“國家治理”式公共服務生產與提供圖景

尚虎平?郭文琪

〔基金項目〕教育部人文社會科學研究規劃項目“我國西部生態脆弱性評估與政府應對研究”（13YJAZH076）；中國博士后基金一等資助項目“我國縣級政府公共服務均等化績效評估研究”（2013M530058）；國家自然科學基金“基于公共價值的政府績效結構、生成機制及中國情境下的實證研究”（71373107）；中央高校科研團隊培育項目“中國行政管理體制改革績效分析及其促進機制與對策研究”（13LZUJBWTD004）；國家社科基金重大項目“幸福指數導向下的我國政府績效評價體系研究”（11&ZD057）

〔作者簡介〕尚虎平，蘭州大學管理學院副教授，科技部中國科學技術信息研究所博士后，管理學博士；

郭文琪，蘭州大學管理學院碩士研究生，甘肅 蘭州 730000。

〔摘要〕大量社會組織的涌現，對單一的政府治理結構產生了深遠的影響。唐興霖教授的《國家與社會之間》一書，以社會組織為抓手，揭示了公民、社會組織、市場、政府分別在公共服務生產、提供中的角色與功能，系統性地提出了一種整合四者于一體的、從國家到社會中的每個公民之間都可參與的、多主體協同的公共物品與服務生產與提供體系，這本質上是一種從理論上構建出的“國家治理體系”。它提出了公民、社會組織、市場、政府四者中，既可單獨生產或者提供公共物品與服務，也可以兩兩之間、多者之間合作生產、提供公共物品與服務。為了實現這種“國家治理”式提供，可以采用績效導向式協同中心來作為工具。

〔關鍵詞〕國家治理；公共物品；公共服務；社會組織；政府

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）02-0093-06

理論的首要功能是解釋。經濟學理論很好地為我們回答了私人物品、私人服務的生產與分配、以及資源如何配置以實現最優生產的問題。然而，經濟學對于公共物品、公共服務的解釋卻總留有缺憾，不那么盡善盡美。與公共物品、公共服務中的幾個元問題：應該生產何種公共物品與服務？這些物品由誰來提供、誰來生產？如何評估以檢驗最終產品和服務是否符合消費者偏好？截至目前，經濟學都沒能夠給出更合理的解釋。隨著公共物品、公共服務供給研究重點從效率向制度設計轉移，管理學也在嘗試對其生產與提供做出更合理的解釋，公共管理學者們在這方面的探索尤其值得稱道。當然，“理論的作用并不僅僅是提供解釋，也許最重要的是，它能提出有用的問題，確定有效的分析單位，從而很好的解決一個領域的核心問題。”〔1〕一直致力于探究國家與社會之間各種張力如何有效協同的唐興霖教授的最新研究成果對解決這些元問題具有非常大的啟示性，在某種程度上，我們可以說它較好地完善了傳統經濟學的不足。唐教授的新成果是一本名為《國家與社會之間》的學術專著，它在我國較早構建了一幅“國家治理”體系。盡管“國家治理”在十八屆三中全會出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》后已經成了一個“熱詞”，但唐興霖教授在學術上卻早就洞察并嘗試構建這一理論體系。本文擬在追述公共物品、公共服務的各種理論解釋的基礎上，完整呈現《國家與社會之間》所構建的“國家治理”式生產、提供公共服務的理論體系。

一、從教條式政府提供到公共物品與服務的多主體供給的變遷 對公共物品供給的研究由來已久，但是20世紀50年代以前，理論研究主要集中于財政收入方面，直到福利經濟學派代表人物保羅·薩謬爾森（1954）對公共物品作出經典性定義，人們才認識到公共物品與公共服務是所有消費者都能受益但市場卻常常供給不足甚至根本不予供給。這種公共物品與服務供給中的市場失靈造成了另一種極端補救理論，即政府完全提供理論，政府理所當然地被貼上公共物品供給者的標簽，理由就是需要一種強制力量克服公共物品（服務）提供中的“搭便車”現象。加勒特·哈丁（Hadin，1986）的“公地悲劇”〔2〕和“囚徒困境”模型也適時論證了政府“全能”供給的必要性和非政府主體供給的低效性。在“公地悲劇”模型中，理性的放牧人不受限制地共同使用公共牧場，每個人都從自身的放牧行為中獲得直接受益，但是一旦由于過度放牧引發牧場退化的成本時，理性的放牧人不會考慮整體的社會邊際受益和成本，而是從自身的成本與受益中衡量最優的放牧數量，最終的結果是對每個放牧人都不利。“囚徒困境”模型也證明了個人最佳選擇并非集體最佳。兩個經典模型得出同樣的悲觀結論：理性的個人之間不會合作，這就為引入強制機制及政府干預提供了口實。另一個經典模型是曼瑟爾·奧爾森（Olson，1965）“集體行動的邏輯”，奧爾森也看到了“看不見的手”的失靈，他系統考察集體行為之后發現傳統的“具有共同利益的群體，必然為實現這個共同利益采取集體行動”的假設并不能很好的解釋和預測集體行為，他提出集團規模決定集體行動成功的假設，證明了個人自發的自利行為往往導致集體不成功的結果，并說明正是不合理的成本收益結構導致了搭便車的行為，這為通過采取“選擇性激勵”實現小集團公共物品（服務）供給的成功提供了可能。這些經典理論均證實了市場自發條件下公共物品、公共服務非政府主體供給的無效性和政府供給的必要性。由于這些理論對于解釋當時的實踐難題具有較高的解釋力，且迎合了當時從東方到西方普遍盛行的國家干預主義歷史背景，一時之間竟使人們誤將政府生產、政府提供當成了“必然不移”模式，“政府生產與供給公共物品”被誤解為一種公共管理教條。

然而，政府全能提供的干預式處方并未能治愈市場失靈的弊病卻引發了干預病——政府失靈。“無論是民主政體還是集權體制，政府運行的實質都是按多數人的意愿與需要行事，因此政府永遠不可能完全準確地提供公民所需要的公共產品，必有部分公民的偏好不能得到滿足，始終存在未被滿足的需要。” 〔3〕薩繆爾森筆下那個“存在無所不知的政府”的假設受到來自現實的挑戰，公共決策體制的缺陷和信息不完全帶來的決策失敗問題逐漸暴露。同時，由于政府缺乏產權和利潤最大化的約束，缺乏監督機制，加之其內在擴張的動機，公共機構運行的效率也為人所詬病。公共選擇理論的創始人詹姆斯·麥吉爾·布坎南（JamesM Buchanan）運用經濟學方法分析政治決策過程，將經濟分析擴大和應用到政治法規和制度的結構選擇上。公共選擇理論的獨到之處在于它關注的中心是政府與社會的關系，認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭。舒爾茨提出：“我們總是考慮由公共領域來干預私有領域，而不是相反。……有效的改革，有時可能是把市場過程擴大到‘非市場或政府領域當中去。”〔4〕公共選擇理論認為，只要有可能，政府的職能就應由私人部門來承擔。無論是在市場還是在像合同這樣以市場為基礎的機制里，類似市場的競爭都會使效率最大化，決策者被迫去尋求正確的信息并做出最優的決策，否則他人將趕超他們并使其失業。因此，公共選擇理論主張，針對特定的產品與服務需求，選擇私人企業、非贏利性公共機構、半獨立性公共公司或政府機構為社會提供最好的服務；通過分權使“權威分割”（Fragmentation of Authority），允許不同組織之間在職能和管轄區域上有重疊交叉；進一步放松對市場和社會的管制。

回到實踐中，20世紀80年代，歐美各國開始在“新自由主義”理念指導下陸續展開了新公共管理改革，在公共產品與服務領域興起了民營化的熱潮，尤其流行服務外包，政府委托市場部門生產公共服務（物品），政府供給公共物品的形式被拓展。但是新公共管理卻無法克服公共責任散失、取巧規避和信息不對稱帶來的管理問題。隨著自治組織、治理、公民社會及善治等理論的出現，現實和理論同時召喚市場、第三部門和公民合作參與公共物品與服務的供給。個人供給公共物品與服務的可行性在埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom，1990）的“公共事務治理之道”〔5〕中初見端倪，她承認了“公地悲劇”、“囚徒困境”等理論模型證明通過分散的個人決策無法提供公共物品（服務）的悲觀結論，但也舉出了大量自主治理成功的案例。指出在滿足邊界界定、沖突解決、監督等條件后，公民完全可以進行自主治理，即使是面對“搭便車”、機會主義和責任規避等行為誘惑時也能取得持久的共同利益。自治組織理論為人們反思福利國家危機注入了靈感，也進一步拋棄了只能由政府生產并供給公共產品與服務的教條化認識。

市場失靈和政府失靈為社會中介組織的蓬勃發展創造了廣闊的空間。“全球性的行政與經濟改革，促使原來由政府和企業承擔的部分職能分流出來，這部分從第一部門和第二部門分流出來的職能迫切需要一個載體來承載，并且需要一個中間體來連接職能的斷層。作為獨立于政府和企業的第三部門，非營利組織理所當然地承擔起了這份義務。”〔6〕這些社會中介組織在政府功能和市場功能的“空白區域”往往更具效率，它們在教育、衛生、社會服務和社區服務等領域大量涌現且表現活躍，尤其是被薩拉蒙（Salamon，1995）劃分為第三類的公益組織，它們直接向社區和公民提供服務，不僅將公民因同一目標有效的組織起來，還使慈善用于實現有價值的目標，在西方國家的社會生活中發揮了至關重要的作用。另一方面，薩拉蒙也一針見血地指出了志愿部門自身無法擺脫的缺陷：資源的有限性、專業技能的缺乏、志愿活動的特殊主義和功利主義，這就是學術界后來命名的“志愿失靈”問題。志愿失靈并非昭示人們搜尋科學地提供公共物品與服務行動的失敗，相反，一系列公私部門在公共事務中合作成功的典范使人們愈發意識到對公共產品與公共服務供給者的探討并不是一個非此即彼的命題，社會活動的主體之間的關系不是獨立和替代，而是相互合作和補充。無論實踐還是理論，公共物品與服務的供給正在由政府向市場和“第三域”轉移都是一個確定不移的趨勢。我國十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，提出要政府、市場、社會中介組織和公民社會相互合作、協同進行公共物品與服務的生產提供，進一步指明黨和政府對國家治理規律的科學把握。

二、《國家與社會之間》提供了公共服務與物品供給中的“國家治理體系” 唐興霖教授所著的《國家與社會之間》是作者一直以來研究從國家到社會的廣域內，究竟有哪些主體可以生產并提供公共物品與公共服務的結晶。該書在把握了公共物品與服務的實踐與理論走勢的基礎上，主要從社會組織入手，探究了組成社會組織的單個公民，與社會組織相對的企業、政府如何單獨或者協同來生產、提供公共物品與服務。作者首先就“社會中介組織”的概念予以澄清：“是指在市場經濟條件下，根據志愿原則依法成立的不以營利為目的的，專門在社會大系統中相對（分離和）獨立的（兩個或兩個以上）的自然人或法人主體（或政府、企業和個人）之間，遵循獨立、公開和公正的原則，發揮隔離帶和橋梁的作用，從而間接增進各方利益和社會福利的社會組織的總稱。”〔7〕顯然，這里的“社會中介組織”被置于國家——社會大系統的框架之下，是區別于政府、企業和公民社會并與他們共同存在的領域。該書提出，公民個人、社會組織、政府、企業，這四個主體均可單獨生產并提供公共物品與服務，也可以任意幾個主體合作生產并提供公共物品與服務，這本質上對公共產品理論、公共選擇理論、公共池塘資源理論的一種整合與補充，是理論上對“國家治理體系”的一種先見性構建。

該書強調了多主體互動的“治理”式公共產品與服務的提供。眾所周知，“治理”是“個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。〔8〕我們曾經總結了治理的7個“內核”為“比政府管理范圍更廣，包括了非國家的行為者；涉及的是正式機構和市民社會機構之間的互動；政府通過設計、形成和執行正確的政策來高質高效平等地履行政府職能的能力；是一個持續的過程，在這個過程中沖突與對立的利益得到協調，人們之間相互合作；治理過程的基礎不是控制，而是協調；既涉及公共部門，也包括私人部門；包括著能迫使人們服從的正規權力機關和管理，也包括著那些人民與權力機關都樂于接受，享有共同利益的非正規的措施。”該書在字里行間闡釋了“治理”可以劃分不同的區域，如圖1所示，存在政府、市場、社會組織、公民①4個不同的調節人類行為、活動、關系的領域，四者相交形成A、B、C、D、E、F、G、H、I、J、K、L、M共13個區域。在這些區域中：A是政府管理區域，這個區域屬于“純公”區域，在此區域必須以實現公共利益、造福整個社會為目的，只能由政府這個“看得見的手”代表公眾來進行管理、指導和協調。像國防、法律、秩序這類純公共服務必須借助國家的強制力量來由政府供給。B是市場區域，這是一個“純私”的區域，其間的資源配置、利益協調、關系處理都依據效率和效益原理，在此區域，人們都是“理性人”，都追求“最大效用”，各種資源、關系、利益都靠市場這只“看不見”的手來配置。C是社會組織區域，此區域是“純第三部門”域，它以完成某種使命為目標，既不像政府那樣追求最大化“公共利益”，也不如市場那樣追求效用最大化，而是用非盈利、非強制的方式進行各種利益、資源、關系的處理。顯然，這一區域活動的社會中介組織有著較為廣泛的社會關系，活動具有一定的公共性。它們能彌補政府和市場公共服務（物品）供給不好和不足的缺陷，利用自身的獨立性、服務性等優勢合法地參與公共事務。慈善組織就是一個典型的例子。D是公民行動區域，這是“純公民”區域，由公民依靠相互契約、社會風俗、非成文規章等一些軟性規則調控這種資源、利益和關系。E、F、G、H都屬于某兩個領域的交匯區，在這些區域，各種活動所追求的目標不同于特定區域內的單純追求，不能單純采用某個領域獨有的調節利益、資源、關系的措施，需要采取新的合作的方式，要考慮到各方的利益共贏問題，我們將其依次命名為政民區域、政社區域、市民區域和市社區域。在政民區域內，兩個或兩個以上公民的需求就具備公共性，政府應該以實現公共利益和增進公共福利為己任，在充分溝通、合作的基礎上為公民提供所需的公共服務與公共物品。在政社區域，政府與社會組織（第三部門）合作供給公共物品與服務的案例已經屢見不鮮，現實中的環境保護、教育發展、社會服務等公共事務越來越多的走上了合作治理的道路。市民區域是“純私”和“純公民”區域的交集，它依賴社會契約運作，調節公民個人、家庭與市場之間的關系和利益。市社區域同樣根據社會契約調節資源在市場和社會組織之間流動，尤其在企業社會責任的驅動下，市場和社會組織的合作越發廣泛和深入。I、J、K、L都屬于某三個區域的交匯區，在這些區域，各種活動所追求的目的、使命也不同于特定區域內的單純追求，在此也不能單純采用某個領域獨有的調節利益、資源、關系的措施，需要采取新的合作的方式，要考慮到各方的利益，我們將其依次命名為政民社區域、市民社區域、政民市區域和政社市區域。大量關注社會特殊群體的社會組織進入社區，承擔了本來由政府履行的服務職能。比如，對殘障公民的生活救濟和心理輔導；對孤寡老人的持續關注；對社區文化建設的資金支持和指導，社區服務的例子說明政民社區域內合作提供公共服務正在變得活躍。政民市區域內合作提供公共服務的一個鮮明的例子就是就業，政府通過政策優惠、財政補貼在市場部門為失業公民尋求工作崗位。M是四者交匯的區域，在這個區域中，對資源、利益、關系的處置采用完全不同于任何單個區域的方式，在這里，成文法、非成文法共同起作用，各種社會問題的解決，依靠四方的合作與協調，強制力降低到了最小程度。從私人物品到準公共物品再到純公共物品的連續譜里，準公共物品（或服務）最為常見，而這些公共服務的供給往往同時涉及政府、市場、社會組織和公民領域，也就是M區域，這也從側面證明了M區域內各主體合作、協同性治理公共事務、生產或者提供公共物品與服務的必要性。如果M區域擴大，就是善治的擴展，人類社會的生活質量持續提高。如果無限擴大，就是四個區域的重合，這就是消滅階級、消滅三大差別、政府自動退出歷史舞臺的社會。在這些區域中，E + F + G + H + I + J + K + L+ M =總治理區域（也就是從國家到社會之間所有可能的治理區域，我們認為這就是一種理論上的國家治理體系）。其中，用深色表示的M區域，需要四方協力合作，是“善治”區域，其中任何屬于總治理區域中的單個或者聯合區域都屬于“國家治理”范疇。

圖1 國家治理式多主體協同提供公共物品與服務

該書構建了一個理想的“國家治理”式公共物品與公共服務的供給框架。它對于矯治我國傳統的改革模式和公共物品與服務供給模式，對于處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系具有較好的指導性，能夠較好地解決原有改革模式中“中心驅動”的弊端，改善全能政府在公共服務供給中的“孤獨”困境，也能夠將“中心驅動”、“增量式改革”中因利益集團困擾而改革動力不足的問題解決〔10〕。

如圖2所示，在原有改革模式中，我國主要依靠各級政府擁有的公共權力進行“壓力體制”式改革，這是國外中國問題研究專家稱之為“中心驅動”的改革模式，其動力源泉是中央政府權力線→省級政府權力線→市級政府權力線→縣級政府權力線→鄉鎮級政府權力線這樣逐級展開，被稱之為“壓力體制”式的權力擴散過程。在此過程中，往往存在著政企不分、政事不分、政社不分問題。在這種情況下，凡是與權力靠近的組織、個人均能獲得較多的實際利益，逐漸形成了圍繞權力而展開的利益集團，成為改革的阻滯性力量。要突破當前的改革困局，就需要向社會的其他主體尋求力量之源。該書通過重新塑造國家與社會之間的“第三域”，構建了一個完整的國家治理框架，這在理論上較早地預見了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革路徑。

圖2 “國家治理”模式下各種公共物品與服務

生產、提供的動力源

該書指出，“國家治理”式生產或提供公共物品與公共服務不僅包括傳統的政府治理社會、公民、企業的模式，也包括了公民與公民之間基于利益共贏的協同生產提供、公民與第三部門等正式社會組織之間基于利益共贏的協同式生產與提供，還包括企業與公民之間、企業與企業之間、企業與第三部門之間基于利益共贏的協同式生產與提供，等等。總之，這種新型的廣泛分布于從公民個人到國家之間的各種形式的利益主體之間、多主體之間的以利益協調、利益共贏、協同發展為目標的協同式生產與提供公共物品與服務的治理形式，都是“國家治理”的有機組成部分。如圖2所示，在“國家治理”模式下，未來將出現大量的新的動力來源。此模式下，在改革的動力源上，既有中央政府權力線→省級政府權力線→市級政府權力線→縣級政府權力線→鄉鎮級政府權力線這樣逐級展開的動力源，它代表著政府的力量。在此模式下，政府權力除了按照科層制逐級行使之外，它與公民之間、企業之間、社會之間、其他組織之間還可以是平行的、互惠的關系，以促進共同利益最大化為目標。在每個層級政府的轄區內，都存在著共同利益，都存在著因利益共贏而需要協同行動的力量之源，這些都是“國家治理”模式之下公共服務與物品生產、提供的力量源泉，在此模式下，下級政府也可以與上級政府進行協同生產并提供公共物品與服務，下級的合法利益訴求也可以反作用于上級政府；在不同層級政府轄區內的公民、企業、第三組織也可以基于共同的利益訴求展開各種互動行為，以增進共同的利益。

圖3 傳統模式下的公共物品與公共服務需求

三、以績效導向實現“國家治理”下協同提供公共服務與物品 該書提出了如何實現在國家治理框架下提供公共物品與服務。“國家治理”模式下的公共產品與服務供給與傳統提供方式的區別在于，傳統的公共服務需求——供給模式是單主體的靜態決策、生產和提供方式，消費者和提供者之間的割裂導致整個過程存在信息偏差、資源浪費及效率損耗（如圖3）。“國家治理”式公共物品與服務的供給模式區別于傳統模式（如圖4），它是一種績效導向的合作、協同性的動態供給模式。從決策到生產、再到提供，每一個階段都會通過績效評價技術適時修正，最終的公共服務必將符合公眾的實際需求。在合作、協同性的公共服務（物品）供給模式中，既有治理分域下各個利益主體自身參與，也有大量第三部門和公民社會的專業人員參與預評估，這樣基于某種或某次公共服務的供給，從一開始就以服務績效為導向，相關利益主體的關系在同一領域下完全融合，社會中的相關專業知識也用到了公共服務決策的優化中。在空間上，這種“國家治理”式的公共物品與服務供給模式要求因公共目標被納入“同一域”①之下的主體開展廣泛合作，進行優勢互補。在時間上，它要求這種合作和協同治理必須是持久的，表現為多主體供給公共服務行為的可重復性、公共服務績效目標的一致性、需求和供給階段評估的持久性。圖3為我們展示了“國家治理”模式下協同的公共服務供給模式，當某種公共服務需求產生時，主體自身、績效前測實驗室②、公眾發揮各自優勢進行多主體協同需求預測。這樣，在資源自由流通，信息順暢交換的基礎上，經過績效前測實驗室跨學科、跨領域專家團隊的預評估過程，我們可以達成一個最接近、最符合現實需要的行動方案，即最滿意決策。達成最滿意決策只是協同過程的第一步，一旦行動方案進入服務的生產環節，績效評價研究室將和政府、公眾一道進行產品質檢和流程優化，通過及時叫停不合格的公共產品和服務生產項目、及時優化產品和服務生產流程來實現過程控制。期間，政府可以追究外包項目受委托方的責任，以及政府自己生產中的責任人。同時確定前一階段的績效目標設置是否過高或過低，要保證績效目標“跳起來夠得著”，尤其是發現績效目標設置過高時，要適時調整，這也是公共服務生產研究室重點研究的問題。這種過程控制有效解決了公共服務生產和預評估的一致性問題，為提供公眾滿意的服務做好了鋪墊。經過及時評估的公共產品和服務被提供給消費者時，以質量、滿意度、回應性、公平等績效要素為主的后評估隨即展開，還是由政府、后評估實驗室、公眾等多主體協同行動，使整個協同過程成為一個動態的閉環。

該書提供的實現“國家治理”式提供公共物品與服務的路子是一種公共管理協同中心構建的路子，以此為工具正好有利于構建出一些跨學科、跨領域、跨地域、跨部門的公共服務與產品生產與提供協同中心，這對解決當前我國公共物品與公共服務提供有現實的實踐價值，也較為契合當前我國各行業“2011”協同中心建設的改革需求。

圖4 “國家治理”模式下的協同性公共物品與公共服務

的需求——供給模式 四、結語與展望

《國家與社會之間：轉型期的中國社會組織》拓展了一個新的研究領域。回顧西方發達國家公共管理的發展歷程，自由主義時期在經濟和社會管理領域奉行“私人自治”的原則，政府僅僅擔負必需的政治統治職能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是國家干預主義階段的政府走向了另一個極端，政府的公共管理職能擴大到社會生活的各個方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。從市場失靈到政府失敗，再到志愿失靈，最后到治理與“善治”。我國改革開放以來，市場經濟體制的不斷完善和公民社會的成長促使政府管理理念由管制向服務轉變。十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，將迎來合作、協同性供給的新時代。

在我國，“國家治理”式公共服務還應重視對少數人需求的關注。公共服務供給的邏輯往往是滿足大多數人的需求，但少數人也是公共領域不可忽略的存在，他們以共同的文化認同存在，在社會地位和數量上處于劣勢。對這類人的公共服務供給決定治理能否趨近于善治，正如羅爾斯所言：“一個公正社會的決定性標準在于社會中處境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市場、第三部門和公民社會權力（決策權、執行權和監督權）共享的情境下，應該發揮政府強制力優勢、市場效率優勢、第三部門公正性和公民社會信息的優勢，為“最少受惠者”謀取公共利益和福祉。這也是擴大善治區域的長效機制和必然之舉。

〔參考文獻〕

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〔4〕查爾斯·沃爾夫.市場或政府—權衡兩種不完善的選擇〔M〕.謝旭譯，北京：中國發展出版社，1994.146.

〔5〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道〔M〕.余遜達，陳旭東譯，上海：三聯出版社，2000.

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〔9〕尚虎平，張怡夢. 績效目標明晰下改革動力源搜尋：從“中心驅動”到“國家治理”體系構建〔J〕.甘肅行政學院學報，2013，（6）.

【責任編輯：陳學明】

① 公民是指單個公民所組成的群體，可以是單個公民，也可以是復數公民，但不是正式組織。“社會組織”的NGO等正式組織。

① “同一域”是指在治理分域下的同一區域。以時下的霧霾問題為例，提供清潔的空氣是政府的公共責任，而化工企業是霧霾的制造者之一，霧霾最終影響公民健康，從事環境保護的第三部門具備專業優勢。各個利益主體因霧霾而被置于“同一域”：M域。

② 筆者在此假設，在公共服務的整個過程中，存在績效前測實驗室、生產服務實驗室、及時績效評價實驗室等機構，這類機構屬于社會中介組織，在公共服務供給中運用績效評價工具進行過程和結果控制。

圖4 “國家治理”模式下的協同性公共物品與公共服務

的需求——供給模式 四、結語與展望

《國家與社會之間：轉型期的中國社會組織》拓展了一個新的研究領域。回顧西方發達國家公共管理的發展歷程，自由主義時期在經濟和社會管理領域奉行“私人自治”的原則，政府僅僅擔負必需的政治統治職能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是國家干預主義階段的政府走向了另一個極端，政府的公共管理職能擴大到社會生活的各個方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。從市場失靈到政府失敗，再到志愿失靈，最后到治理與“善治”。我國改革開放以來，市場經濟體制的不斷完善和公民社會的成長促使政府管理理念由管制向服務轉變。十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，將迎來合作、協同性供給的新時代。

在我國，“國家治理”式公共服務還應重視對少數人需求的關注。公共服務供給的邏輯往往是滿足大多數人的需求，但少數人也是公共領域不可忽略的存在，他們以共同的文化認同存在，在社會地位和數量上處于劣勢。對這類人的公共服務供給決定治理能否趨近于善治，正如羅爾斯所言：“一個公正社會的決定性標準在于社會中處境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市場、第三部門和公民社會權力（決策權、執行權和監督權）共享的情境下，應該發揮政府強制力優勢、市場效率優勢、第三部門公正性和公民社會信息的優勢，為“最少受惠者”謀取公共利益和福祉。這也是擴大善治區域的長效機制和必然之舉。

〔參考文獻〕

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〔4〕查爾斯·沃爾夫.市場或政府—權衡兩種不完善的選擇〔M〕.謝旭譯，北京：中國發展出版社，1994.146.

〔5〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道〔M〕.余遜達，陳旭東譯，上海：三聯出版社，2000.

〔6〕陳小春，李苗苗.非營利組織的發展：動力、機制與作用〔J〕.湖南大學學報（社會科學版），2006，（1）.

〔7〕唐興霖.國家與社會之間：轉型期的中國社會中介組織〔M〕.北京：社會科學文藝出版社，2013.7.

〔8〕全球治理委員會.我們的全球伙伴關系〔R〕.牛津大學出版社，1995.2-3.

〔9〕尚虎平，張怡夢. 績效目標明晰下改革動力源搜尋：從“中心驅動”到“國家治理”體系構建〔J〕.甘肅行政學院學報，2013，（6）.

【責任編輯：陳學明】

① 公民是指單個公民所組成的群體，可以是單個公民，也可以是復數公民，但不是正式組織。“社會組織”的NGO等正式組織。

① “同一域”是指在治理分域下的同一區域。以時下的霧霾問題為例，提供清潔的空氣是政府的公共責任，而化工企業是霧霾的制造者之一，霧霾最終影響公民健康，從事環境保護的第三部門具備專業優勢。各個利益主體因霧霾而被置于“同一域”：M域。

② 筆者在此假設，在公共服務的整個過程中，存在績效前測實驗室、生產服務實驗室、及時績效評價實驗室等機構，這類機構屬于社會中介組織，在公共服務供給中運用績效評價工具進行過程和結果控制。

圖4 “國家治理”模式下的協同性公共物品與公共服務

的需求——供給模式 四、結語與展望

《國家與社會之間：轉型期的中國社會組織》拓展了一個新的研究領域。回顧西方發達國家公共管理的發展歷程，自由主義時期在經濟和社會管理領域奉行“私人自治”的原則，政府僅僅擔負必需的政治統治職能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是國家干預主義階段的政府走向了另一個極端，政府的公共管理職能擴大到社會生活的各個方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。從市場失靈到政府失敗，再到志愿失靈，最后到治理與“善治”。我國改革開放以來，市場經濟體制的不斷完善和公民社會的成長促使政府管理理念由管制向服務轉變。十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，將迎來合作、協同性供給的新時代。

在我國，“國家治理”式公共服務還應重視對少數人需求的關注。公共服務供給的邏輯往往是滿足大多數人的需求，但少數人也是公共領域不可忽略的存在，他們以共同的文化認同存在，在社會地位和數量上處于劣勢。對這類人的公共服務供給決定治理能否趨近于善治，正如羅爾斯所言：“一個公正社會的決定性標準在于社會中處境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市場、第三部門和公民社會權力（決策權、執行權和監督權）共享的情境下，應該發揮政府強制力優勢、市場效率優勢、第三部門公正性和公民社會信息的優勢，為“最少受惠者”謀取公共利益和福祉。這也是擴大善治區域的長效機制和必然之舉。

〔參考文獻〕

〔1〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙.公共服務中的伙伴關系——現代福利國家中政府與非營利組織的關系〔M〕.田凱譯，北京：商務印書館，2008.18.

〔2〕Hadin ，G. The Tragedy of the Commons〔J〕.Science，1986，162.

〔3〕賈康，馮俏彬.從替代走向合作：論公共產品提供中政府、市場、志愿部門之間的新型關系〔J〕.財貿經濟，2012，（8）.

〔4〕查爾斯·沃爾夫.市場或政府—權衡兩種不完善的選擇〔M〕.謝旭譯，北京：中國發展出版社，1994.146.

〔5〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道〔M〕.余遜達，陳旭東譯，上海：三聯出版社，2000.

〔6〕陳小春，李苗苗.非營利組織的發展：動力、機制與作用〔J〕.湖南大學學報（社會科學版），2006，（1）.

〔7〕唐興霖.國家與社會之間：轉型期的中國社會中介組織〔M〕.北京：社會科學文藝出版社，2013.7.

〔8〕全球治理委員會.我們的全球伙伴關系〔R〕.牛津大學出版社，1995.2-3.

〔9〕尚虎平，張怡夢. 績效目標明晰下改革動力源搜尋：從“中心驅動”到“國家治理”體系構建〔J〕.甘肅行政學院學報，2013，（6）.

【責任編輯：陳學明】

① 公民是指單個公民所組成的群體，可以是單個公民，也可以是復數公民，但不是正式組織。“社會組織”的NGO等正式組織。

① “同一域”是指在治理分域下的同一區域。以時下的霧霾問題為例，提供清潔的空氣是政府的公共責任，而化工企業是霧霾的制造者之一，霧霾最終影響公民健康，從事環境保護的第三部門具備專業優勢。各個利益主體因霧霾而被置于“同一域”：M域。

② 筆者在此假設，在公共服務的整個過程中，存在績效前測實驗室、生產服務實驗室、及時績效評價實驗室等機構，這類機構屬于社會中介組織，在公共服務供給中運用績效評價工具進行過程和結果控制。