)模式”，〔20〕它通過(guò)一種大部門與分立機(jī)構(gòu)縱向相對(duì)分開的權(quán)力關(guān)系來(lái)達(dá)成部門與分立機(jī)構(gòu)間的雙向融合，目前，“國(guó)內(nèi)學(xué)者開始認(rèn)識(shí)到大部門體制不是單純的機(jī)構(gòu)整合，同時(shí)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)機(jī)構(gòu)的分立，形成數(shù)量相對(duì)較多的、專業(yè)化的、具有一定程度獨(dú)立性的分立機(jī)構(gòu)。”〔21〕并認(rèn)為這可以緩解部門間利益沖突內(nèi)部化、大部門規(guī)模過(guò)于龐大引發(fā)的困難、大部門權(quán)力過(guò)分集中、大部門崗位減少和人事管理難題等問(wèn)題。〔22〕

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)取向的決策執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制

這意味著：第一，決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)間應(yīng)以契約即協(xié)議方式來(lái)運(yùn)作；第二，在協(xié)議簽訂后執(zhí)行機(jī)構(gòu)在協(xié)議承諾的框架內(nèi)獲得足夠的靈活性，包括相應(yīng)的人事權(quán)和相應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)算權(quán)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策層可以決定自主聘用與解雇人員、制定靈活薪酬、自主決定財(cái)務(wù)開支；第三，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員屬聘任制人員，不實(shí)行常任制，他們按固定期限的績(jī)效合同工作；第四，進(jìn)行結(jié)果管理，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在協(xié)議中承諾提供具體的服務(wù)結(jié)果，包括提供的產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量要求與價(jià)格要求；第五，放松對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)制：表現(xiàn)在財(cái)政部門不再控制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的預(yù)算，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)根據(jù)其提供的公共服務(wù)與公共物品在協(xié)議中明確；編制管理部門與人事管理部門也不再控制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員管理，這些權(quán)力歸執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策層行使。以上機(jī)制要素，是對(duì)原有官僚制運(yùn)行方式進(jìn)行顛覆性的改變。

當(dāng)然，劃槳不僅僅是政策執(zhí)行，它還包括政策建議、規(guī)章制定、服務(wù)提供、政策執(zhí)行和資金提供等，〔23〕并且不同功能的劃槳性組織與掌舵性組織之間的運(yùn)行機(jī)制可能不同，它們類型多樣、規(guī)模各異，需要予以細(xì)分和區(qū)別對(duì)待。

（三）將機(jī)構(gòu)改革納入戰(zhàn)略性改革中

2009年深圳市開始推進(jìn)的大部制改革旨在通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的重塑來(lái)提高政府績(jī)效，但實(shí)踐證明困難不少。奧斯本等認(rèn)為僅通過(guò)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)和職能、減少重疊、簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改組很難達(dá)到效果，因?yàn)榻M織結(jié)構(gòu)并非變革的根本杠桿，機(jī)構(gòu)改革不應(yīng)是單邊行動(dòng)，要使機(jī)構(gòu)改革取得實(shí)效，還應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行戰(zhàn)略性改革。所謂戰(zhàn)略，是指利用關(guān)鍵的杠桿作用支點(diǎn)改變制度的動(dòng)力機(jī)制，它能使變革帶來(lái)的影響能夠涉及整個(gè)組織；起關(guān)鍵作用的杠桿主要有體制目標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)及組織文化，運(yùn)用這些杠桿的對(duì)應(yīng)戰(zhàn)略分別有核心戰(zhàn)略（core strategy）、后果戰(zhàn)略（consequences strategy）、顧客戰(zhàn)略（customer strategy）、控制戰(zhàn)略（control strategy）與文化戰(zhàn)略（culture strategy），〔24〕，每一項(xiàng)戰(zhàn)略包含著不同的途徑或工具。也就是說(shuō)，戰(zhàn)略性改革變革的是政府存在的制度環(huán)境。

從深圳市前期改革中的契約化人事制度、分權(quán)化的事務(wù)管理以及構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理等來(lái)看已有戰(zhàn)略性改革的雛形，但還需要進(jìn)一步深入，包括：第一，推進(jìn)核心戰(zhàn)略，明確掌舵性與劃槳性組織各自的目標(biāo)，使不同的組織專注于各自的目標(biāo)。掌舵性的決策部門要更多地運(yùn)用聽證會(huì)、政策咨詢等方式進(jìn)行民主決策，增強(qiáng)回應(yīng)性；劃槳性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)更多地運(yùn)用目標(biāo)管理、責(zé)任控制等方式進(jìn)行科學(xué)管理，提高效率。第二，推進(jìn)后果戰(zhàn)略，進(jìn)行預(yù)算改革，創(chuàng)設(shè)掌舵與劃槳分開的財(cái)務(wù)環(huán)境。應(yīng)改革現(xiàn)行的部門預(yù)算統(tǒng)一核撥經(jīng)費(fèi)模式，借鑒西方國(guó)家將預(yù)算分配與人事管理、績(jī)效管理緊密聯(lián)系的做法，〔25〕將決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績(jī)效整合到年度預(yù)算過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與預(yù)算分配掛鉤，同時(shí)，組織預(yù)算支出必須透明公開，以對(duì)其財(cái)務(wù)自主權(quán)形成約束。第三，推進(jìn)顧客戰(zhàn)略與控制戰(zhàn)略，完善問(wèn)責(zé)工具的使用。如授權(quán)代理工具、競(jìng)標(biāo)工具、績(jī)效和項(xiàng)目評(píng)估等，激發(fā)公眾主動(dòng)并能夠參與問(wèn)責(zé)，確保政府責(zé)任不會(huì)落空。

與此同時(shí)，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少學(xué)者的尖銳批評(píng)，認(rèn)為它存在內(nèi)在矛盾。〔26〕有人對(duì)新公共管理所倡導(dǎo)的價(jià)值提出了異議，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)模式所倡導(dǎo)的分權(quán)與公共部門對(duì)協(xié)調(diào)的需要之間的緊張關(guān)系。還有人認(rèn)為，企業(yè)家精神及“新管理主義”可能會(huì)腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與這種民主和憲政價(jià)值。〔27〕這些批評(píng)從不同側(cè)面揭示了新公共管理的局限性。霍爾姆斯和桑德認(rèn)為，英國(guó)的改革實(shí)踐并不算成功，“諸如促使服務(wù)提供機(jī)構(gòu)與政策部門相分離，甚至地方政府服務(wù)的強(qiáng)制性招標(biāo)，本身都不能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。”〔28〕 因此，在借鑒新公共管理來(lái)指導(dǎo)改革實(shí)踐時(shí)，需要慎重衡量實(shí)施前提與適應(yīng)環(huán)境。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕 杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機(jī)構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機(jī)理研究〔J〕. 公共行政評(píng)論，2012，（6）.宋世明.論大部門體制的基本構(gòu)成要素〔J〕. 中國(guó)行政管理，2009，（10）.樊鵬.發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制比較〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011，（1）.沈榮華.國(guó)外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國(guó)行政管理，2012，（8）.周志忍.大部制溯源： 英國(guó)改革歷程的觀察與思考〔J〕.行政論壇，2008，（2）.李軍鵬.大部門體制的推進(jìn)策略〔J〕.中國(guó)行政管理，2008，（3）.

〔2〕張立.深圳受命特別試驗(yàn)“行政三分”再造政府〔N〕.南方周末，2002-12-19.

〔3〕中共深圳市委，深圳市人民政府.深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案（深發(fā)〔2009〕9號(hào)）.

〔4〕〔10〕周志忍.當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究〔M〕. 北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.96，103-104.

〔5〕〔7〕〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門〔M〕. 上海：上海譯文出版社，1996.12，11.

〔6〕〔23〕〔24〕〔美〕奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.42，86，41.

〔8〕〔28〕歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論（第三版）〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.62，67.

〔9〕〔11〕經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理——代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體〔M〕.北京：中信出版社，2004.31，246.

〔12〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機(jī)構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔13〕陳顯玲.行政權(quán)三分·一龍治水·業(yè)務(wù)融合——深圳大部制改革調(diào)查之一〔N〕.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2009-11-09.

〔14〕深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革及“三定”工作新聞發(fā)布會(huì)〔EB/OL〕.2009-09-08.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/

〔15〕深圳市法制辦公室.法治政府：在“自我革命”中前行 ——來(lái)自深圳市行政審批制度改革的報(bào)道〔EB/OL〕. 2010-02-08，http：//www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/fzzf/fzzf5/201002/t20100208_1464323.htm

〔16〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機(jī)構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕. http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔17〕沈榮華.國(guó)外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國(guó)行政管理，2012，（8）.

〔18〕〔美〕奧斯本、彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.85.

〔19〕傅小隨.政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書：行政管理的工具創(chuàng)新〔J〕. 特區(qū)實(shí)踐與理論，2010，（3）.

〔20〕樊鵬.發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制比較〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011，（1）.

〔21〕杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機(jī)構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機(jī)理研究〔J〕. 公共行政評(píng)論，2012，（6）.

〔22〕杜倩博.大部門動(dòng)態(tài)調(diào)整：大部門與分立機(jī)構(gòu)的雙向融合〔J〕. 理論與改革，2012，（5）.

〔25〕宋健敏，丁元.績(jī)效評(píng)估對(duì)政府預(yù)算決策的作用與局限：對(duì)布什政府項(xiàng)目評(píng)估分級(jí)工具（PART）的實(shí)證分析〔J〕. 中國(guó)行政管理，2010，（9）.

〔26〕Charles Fox.Reinventing Government As Postmodern Symbolic Politics〔J〕.Public Administration Review.1996，56（3）.

〔27〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

① 科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)于2012年2月10日被拆分，科技部分的職責(zé)被分拆出來(lái)，成立了新的科技創(chuàng)新主管部門——深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)。原科工貿(mào)信委承擔(dān)的工業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、商業(yè)、信息化、保稅區(qū)、工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)等管理職責(zé)，以及原市農(nóng)林漁業(yè)局（市海洋局）承擔(dān)的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、海洋經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)整合，組建深圳市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)深圳市機(jī)構(gòu)改革“三定”方案（深府辦〔2009〕100號(hào)）計(jì)算而成。

② 根據(jù)深圳政府在線2010年行政審批清單、“深圳市市級(jí)行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄”（深圳市人民政府令第230號(hào)）、“深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄”（深圳市人民政府令第246號(hào)）等整理而成。

① 《深圳市市級(jí)行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄》，深圳市人民政府令（第230號(hào)），2011年4月12日發(fā)布。

② 《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄》，深圳市人民政府令（第246號(hào)），2012年12月17日發(fā)布。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)調(diào)研所獲得的相關(guān)政府資料整理而成。

從深圳市前期改革中的契約化人事制度、分權(quán)化的事務(wù)管理以及構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理等來(lái)看已有戰(zhàn)略性改革的雛形，但還需要進(jìn)一步深入，包括：第一，推進(jìn)核心戰(zhàn)略，明確掌舵性與劃槳性組織各自的目標(biāo)，使不同的組織專注于各自的目標(biāo)。掌舵性的決策部門要更多地運(yùn)用聽證會(huì)、政策咨詢等方式進(jìn)行民主決策，增強(qiáng)回應(yīng)性；劃槳性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)更多地運(yùn)用目標(biāo)管理、責(zé)任控制等方式進(jìn)行科學(xué)管理，提高效率。第二，推進(jìn)后果戰(zhàn)略，進(jìn)行預(yù)算改革，創(chuàng)設(shè)掌舵與劃槳分開的財(cái)務(wù)環(huán)境。應(yīng)改革現(xiàn)行的部門預(yù)算統(tǒng)一核撥經(jīng)費(fèi)模式，借鑒西方國(guó)家將預(yù)算分配與人事管理、績(jī)效管理緊密聯(lián)系的做法，〔25〕將決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績(jī)效整合到年度預(yù)算過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與預(yù)算分配掛鉤，同時(shí)，組織預(yù)算支出必須透明公開，以對(duì)其財(cái)務(wù)自主權(quán)形成約束。第三，推進(jìn)顧客戰(zhàn)略與控制戰(zhàn)略，完善問(wèn)責(zé)工具的使用。如授權(quán)代理工具、競(jìng)標(biāo)工具、績(jī)效和項(xiàng)目評(píng)估等，激發(fā)公眾主動(dòng)并能夠參與問(wèn)責(zé)，確保政府責(zé)任不會(huì)落空。

與此同時(shí)，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少學(xué)者的尖銳批評(píng)，認(rèn)為它存在內(nèi)在矛盾。〔26〕有人對(duì)新公共管理所倡導(dǎo)的價(jià)值提出了異議，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)模式所倡導(dǎo)的分權(quán)與公共部門對(duì)協(xié)調(diào)的需要之間的緊張關(guān)系。還有人認(rèn)為，企業(yè)家精神及“新管理主義”可能會(huì)腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與這種民主和憲政價(jià)值。〔27〕這些批評(píng)從不同側(cè)面揭示了新公共管理的局限性。霍爾姆斯和桑德認(rèn)為，英國(guó)的改革實(shí)踐并不算成功，“諸如促使服務(wù)提供機(jī)構(gòu)與政策部門相分離，甚至地方政府服務(wù)的強(qiáng)制性招標(biāo)，本身都不能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。”〔28〕 因此，在借鑒新公共管理來(lái)指導(dǎo)改革實(shí)踐時(shí)，需要慎重衡量實(shí)施前提與適應(yīng)環(huán)境。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕 杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機(jī)構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機(jī)理研究〔J〕. 公共行政評(píng)論，2012，（6）.宋世明.論大部門體制的基本構(gòu)成要素〔J〕. 中國(guó)行政管理，2009，（10）.樊鵬.發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制比較〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011，（1）.沈榮華.國(guó)外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國(guó)行政管理，2012，（8）.周志忍.大部制溯源： 英國(guó)改革歷程的觀察與思考〔J〕.行政論壇，2008，（2）.李軍鵬.大部門體制的推進(jìn)策略〔J〕.中國(guó)行政管理，2008，（3）.

〔2〕張立.深圳受命特別試驗(yàn)“行政三分”再造政府〔N〕.南方周末，2002-12-19.

〔3〕中共深圳市委，深圳市人民政府.深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案（深發(fā)〔2009〕9號(hào)）.

〔4〕〔10〕周志忍.當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究〔M〕. 北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.96，103-104.

〔5〕〔7〕〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門〔M〕. 上海：上海譯文出版社，1996.12，11.

〔6〕〔23〕〔24〕〔美〕奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.42，86，41.

〔8〕〔28〕歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論（第三版）〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.62，67.

〔9〕〔11〕經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理——代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體〔M〕.北京：中信出版社，2004.31，246.

〔12〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機(jī)構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔13〕陳顯玲.行政權(quán)三分·一龍治水·業(yè)務(wù)融合——深圳大部制改革調(diào)查之一〔N〕.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2009-11-09.

〔14〕深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革及“三定”工作新聞發(fā)布會(huì)〔EB/OL〕.2009-09-08.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/

〔15〕深圳市法制辦公室.法治政府：在“自我革命”中前行 ——來(lái)自深圳市行政審批制度改革的報(bào)道〔EB/OL〕. 2010-02-08，http：//www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/fzzf/fzzf5/201002/t20100208_1464323.htm

〔16〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機(jī)構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕. http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔17〕沈榮華.國(guó)外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國(guó)行政管理，2012，（8）.

〔18〕〔美〕奧斯本、彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.85.

〔19〕傅小隨.政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書：行政管理的工具創(chuàng)新〔J〕. 特區(qū)實(shí)踐與理論，2010，（3）.

〔20〕樊鵬.發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制比較〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011，（1）.

〔21〕杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機(jī)構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機(jī)理研究〔J〕. 公共行政評(píng)論，2012，（6）.

〔22〕杜倩博.大部門動(dòng)態(tài)調(diào)整：大部門與分立機(jī)構(gòu)的雙向融合〔J〕. 理論與改革，2012，（5）.

〔25〕宋健敏，丁元.績(jī)效評(píng)估對(duì)政府預(yù)算決策的作用與局限：對(duì)布什政府項(xiàng)目評(píng)估分級(jí)工具（PART）的實(shí)證分析〔J〕. 中國(guó)行政管理，2010，（9）.

〔26〕Charles Fox.Reinventing Government As Postmodern Symbolic Politics〔J〕.Public Administration Review.1996，56（3）.

〔27〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

① 科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)于2012年2月10日被拆分，科技部分的職責(zé)被分拆出來(lái)，成立了新的科技創(chuàng)新主管部門——深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)。原科工貿(mào)信委承擔(dān)的工業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、商業(yè)、信息化、保稅區(qū)、工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)等管理職責(zé)，以及原市農(nóng)林漁業(yè)局（市海洋局）承擔(dān)的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、海洋經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)整合，組建深圳市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)深圳市機(jī)構(gòu)改革“三定”方案（深府辦〔2009〕100號(hào)）計(jì)算而成。

② 根據(jù)深圳政府在線2010年行政審批清單、“深圳市市級(jí)行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄”（深圳市人民政府令第230號(hào)）、“深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄”（深圳市人民政府令第246號(hào)）等整理而成。

① 《深圳市市級(jí)行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄》，深圳市人民政府令（第230號(hào)），2011年4月12日發(fā)布。

② 《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄》，深圳市人民政府令（第246號(hào)），2012年12月17日發(fā)布。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)調(diào)研所獲得的相關(guān)政府資料整理而成。

從深圳市前期改革中的契約化人事制度、分權(quán)化的事務(wù)管理以及構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理等來(lái)看已有戰(zhàn)略性改革的雛形，但還需要進(jìn)一步深入，包括：第一，推進(jìn)核心戰(zhàn)略，明確掌舵性與劃槳性組織各自的目標(biāo)，使不同的組織專注于各自的目標(biāo)。掌舵性的決策部門要更多地運(yùn)用聽證會(huì)、政策咨詢等方式進(jìn)行民主決策，增強(qiáng)回應(yīng)性；劃槳性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)更多地運(yùn)用目標(biāo)管理、責(zé)任控制等方式進(jìn)行科學(xué)管理，提高效率。第二，推進(jìn)后果戰(zhàn)略，進(jìn)行預(yù)算改革，創(chuàng)設(shè)掌舵與劃槳分開的財(cái)務(wù)環(huán)境。應(yīng)改革現(xiàn)行的部門預(yù)算統(tǒng)一核撥經(jīng)費(fèi)模式，借鑒西方國(guó)家將預(yù)算分配與人事管理、績(jī)效管理緊密聯(lián)系的做法，〔25〕將決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績(jī)效整合到年度預(yù)算過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與預(yù)算分配掛鉤，同時(shí)，組織預(yù)算支出必須透明公開，以對(duì)其財(cái)務(wù)自主權(quán)形成約束。第三，推進(jìn)顧客戰(zhàn)略與控制戰(zhàn)略，完善問(wèn)責(zé)工具的使用。如授權(quán)代理工具、競(jìng)標(biāo)工具、績(jī)效和項(xiàng)目評(píng)估等，激發(fā)公眾主動(dòng)并能夠參與問(wèn)責(zé)，確保政府責(zé)任不會(huì)落空。

與此同時(shí)，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少學(xué)者的尖銳批評(píng)，認(rèn)為它存在內(nèi)在矛盾。〔26〕有人對(duì)新公共管理所倡導(dǎo)的價(jià)值提出了異議，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)模式所倡導(dǎo)的分權(quán)與公共部門對(duì)協(xié)調(diào)的需要之間的緊張關(guān)系。還有人認(rèn)為，企業(yè)家精神及“新管理主義”可能會(huì)腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與這種民主和憲政價(jià)值。〔27〕這些批評(píng)從不同側(cè)面揭示了新公共管理的局限性。霍爾姆斯和桑德認(rèn)為，英國(guó)的改革實(shí)踐并不算成功，“諸如促使服務(wù)提供機(jī)構(gòu)與政策部門相分離，甚至地方政府服務(wù)的強(qiáng)制性招標(biāo)，本身都不能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。”〔28〕 因此，在借鑒新公共管理來(lái)指導(dǎo)改革實(shí)踐時(shí)，需要慎重衡量實(shí)施前提與適應(yīng)環(huán)境。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

① 科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)于2012年2月10日被拆分，科技部分的職責(zé)被分拆出來(lái)，成立了新的科技創(chuàng)新主管部門——深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)。原科工貿(mào)信委承擔(dān)的工業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、商業(yè)、信息化、保稅區(qū)、工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)等管理職責(zé)，以及原市農(nóng)林漁業(yè)局（市海洋局）承擔(dān)的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、海洋經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)整合，組建深圳市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)深圳市機(jī)構(gòu)改革“三定”方案（深府辦〔2009〕100號(hào)）計(jì)算而成。

② 根據(jù)深圳政府在線2010年行政審批清單、“深圳市市級(jí)行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄”（深圳市人民政府令第230號(hào)）、“深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄”（深圳市人民政府令第246號(hào)）等整理而成。

① 《深圳市市級(jí)行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄》，深圳市人民政府令（第230號(hào)），2011年4月12日發(fā)布。

② 《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄》，深圳市人民政府令（第246號(hào)），2012年12月17日發(fā)布。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)調(diào)研所獲得的相關(guān)政府資料整理而成。