為“公共行政實踐”正名：從practice走向praxis

〔基金項目〕國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（11&ZD070）

〔作者簡介〕劉晶，南京農業大學公共管理學院講師，博士，江蘇 南京 210095。

〔摘要〕公共行政作為一種近現代社會發展的產物，其所脫胎的時代特點使得公共行政在其產生之時就存在嚴重的先天不足，即公共性的本質屬性與借用自然科學技術邏輯來解決人類問題的必然矛盾。產生這一矛盾的根源就是公共行政作為一種特殊的實踐，其帶有嚴重的泛技術化實踐（practice）色彩，并排斥了公共行政實踐的道德性、闡釋性與批判性力量，進而導致公共行政實踐的碎片化境況，最終引發一系列嚴重的危機后果。因此，基于公共行政實踐的敘事考察，如何實現公共行政實踐從碎片化走向總體性，為“公共行政實踐”正名，已成為當前公共行政研究中一個迫切的重要議題，而以總體性為內核、帶有濃重的古希臘觀念的實踐（praxis）則是一個關鍵的突破口。

〔關鍵詞〕公共行政實踐；practice；泛技術化；碎片化；praxis；公共行政

〔中圖分類號〕D035-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）02-0084-09

公共行政作為一項特殊的人類管理活動，通過解決各種公共問題為社會成員提供生存與發展所需的條件，其本質上有著強烈的人性關懷與現實考量。然而，作為一種近現代社會發展的必然產物，公共行政在其產生之時就帶有著嚴重的先天不足，即其公共性的本質屬性與借用自然科學技術邏輯來解決人類問題的必然矛盾。參照西方實踐哲學關于實踐概念的譜系，可以發現公共行政在百余年的歷程中大致存在四種基本敘事，即公共行政實踐的主流：泛技術化；公共行政實踐的暗流：道德謀求；意義與理解：闡釋主義的公共行政實踐；反思與改造：批判主義的公共行政實踐。具體來說，在這四種敘事中，還存在著技術化傾向居主而道德性、闡釋性與批判性極度匱乏的碎片化境況，從而導致公共行政無論從一門學科來講，還是作為一種特殊的人類實踐活動來講，都面臨著嚴重的身份認同與合法性危機。換句話說，造成當前公共行政領域種種物化與異化現象，并陷入重重危機之中的原因，其實并不能僅僅歸究于公共行政實踐的工具/技術理性的存在，而是因為它們的過度存在與擴張，排擠了其他的公共行政實踐方式，即排斥了公共行政實踐中的道德性、闡釋性與批判性力量，從而導致公共行政實踐變成了一種技術實踐，即practice。因此，公共行政實踐需要從碎片化的境況走向總體性，而總體性是praxis的實質內涵。因此，為“公共行政實踐”正名的革命性環節就是從基于practice的公共行政實踐走向基于praxis的公共行政實踐。

一、為“公共行政實踐”正名：一項迫切的歷史使命 公共行政這一概念的提出是百余年的事，但是從人類管理史來講，公共行政并非一種近代才出現的新鮮事物。從人類生存與發展的角度講，人類對諸種公共事務與公共問題的管理有著悠久的歷史，只是由于人類文明進程和生產力發展水平等主客觀因素的限制，這種特殊的人類管理活動沒有出現大規模的組織化建構。直到19世紀下半葉，伴隨著人類工業文明進程的加快和人類管理經驗的積累與管理技藝的日漸成熟，公共行政不僅僅作為一個學科而被提出，同時也正式開始了系統性的規范化與組織化建構。因此，從人類管理史的角度看，公共行政區別于以往人類管理活動的重要標志就是其以韋伯的官僚制和泰勒的科學管理為基本的組織與管理框架，并依據政治—行政二分與價值中立原則而進行的規范化與組織化建構。但是不可否定的是，近代以來形成的公共行政這一特殊的人類管理活動，以其公共性的本質屬性，通過組織化的運作來解決和處理各種公共問題，而這些公共問題就是與每個社會成員的生存與發展密切相關的問題，因此，公共行政因其對人類生存與發展的關切而具有人的存在論上的意義。簡言之，公共行政作為一項特殊的人類管理活動，通過解決各種公共問題為社會成員提供生存與發展所需的條件，其本質上有著強烈的人性關懷與現實考量。

但是，公共行政其公共性的本質屬性和強烈的現實問題關懷，卻因其建基于韋伯的官僚制組織、泰勒的科學管理以及政治—行政二分的組織化特點，以及科學化和效率化的追求，漸漸地成為了亞里士多德意義上的創制或近代意義上的技術或應用科學；同時，受近代以來將自然科學與社會科學（人文科學或精神科學）研究對象都視為可觀察和確定性的、注重邏輯與驗證的學術傳統影響，公共行政理論研究因更加強調問題的選擇與界定、分析的假設與驗證以及結論的普通性和客觀性等，漸漸地成為了現代科學意義上的理性設計與邏輯實證。不管是將公共行政提升到一種嚴謹的科學理論的層面上，還是將其貶降為一種經驗層面的技術或技藝，這都是片面的不當理解與定位。而公共行政作為一個典型的現代性的產物，其之所以會出現這種定位不當或身份危機，在很大程度上是其對技術理性的尊崇、對科技進步的信仰和對科學方法的堅定信奉所致。當代德國哲學家伽達默爾對近代以來的技術主義及其所造成的影響有著精辟的總結：“自然和自然環境的技術化以及這種技術化所帶來的深遠后果，都是打著合理化、反神秘化、反神話和破除輕率的擬人對應的旗號。最后經濟的可行性以及我們時代無情變化過程的新平衡變成了越來越強大的社會力量，所有這一切都是我們文明成熟的標志，或者也可以說，是我們文明危機的標志，因為二十世紀是第一個以技術起決定作用的方式重新確立的時代，并且開始使技術知識從掌握自然力量擴轉為掌握社會生活”。〔1〕

具體來說，公共行政作為受近代以來的理論與學術傳統嚴重影響的產物，其在剛剛產生并快速成長之際，就深深地染上了技術主義的邏輯與形式合理化追求，理論上就反映在傳統公共行政的一系列的理論研究成果中，而在現實的行政世界中，則導致政府對程序與效率的極度追求，而忽視人的能動性與反思性，政府采用官僚制的組織形式與運作機制，在內部管理中是嚴格的層級節制和被動的接受個體，忽視行政人員的自由裁量，在外部管理中，則是政府的獨斷專行，排斥政府以外的其他社會主體參與到公共事務的處理中，公眾作為行政相對人只是被動的接受者。傳統公共行政將公共行政視為一門科學，相應地，公共行政領域也就成為一個特殊的生產與技術領域。效率追求的至上、人性的祛除和預先的理性模型設計與對公共問題的程序性設定與處理，所有這一切導致的公共行政實踐境況就是僵化的、機構的和缺乏人性的。公共行政中的主體是一個被動的受動者，其角色與身份也是外在組織所賦予的，不容許有對其身份與地位的任何自己的思考與質疑，也不需要其內在的認同與承諾，只需要服從于外在規范性設定就可以。至于評估的標準就是是否嚴格遵從組織的規范性設定，其他任何倫理與適應性等考量是不需要也是不允許的。

公共行政從其產生之初就是一項有著強烈的現實問題取向和人類終極關懷的特殊活動，然而其所脫胎的時代特點，尤其是當時盛行的對自然科學技術方法及其成果的極度崇拜，使得公共行政在其產生之時就帶有著嚴重的先天不足，即其公共性的本質屬性與借用自然科學技術邏輯來解決人類問題的必然矛盾。這一矛盾雖然是導致公共行政存在其他矛盾與沖突的重要原因，但是其并非根源所在。導致當前公共行政無論在學科建設與學術研究中，還是在處理公共問題、實現公共利益的現實行動中，都面臨著嚴重的身份危機與合法性危機的根源在于，人們對“公共行政實踐”這一特殊人類活動的誤讀。換句話說，公共行政之所以出現諸多困境與尷尬，并不僅僅是因為將自然科學的技術與方法引入到這項以人類生存與發展中各種問題為研究對象的學科中所造成的，更為重要或者說更為根本的原因是近代以來對實踐的概念、實踐與理論間關系、人的主體性地位與關懷、人際關系等等哲學層面上重要問題的不當理解與處理所造成的。

忽視甚至蔑視對公共行政實踐的哲學反思與道德追問，是導致公共行政自產生以來存在理論與實踐、技術理性與道德倫理、主體與結構、事實與價值等二元對立并長期無法消解的深層根源。盡管近年來對依據官僚制組織和科學管理而建構起來的、工具理性絕對支配的公共行政理性模式的批判一直不斷，尤其是到了20世紀中后期，隨著民主行政理念的大行其道和強調多元主體的治理理論在公共行政領域的興盛，強調政府的公共性本質和服務宗旨，關注行政過程中的公民權、行政人員的行政倫理及其自由裁量權，以及明確公共行政行為的問題導向等，都是一種對公共行政理性模型的一種批判和突破，同時也是通過恢復政府的本真角色以及公共行政過程中相關主體的能動性和決策選擇來重建公共行政真實實踐的不懈努力。但是，這些努力或者因為僅僅停留在理論研討中而成為一股極具感召力但缺乏可操作性的思潮，或者因為無法突破效率與公平、預先設計與具體執行、集體權威與個體自主性等一系列二元論范疇而深陷于無休止的爭論困境之中，同時，也因為公共行政領域長久以來受近代科學思維與方法的影響，公共行政理論與具體的公共行政實踐之間也存在著巨大的鴻溝，進而導致公共行政缺少一種更宏大的視野和多領域、多層次、多主體之間的溝通與對話。因此，公共行政作為一個有著人類終極關懷和公共善的追求的人類實踐活動，需要一種實踐哲學層面上的反思與建構，同時也需要借助于政治學、社會學、認知科學、教育學等相關學科的智慧成果，重建一套探索公共行政實踐基本概況和行動邏輯的路標與燈塔，并以此來恢復公共行政實踐的真實概貌，在為“公共行政實踐”正名的過程中，來克服公共行政的當前危機和謀求前瞻性的發展趨向。

在當前的哲學和整個社會科學領域，出現了一種實踐轉向：從practice走向praxis，從這種研究趨向來講，為“公共行政實踐”正名也成為了當前公共行政研究中的題中之意。盡管不同流派甚至不同學者，對實踐都有著不同的理解，但是這種百花齊放、百家爭鳴的實踐討論之熱，也推動了實踐概念內涵的不斷豐富和實踐概念對人類生活各個領域的滲透與影響。近年來社會科學中出現的這場實踐分析或研究轉向，尤其是其中從哲學層次上的對本體論、認識論與方法論的重新定位與思考，為整個社會科學的發展帶來了新的曙光。其實，一直以來在社會科學中，除了存在著占據主流的形式理性化追求和實證主義，始終活躍著多條暗流，這些暗流雖然被賦予不同的稱謂，并且它們幾乎可以達成一定共識的是：揭示和回歸生活世界的、復活人作為行動者的能動性與行動能力、揭示或改造諸種束縛人類行動的規范、尤其是批判與解構那些導致物化甚至異化的人為設計，等等。從上述共識中可以發現，這些暗流對形式理性化與實證主義同人性的漸行漸遠有著程度不同的彌補與糾正。從社會科學及其社會科學哲學的角度講，這些暗流都主張自然科學與社會科學在研究對象與研究方法上的本質區別，并且有著高度的人性關懷。公共行政學作為一門以人為核心的社會科學，其也必將受到當前蓬勃發展的哲學與社會科學領域中出現的實踐轉向的影響和驅動。因此，公共行政實踐除了面臨著嚴峻的“正名”之任務外，更為重要的是揭示其真實的行政世界和復活其積極能動的實踐主體，以及它們同公共行政中的諸種規范之間所呈現的復雜且辯證的交互建構關系，因為此關系網絡構成了公共行政實踐基本的生成機理。綜上，公共行政實踐作為整個人類實踐活動這片汪洋大海里的一塊小島，也將受惠于上述社會科學領域諸種新趨向之曙光的照耀，驅散長久以來籠罩于其上空的層層烏云與煙霧，為這塊島嶼上的生命提供更加充足的營養。

為“公共行政實踐”的正名，最為關鍵的就是對公共行政中近代意義上的理論與實踐之關系進行一種總體性的建構，進而為公共行政實踐主體提供一種最為徹底的理念與行動邏輯變革和行動方式創新。公共行政理論并非純粹的理論思辨，只有當理論研究而得出的對實踐的新認識與公共行政實踐的真實世界相一致并交互建構，那么這種理論研究才能超越其自身，而成為公共行政實踐的基本因素與內容。一直以來，公共行政領域關于實踐存在著一種誤解就是將理論與實踐存在嚴重的斷裂，甚至被視為兩種對立物。具體來說，就是在技術理性絕對支配下，公共行政理論成為了具備嚴謹邏輯、標準化與精確性的科學體系，并基于此而制定各種系統性的科學行政原則、規范文本和辦事程序，而公共行政實踐則成為科學化的公共行政理論及基于此而制定的一系列行政原則和程序等的應用領域，這種嚴重割裂公共行政理論與實踐、單向線性、僵化的理念長期主導著公共行政實踐，最終公共行政實踐因忽視和排斥人的因素而抽空了實踐其內在的人類關懷，同時也因遠離了真實且復雜的具體情境或缺乏靈活回應情境的機理而難以真正解決問題，甚至陷入惡性循環的困境中。

公共行政實踐研究是面向真實實踐的研究，超越近代意義上的理論與實踐的二分，希冀在人的自由與解放的意義上實現理論與實踐的高度統一。本文盡管在分析近代以來的歷史時會涉及理論與近代意義上的“實踐”的區分（這是為了更方便地服務于讀者的閱讀習慣），但除此之外的其他部分，本文將堅持理論與實踐相統一的原則，因為公共行政是一項事關人類終極關懷、其本身就是目的的人類活動，所以其理論研究與具體的現實踐行并無明顯的界限。哈貝馬斯在其《理論與實踐》中對近代以來的理論與實踐關系曾言道：“ 理論與實踐關系的真正困難是從我們不能再區分技術的力量和實踐的力量而產生的。”〔2〕遺憾的是，長久以來，理論通常都被視為“真理”，其實理論只是論點或理解，因持有不同的觀念，所以理論也是多種多樣的。在西方社會中，一直追求著理論轉化為實踐，即根據嚴謹的邏輯和充分的觀察發展理論，然后派生出實踐。但是，由于理論的抽象和普適，人的情感和心智上的復雜性，以及客觀情境的復雜多變，使得真實的實踐并非理論所設想的那樣，而是基于人的需求和意圖以及外在情境而生成的。因此，近代科學意義上的理論并非真實實踐的先導，按理論而推演或派生出的實踐并非真實實踐。因此本文為“公共行政實踐”的正名，對于知識的釋義與獲取方式、克服原有理論研究的抽象概念與遠離實踐的模型設計，以及增強公共行政這一人類活動所具有的批判性與革命性都具有重要的意義。

二、作為practice的公共行政實踐及其式微 基于西方實踐哲學的實踐譜系考察，可以發現practice代表的是培根與同時期的自然科學家們在對亞氏實踐哲學進行批判與拋棄的過程中而提出了一種技術實踐觀，從此也扭轉了實踐哲學的發展軌道，即從亞里士多德強調實踐的倫理之維和人類終極關懷的實踐praxis轉化為practice。總體來說，培根等人通過對科學理論的經驗化、技術化、工具化以及將實踐視為科學理論的現實應用與結果，奠定了技術實踐觀在近兩個世紀直至今天在社會科學和自然科學領域的統治地位，此亦為近代意義上理論與實踐長期存在嚴重分裂與對立的深層根源。同時，培根的技術實踐論之功利與實用主義傾向因消解了實踐概念所內在包含的人類終極關懷和倫理之維，模糊了實踐活動與其他人類活動的界限，而導致實踐概念的不斷泛化。對此有學者將此誤解歸因為：“近代西方思想從一開始就傾向于抹平實踐與其它人類活動、主要是生產的根本區別，‘實踐被用來指稱一切人類活動，實踐上卻是用‘生產偷換了原來的‘實踐概念。這種轉變在理論上關鍵的一步是行為不再像亞里士多德的實踐哲學中那樣，指向一個對所有人都有約束的最終目的，而是指向任意，人們時時想要的，但卻對他沒有約束的目的，也就是說，目的成了純粹外在的東西，不構成人自身的生命承諾。”〔3〕因此，作為近代社會發展的產物，公共行政實踐在其產生之初就帶有濃重的技術化實踐色彩，直到20世紀50、60年代伴隨著公共行政理性模式不斷暴露出弊端，以及當時美國公共行政學界著名的“西蒙與沃爾多之爭”，即關于公共行政是實證取向的行政科學，還是規范取向的政治哲學這一爭辯開始，公共行政實踐的技術實踐色彩才開始遭受反思與批判。也就是說，自1887年公共行政作為一門學科開始建立開始到之后的幾十年里，公共行政實踐都旨在建立一門行政科學。而旨在重塑公共行政在民主治理中的合法性的民主行政思潮和旨在追求民主化管理的行政民主化，以及20世紀90年代開始的后現代公共行政，則在不同程度上使得公共行政中的practice呈式微之勢。

1.基于practice的公共行政正典：行政科學

在公共行政的早期，“公共行政實踐”在很大程度上被理解為遵循科學的行政原則或規范文本的操作過程及其結果。盡管公共行政這一人類特殊的組織形式與實踐活動，是基于近代社會的發展需求應運而生的，但是其脫胎于科學主義思維正大行其道的工業社會迅速發展時期，使得其具有先天的科學化傾向，技術理性也成為其主導思維，公共行政研究的目標就是建立一個“價值中立”的科學。從威爾遜將公共行政確立為一門從政治學領域獨立出來的學科開始，公共行政領域的學者們基于威爾遜和古德諾的政治—行政二分傳統，在很長一段時期內都以建立一門行政科學為業。例如古立克和厄威克的行政管理原則和法約爾的一般管理原理等試圖制定出一系列普遍性的科學原則，以供公共行政的行為標準與操作方式。同時，韋伯將與法理型權威相契合的官僚制看作是使公共行政獲得最高效和最理性的組織形式，〔4〕而層級節制的組織設計和自上而下的命令與服從，以及嚴格的按章辦事等都是公共行政的基本邏輯；泰勒的科學管理則采用實驗方法研究管理問題，將管理學確立為一門建立在明確的法規、條文和原則之上的科學，用標準化的科學管理取代傳統的經驗管理，至此，公共行政在很大程度上成為了一個純事務性的科學管理領域。盡管西蒙對公共行政早期的行政管理原則進行了嚴厲的批判，并主張“事實與價值的不可分”〔5〕和人的有限理性等觀點，但是其并沒有放棄建立行政科學的追求，其所代表的公共行政的管理主義與以沃爾多為首的主張“將公共行政視為政治的一部分”的憲政主義之間展開了一次激烈的爭辯。〔6〕

近年來，盡管伴隨著政治—行政二分法和價值中立原則以及官僚制組織等不斷遭到批判，建立行政科學的目標有所式微，但是目前的公共行政中仍然存在過度的科學化與工具理性。工具/技術理性是基于practice的公共行政正典之基本內核，亦構成建立行政科學的基石。而今天公共行政深陷重重危機的根源即為工具/技術理性的極度泛濫。懷特與亞當斯對工具/技術理性基本特征的總結：對科學分析方法與技術進步的盲目崇拜，研究的科學性依賴于嚴謹性與客觀性，排斥其他一切不符合“科學”標準的理念與方式，進而導致事實與價值、手段與目的的分離、狹隘的專業化傾向、信奉宏大敘事，最終產生一系列“行政之惡”。必須認識到的是，公共行政科學因其將其中的人視為等同于自然科學研究對象的客體，并欲建立標準化和普遍化的管理體系而解決公共問題，這是行不通的，當前公共行政領域的諸多困境已證明了這一點。

2.民主行政：批判行政科學之開端

20世紀60、70年代是公共行政領域發生重大變革的轉型時期，也是作為“科學”的行政遭受嚴重批判和質疑的時期。首先就是大量學者認識到公共行政科學排斥道德價值因素而導致一系列實踐困境這一根本問題，因此，恢復公共行政的價值關懷和重建“民主行政”成為這一時代的主導潮流，盡管具有不同知識背景或取向的學者，采取了不同的立場或視角。新公共行政學派是20世紀60年代末出現的一股強勁的民主行政思潮，其之“新”僅是借用新詞匯對政治學經典理論與觀點的包裝，〔7〕而非一種創造，因此，新公共行政學在很大程度上是對政治學傳統的一種價值回歸，以及基于此而展開的對傳統公共行政的反思與批判。具體來說，其核心價值就是強調社會公平、代表性、回應性、參與和社會責任等。幾乎與新公共行政學同時期興起的還有奧斯特羅姆從政治學理性選擇制度學派的角度提出的“民主行政”理論，他認為，從官僚制行政走向民主行政對于公共行政來說是一個“哥白尼革命式”的轉折點，其經典性表述見于《美國公共行政的思想危機》。民主行政理論的重要貢獻就是主張打破政治—行政二分法，把“人民主權和公民的平等與自由”等政治價值注入到公共行政領域，并將多中心體制作為公共行政的基礎制度框架，〔8〕即主張政府基于重疊管轄和分散權力的多層級和多中心的組織形式這一“完美的行政體系”，為其顧客提供多種選擇而且是一個混合的、重疊的、分散的競爭的體系。〔9〕

20世紀80年代，自詡為“以制度為根基的明諾布魯克（即新公共行政）觀點”的黑堡學派以威斯利為首，深刻感受到了重新檢視和界定公共行政在當代治理過程中的地位和角色的緊張性與必要性，以1982年1月古德塞爾所著《為官僚制辯護》一書為基礎，以公共行政的本質及卡特和里根政府時期的行政運作為對象，借助腦力激蕩的方式來思考公共行政的本質及當前所面對的相關問題。1988年第二次明諾布魯克會議召開。這次會議后，多位與會者聯合發表了《公共行政與治理過程：轉變美國的政治對話》一文，并以威斯利任教所在地為名，將該文簡稱為“黑堡宣言”。在黑堡宣言一文發表之后，黑堡學派又出現了一系列的多元化觀點，但盡管這些觀點之間可能存在著分歧與差異，但其基本論調都是與黑堡宣言的立場相一致的，后來于1990年集結編成了《重建公共行政：現代的困境與后現代的挑戰》，此書在公共行政學界引起了巨大反響。易言之，黑堡觀點雖是一黑堡學者基于黑堡宣言所形成的一系列研究成果的總稱，但是可以達成的基本共識是：承襲新公共行政的理念，試圖擴增其實務意涵的行政論述，以反思性的語言范式對20世紀90年代興起的新公共管理進行闡釋，并提出了相應的解決之道。

與新公共行政和黑堡學派一脈相承的還有20世紀90年代登哈特夫婦提出的新公共服務理論，因為這一理論在本質上仍然繼承和堅持“公共行政在民主治理過程中的正當角色”這一理念，具體來說就是：服務于公民而非服務于顧客；追求公共利益；重視公民權勝過企業家精神；思考要具有戰略性，行動要具有民主性；承擔責任并不容易；服務而不是掌舵；重視人而不只是重視生產率。〔10〕

3.行政民主：以復活且受尊重的個體對抗官僚制“牢籠”

為了避免民主行政可能導致公共行政的“有公共而無行政”，民主國家不僅僅只是建立在民主政治的原則之上，還應該實施民主的管理，〔11〕如果說前者基于政治理論強調公共行政在公共治理過程中扮演公共利益的捍衛者和促進者角色、公民參與和多主體的合作治理，那么行政民主則更多地吸收管理學和工業心理學等領域的理論資源實現公共行政組織與管理內部的民主化，具體來說就是通過尊重和滿足人性的基本需求為前提，通過鼓勵參與和授權、增加工作豐富性、提供自我發展渠道、加強溝通與合作等參與式和協商式的管理理念與方式來充分調動和發揮個體的積極性與創造性，在促進實現組織目標的同時，也有利于個體需求的滿足。

當然，存在著多種不同的謀求公共行政組織與管理中行政民主化的路徑和方法。行政民主可以追溯到以巴納德的非正式組織理論和著名的霍桑試驗為典型代表的組織人本主義。在此之后，著名的馬斯洛的需求層次理論、麥格雷戈的“Y理論”、20世紀80年代取代傳統人事管理的人力資源理論、德魯克的目標管理理論，以及領導學中的作為關系建立者和社會建筑師的領導〔12〕等等都構成了行政民主的典型代表。同時，隨著公共行政領域行政民主化的推進，管理者與被管理者之間的控制與被控制關系減弱，而轉向為一種基于信任與合作的主體間關系，管理者的主要職責不再是監控，而是為培育、促進和激發其下屬的積極性與創造性，促進基層執行人員更好地回應具體情境、解決公共問題和提供公共服務，等等，提供良好的環境與條件。

無論是基于政治學民主政治傳統而興起的民主行政，還是借鑒管理學尤其是企業管理理論而興起的公共行政民主化，對于反思與批判現代科學思維與技術理性所絕對支配的傳統公共行政，具有重要的意義。這一雙重的反思與批判過程中，讓人值得欣慰的是，不僅僅官僚制和科學管理這些現代的組織形式和相關的管理技術本身的潛在危機得到了全面揭露，其所導致的現實困境得到了深刻剖析，而且更為重要的是，公共行政在很大程度上從一塊價值祛魅的不毛之地，轉變為一塊價值返魅的廣袤平原，甚至可以不時地傳來對話、質疑和批評的聲音。同時，與此相伴的是，領導者和管理者也從高高在上和封閉的指揮塔里走出來，公共行政組織中的組織成員獲得了說話的權力與選擇判斷的可能，公共利益的相關者甚至于其他不相關的個人或群體也不斷獲得了公民參與的資格與能力。當這些來自公共行政組織中的職業工作者和其他社會主體共同以實踐主體的身份參與到公共行政的實踐中之時，這些多元主體同其置身于其中的具體情境和作為人類建構物的諸種規范之間進行著程度不同的交互建構。至此，公共行政已在不同的程度上顯露出從一種封閉、僵化、壓抑、祛魅、壟斷、純技術的事務領域，轉化為一個開放、動態、積極、合作、建構的實踐領域之征兆。

4.后現代公共行政：一場廢除官僚制的批判與解構之革命

20世紀90年代中期以后，作為現代性的一種反叛力量，后現代主義滲入到公共行政研究中，后現代公共行政向我們提出了一系列謎題。法默爾通過將現代主義公共行政視為一種方言而挑戰了科學在公共行政研究的特權地位，并強調“公共行政作為技術體系的推動者和公共行政作為個體性的促進者之間存在著矛盾”。〔13〕法默爾認為，現代性是一種方言，自詡為共同語的公共行政理論也只是一種方言：體現為五大特征或五大缺陷：特殊主義——美國式方言、與私人部門和政治部門的分裂；科學主義——科學陳述與價值陳述的沖突；技術主義——行政科學或社會工程學；企業化傾向——借用企業化管理方式解決公共問題；解釋學——多元化的意義追尋與不確定性。而作為一種唯一符合“后現代狀況”的方言，后現代主義公共行政理論實質是一種“反行政”的理論，從而極大地顛覆了公共行政的正典：行政科學。

福克斯與米勒則通過話語分析來揭露現代主義民主的虛假，并基于公共能量場而提出了一種話語民主。他們認為，美國傳統的治理模式是一種環式民主，其存在環節斷裂的缺陷，并非真正的民主。同時他們主張借用“公共能量場”取代官僚制，用一種開放的對話取代獨立式對話。因為在公共能量場中，呈現出源頭多元化的公共氛圍，猶如太陽黑子，它可以從任何的和所有的點上燃燒起來。〔14〕他們具體區分了三種對話形式，即多數人的對話、少數人的對話和一些人的對話，并極力推薦真正的對話為部分人的對話或少數人的對話，因為它是針對特定語境的話語，并且相關主體之間不愿遭受愚弄與任隨差遣以及面對面的對話，使得政策過程中的意向性和真誠性得到充分保障。因此當這種對話形式成為一種主導的話語形式，則可以實現話語民主。

20世紀90年代中期以后，后現代公共行政理論對具有現代性色彩的公共行政及其表現形式展開了無所顧忌的批判與解構，哪怕這種攻擊是片面的，在邏輯上是站不住腳的，都為我們提供了探索通往另一種世界的道路之可能。但是，迄今仍無法提供具體的對現實進行解構與重構的建設性行動策略。迄今，后現代公共行政仍然停留在否定現代性的層面上，無法提供具體的對現實進行解構與重構的建設性行動策略。因此，以批判與解構為武器的后現代公共行政并不能作為一種對作為practice的公共行政實踐之替代，需要學界與實務界繼續探索與尋找另一條實踐取向與相應的行動圖式。

三、 作為praxis的公共行政實踐及其基本內涵 從西方實踐哲學的兩大傳統來講， practice對應的是近代以來培根主張的技術實踐觀，而praxis對應的是亞里士多德的道德實踐觀。亞里士多德將實踐（praxis）提升為一個專屬于人類的哲學概念，賦予其反思人類和指引人類追求善與德行的哲學意義，在他看來，實踐（praxis）具有人的存在論上的意義，其本身即為目的。具體來說，“實踐（praxis）”主要指追求倫理德性與政治公正的行為，涉及人與人的關系，通過掌握“實踐智慧”達到“正確行為”的境界。〔15〕近年來，伽達默爾和麥金太爾在繼承亞氏的實踐praxis概念及實踐哲學思想的同時，為我們分析近現代以來因實踐（praxis）概念的誤解或抽空所導致的一系列現代化困境，并進一步探尋出路提供了全新的哲學與倫理學視角。

在公共行政的研究成果中，美國公共行政學者全鐘燮在《公共行政的社會建構》一書中關于praxis與practice的區別有著明確的闡述。 他認為praxis，指的是一種反思與批判意義的創造行動，而practice則指的是慣例式、重復性和可復制的的實踐活動。所有的Praxis都是活動，但并非所有的活動都是praxis。但是，必須認識到的是，當前的公共行政在很大程度上仍然是一個過度結構化與追求形式合理性的領域，其主體的力量還很弱小，其與情境的互動仍然很單向、很被動，公共行政還仍然被視為是一個practice，即一個慣習性、重復性、可復制的技術性實踐活動與規范領域，其中主體及其能動性、道德性以及主體與情境互動所需的闡釋性、批判性，都處于可有可無或被否棄的邊緣地位。而實際上，正是這些“可有可無或被否棄”的要素，揭示和構成了公共行政實踐（public administrative praxis）的真實圖景。

事實上，已有學者認識到了用praxis來分析公共行政的理論與實踐問題。例如，新公共行政學中的懷特就基于praxis而認為，早期的公共行政研究與實踐之間是非常緊密的，但是當時公共行政研究任務僅僅在于為實踐提供一系列粗糙的和抽象的原則，所以并沒有帶來公共行政理論的繁榮。20世紀40年代之后，隨著公共行政“公共性”觀念的被重視，公共行政的理論與實踐在追求公共行政的“規范化”過程中漸行分離。只是到了60年代，公共行政理論與實踐的整合則成為公共行政的重要議題。〔16〕登哈特認為新公共行政之所以沒有取得突破性成功的關鍵在于，新公共行政對傳統公共行政的實證主義取向及其事實與價值二分的認識論根基進行的批判或拒絕不夠徹底。登哈特得出結論：公共行政如果想從根本上拒絕實證主義，就必須拒絕實證主義所基于的事實與價值分離。而事實與價值問題也就是實踐與理論的關系問題，沒有認識到這一點并正面回應，這是公共行政之所以長期存在身份危機與合法性困境的重要根源。因此，他主張借用praxis這一具有濃重的古希臘色彩的實踐概念取代近代以來的practice，來實現理論與實踐、事實與價值、政治與行政、主體與客體等等二元論的整合。

盡管praxis內在地具有整合理論與實踐的基本意蘊，但是，無論是懷特還是登哈特都僅僅只看到這一點，或者說沒有更深刻地認識到praxis在亞里士多德實踐哲學中的事關人類終極關懷的道德性和其本身即為目的的特點，也沒有認識到praxis所內在具有的總體性和建構性，簡而言之，就是沒有認識到public administrative praxis更為本質和更加復雜的內涵，因此，也就沒有發掘到這個概念可能會引發“公共行政領域真正的哥白尼式革命”的重要價值。

在西方實踐哲學中praxis的復歸歷程中，麥金太爾的實踐倫理學是繼承和復興亞里士多德的實踐哲學傳統的代表性人物。值得慶幸的是，近年來有學者主張用麥金太爾所提倡的“實踐”（praxis）概念來解決公共行政中的倫理問題。例如，庫珀在《等級制、德性和公共行政的實踐：規范倫理學的視角》一文中強調，深受亞里士多德思想影響的麥金太爾所提出的實踐概念和德性概念，對公共行政學者和管理者發展公共行政倫理規范是有意義的，其高度贊同麥金太爾在處理群體共同活動的倫理方面采取的關注“實踐”而不是“職業”的觀點。因為“實踐概念比職業概念更有吸引力與建構性，它是一個提出公共行政規范視角的更大框架。不足的是，職業概念可能包含自我保護與自我擴展，會產生不適合民主社會公共行政的父權式專業知識的形象。而實踐則提供了一個更為廣闊的概念，它允許撇開無處不在的階級意識爭論——關于如何合適地將工作理解為職業的爭論。事實上，實踐包括職業及許多其他人類活動”。庫珀認為，實踐觀點對于解決官僚制組織中的倫理問題具有特殊的意義，這種視角使公共管理者認識到，自己不僅僅被特定公共組織雇用，組織也并不等同于整個公共行政的實踐背景，公共行政的實踐有其自身的規范。庫珀認為官僚制中最明顯的倫理問題就是維持實踐內部善與組織外部善的錯位，主張由于有公民受托人的公共行政管理者這一身份，就會產生某些內部善和德性，它們與內在的、附著于身份的信任相關聯。在文章最后，庫珀指出，“有關內部善和德性的大量具體建議是受規范性啟發與刺激的，但它們不是最后的規定。發展這種規定并不是個體的工作，而是投身于實踐的同僚的工作——或是實踐追求中的工作”。〔17〕

綜上，本文為“公共行政實踐”的正名，除了理清公共行政實踐的演進理路，即自其產生之初就作為practice的行政科學，到后來的民主行政、行政民主、后現代公共行政等對公共行政正典即行政理性模式的反思與批判（甚至是替代），在很大程度上就是揭示和實現公共行政實踐（public administrative praxis）及其基本內涵——人本的、辯證—反思的、社會—歷史的和持續變革的公共行政實踐。

作為praxis的公共行政實踐作為人本的實踐，其基本內容包括：公共行政實踐中的技術是服務于人類的工具，而主體是技術和規范的建構者與應用者；實踐主體作為完整的人是具有道德人格和道德自主性的人，并具有進行道德選擇與判斷的能力與愿望；實踐主體具有能動性和行動能動，其不僅具有自然屬性，還具有社會屬性，其行動為意向性行動；作為特定社會—歷史階段的主體，具有追求自由與解放的能力與愿望，并不斷推動實踐的發展與人類社會的發展。

作為praxis的公共行政實踐內在地具有的辯證—反思性，為公共行政實踐中實現技術性、道德性、闡釋性與批判性的同步統合提供一種全面的引領與權衡。具體來說，就是為公共行政中諸種技術與規范層面的結構設計與工具操作提供反思依據與方法；與實踐主體之所以為主體的能動性與自主性相吻合，為公共行政實踐中的道德主體提供一種超越個體層面而介入到實踐中的反思與選擇方法；主體介入與參與實踐的實踐理性，其對意義與理解的探求不僅將主體認知與情境互動建構，同時也在很大程度上實現了對規范的創造性運用和建構；公共行政實踐中的辯證—反思是要立足和回應現實的，并謀求持續的開放變革與創新。

作為praxis的公共行政實踐是社會—歷史的產物。實踐（praxis）概念本身就包含著濃厚的歷史特色和各種復雜的社會性，因此，在不同程度上，公共行政實踐中的技術與規范應用都需要考慮其在特定的社會—歷史條件下的適應性問題；個體的道德自主性與道德考量也不能脫離特定情境，因此公共行政的道德性也要強調具有社會屬性；主體的意義闡釋與理解也是一種基于其意向性行動而進行的情境認知；反思和批判也更多的是一種基于現實的社會—歷史批判。總之，公共行政實踐中的所有技術、規范、道德、意義和批判在根本上都是從特定的社會—歷史意義上來說的，其總是一種在社會—歷史基礎上建構的產物。

公共行政實踐欲想獲得其不斷推進和實現再生產所需的開放性、創新性，那么它就要將變革常規化，即公共行政實踐其本身內在地就要不斷進行持續的變革。作為praxis的公共行政實踐，其持續變革的內容至少應包括以下幾個方面：技術進步與規范的開放變革、道德謀求中的價值多元化與開放流變、允許主體的創造性思維與策略性行動和促進公共行政實踐中諸要素的辯證循環與持續更新。

概而言之，作為praxis的公共行政實踐是克服現代性及其技術理性所導致的公共行政領域中一系列嚴重后果，恢復現代性社會中公共行政實踐主體因職業要求和領域分離而產生的一系分裂與困境的重要途徑。作為praxis的公共行政實踐內在地強調一種辯證的統一，其在很大程度上能夠克服和超越一直以來存在于現代社會各領域的主體與客體、事實與價值、宏觀結構與微觀個體、工具理性與價值理性等二元結構的對立，具有方法論上的革命性意義。

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【責任編輯：朱鳳霞】